环境权基本问题刍议

徐颖(河海大学法学院06级硕士研究生)

[内容摘要] 环境权属于基本理论范畴的问题。作为一种新兴的、正在发展中的权利，环境权正在被越来越多的人认可和主张。环境权背后体现的是各种利益关系，其不仅是环境法的核心和权利理论基础，也是传统法律部门改革的理论依据。对环境权的基本问题予以界定并进行定性分析是研究环境权的出发点。本文首先追溯环境权的产生根源、回顾其提出过程并简介其立法实践，从而对什么是环境权作一个初步界定；其次以环境权产生根源中利益种类和关系的多样性为基础，讨论其主体的广泛性；接着以各主体为分支，分别探讨环境权的具体内容；最后基于主体的广泛性和内容的多样性对环境权分别予以定性。 [关键词] 环境权 提出 主体 内容 性质 环境权的研究和提出始于20世纪60年代。在致力于环境权理论研究的先驱者的启发和带动下，国际法、宪法和环境法学界都展开了对环境权理论的研究。环境权的理论和实践都得到了一定程度的发展，并在20世纪70年代和90年代出现了两次理论研究和立法实践的高潮。环境权的产生有其必然性和过程性。分析环境权的产生根源并了解其提出过程和立法实践，从而界定其主体、内容、性质等基本问题，无疑是研究环境权的基点，对设置相应的法律制度调整环境权背后的利益关系意义重大，是环境权得以实现的前提。

一、从环境权的提出及其立法实践初步界定环境权

（一）环境权的产生根源及提出

1．环境危机下的利益冲突是环境权产生的根源

人类一直以来存在两大利益需求，一类是作为自然的一部分在地球上生存的需求，另一类则是通过人类活动增加物质财富从而发展自身的需求。早期生产力水平低下，人类活动总的来说对环境的影响不大，两大利益需求可同时得到满足。随着生产力水平的不断提高，人类活动对环境的冲击力越来越大，两大利益需求间的冲突日益凸显。到了20世纪60、70年代，工农业生产的突飞猛进导致大规模甚至全球性的污染的产生，严重威胁到生态系统的平衡和人类自身的安全。生存的需求在经济发展不断得到满足的同时亮起了红灯，发展的需求也频频遭遇环境危机的“瓶颈”，两大利益的协调与平衡召唤着新的权利的产生。 2．环境权的提出过程

在西方发达国家公害事件不断、污染严重和发展中国家贫困、人口压力大、资源破坏严重的形势下，人们要求防治污染、保护环境的呼声日益高涨。在新的环境道德和伦理观念下，以生态和环境科学的发展为基础，人们一方面致力于运用技术手段治理污染，另一方面也在努力寻求解决环境问题的理论和法律依据。20世纪60年代，联合国大会决定召开斯德哥尔摩人类环境会议，并号召全世界人民共同讨论环境保护的法律问题，许多国家踊跃参加了这一讨论。[1] 1960年，原联邦德国的一位医生向欧洲人权委员会提出控告，认为向北海倾倒放射性废物的行为违反了《欧洲人权条约》中关于保障清洁卫生的环境的规定，从而引发了是否要将环境权追加进欧洲人权清单的大讨论。70年代初，国际法学者雷诺•卡辛向海牙研究院提交了一份报告，指出要将现有的人权原则加以扩展，以包括健康和优雅的环境权在内，人类有免受污染和在清洁的空气和水中生存的相应权利。卡辛认为，环境权具体应包括保证有足够的软水、纯净的空气等，最终保证人类得以在这个星球上继续生存。1970年3月，国际社会科学评议会在东京召开了“公害问题国际座谈会”，会后发表的《东京宣言》明确提出：“我们请求：把每个人享有其健康和福利等要素不受侵害的环境的权利和当代传给后代的遗产应是一种富有自然美的自然资源的权利，作为一种基本人权，在法律体系中确定下来。”从而明确地提出了环境权的要求。[1] 在一些环境问题突出的发达国家，环境权的提出同样值得关注。 在美国，70年代初密歇根大学教授约瑟夫•萨克斯提出制定专门的环境保护法的倡议，并指出专门的环境保护法任务在于建立新的权利体系。为了建立这种新的权利体系，萨克斯教授还提出了环境的“共有”和“公共信托”理论，认为环境资源是全体国民的共通财产，共有人作为委托人将其委托给国家管理，国家作为受托人对受托物仅享有形式上的所有权，其必须合理支配和保护环境资源，对受益人即全体国民负责。进而有人在这一学说基础上提出了环境权理论，认为每个公民都有在良好环境下生活的权利，国家应通过立法保护这种权利。[2] 在日本，1970年9月大阪律师协会的两位律师在律师联合会上作的报告中明确提出了环境权问题，认为支配环境的权能应属于居民共同拥有，谁都可以自由平等地加以利用，环境权是以宪法中生存权的规定为根据的基本人权之一，应把它作为人格权的一种加以把握。此后在大阪律师联合会中由包括两位报告人在内的九个人组成了“环境权研究会”，专门研究环境权。[3] 权利的发展一般要经历三个阶段，即应有权利、法律权利和实有权利。应有权利本质上是一种主体天然享有的利益，法律权利是由法律确认和保护的利益，实有权利则是法律权利在实践中的最终实现。应有权利向法律权利的过度有赖于利益主体权利意识的觉醒，这种觉醒根源于主体间的利益冲突，法律权利的设置就是为了重新平衡相互冲突的利益。从环境权的提出可以看出，人类在环境问题日益严重的严峻形势下，环境意识不断增强，意识到自身在良好环境中健康生活的利益，这种应有权利受到了无限扩张的经济利益的威胁，需要得到法律有力的保护从而逐步转化为法律权利，并通过救济等实践最终成为实有权利。

（二）环境权的立法实践

1．国内法层面

（1）越来越多的国家在宪法中确认环境权或涉及环境权的内容。 各国宪法修饰环境权的形容词很多，如安全的、满意的、健康的、无污染的、生态平衡的、令人向往的、干净的、纯洁的、有生活价值的等等。有的国家已在宪法中明确规定公民的环境权，如菲律宾、智利、俄罗斯等国；有的国家在宪法中既规定了公民享有环境的权利，又规定了公民负有环境保护的义务，如韩国、西班牙、土耳其等国；有的国家则在宪法中从义务的角度间接规定了公民的环境权，如伊朗、斯里兰卡、阿尔巴尼亚等国。[4] （2）一些国家在综合性环境法律中规定了环境权的内容。 美国1969年《国家环境政策法》第3条规定：“国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改善环境作出贡献。”日本1969年《东京都公害防治条例》序言中明确规定：“所有市民都有过健康、安全以及舒适的生活的权利，这种权利不能因公害而滥受侵害。”随后1971年的《京都府公害防治条例》和1972年的《川崎市公害防治条例》相继采用了上述环境权的主张。[5] 2．国际法层面 （1）一系列国际性宣言及有约束力的文件充分体现了环境权为国际社会所接受。 1972年的《人类环境宣言》是最早宣告环境权的国际性宣言，该宣言的第1条庄严宣告：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”之后在各种有关环境保护的宣言中都反复重申了这一宣言的原则，如为纪念斯德哥尔摩会议十周年发表的《内罗毕宣言》、1992年联合国环境与发展大会的《里约宣言》等。环境权也出现在世界环境和发展委员会的报告中，其1987年发表的《我们共同的未来》建议，将“全人类对能满足其健康和福利的环境拥有基本的权利”[1]作为可持续发展的一项法律原则。 （2）一些区域性文件将环境权的主张概括进来。 1981年的《非洲人类和人民权利宪章》明确表明承认“所有人民对一个舒适的有利于其发展的环境的普遍权利”。在欧洲，经济合作发展组织宣称一个“恰当的”环境必须被确认为基本人权的一部分；欧洲联合经济委员会起草的《环境权利和义务宪章》强调每个人都对一个足以确保普遍健康和福利的环境拥有权利。美洲国家组织则将环境权写进了《圣萨尔瓦多协议》。[2] 通过对国内国际立法概况的了解可知，目前的环境权立法大多是宣言性的，缺乏实体性内容。这一立法现状和理论研究的不足不无关系。 结合环境权的提出和立法现状，可以初步将环境权简单定义为一种应得到法律确认和保护的对环境利益的享有权。这里的环境利益是指由各种环境要素构成的环境系统对人的财产及健康、安全乃至精神愉悦所能提供的最低保证。[3]由于环境利益既有财产性、经济性的，也有精神性、生态性的，因而可将环境权看成一个内容丰富的权利束。随着人们权利意识的不断提高，新的利益需求将不断产生，环境权的内容还将不断增加。

二、环境权的基本理论问题

在对环境权作了初步界定后，有必要进一步明确其主体、内容、性质等基本理论问题，从而为其调整机制的探讨和具体的制度设计奠定理论基础。

（一）环境权的主体

哪些主体对环境利益可以主张权利？这一范围的确定在环境权一系列基本理论问题中处于十分重要的地位，是探讨环境权的内容和性质的先决条件。 综观学界的观点，分歧较大。有的基于环境权是以公民环境权提出的而认为主体只包括公民，有的认为还包括国家，还有人将法人等组织及后代人也纳入进来，极少数甚至认为自然体本身也是主体之一。基于环境权背后利益种类和关系的多样性，笔者认为其主体应是广泛的，具体包括公民（包括后代人）、组织团体和国家，理由如下。 1．环境是公民赖以生存和发展的物质基础，公民理应成为环境权的基本和核心主体，学者们对这一点也已达成共识。 2．人类只有一个地球，地球上的环境与资源不仅属于当代人，也属于后代人，当代人的发展不能建立在剥夺和削弱后代人利益的享有上。为了实现人类的可持续发展和维护代际公平，有必要确认后代人的主体地位，其环境权主要应通过为当代人设定环境义务的方式予以实现。由于后代人的环境权在本质上与公民环境权相同，都是作为生物体的个人所享有的，因而我们将其纳入公民环境权中，并将公民的含义予以扩展。 3．法人等其他组织享有在一定质量水平的环境中从事生产、经营或其他活动的权利，以及合理开发利用资源的权利。作为法律上拟制的人，组织团体的环境权以公民环境权为基础，但又不与之完全相同，应将组织团体作为一种独立的主体加以确认。 4．环境同时也是国家的领土，是一国在国际社会主张主权的前提，也是其发展国内经济、增强国际竞争力的物质基础。因而，国家也应有权对环境主张利益。 针对少数学者主张将自然体也纳入主体范围的观点，[1]笔者认为其承认了自然具有不以人类为评价中心的价值，体现了人类中心主义的传统伦理观向生态利益中心主义的转变，具有一定的积极性；但将这一观点落实到法律中几乎是不可能的。我国属于传统的大陆法系国家，概念化、体系化非常强，立法一直坚持主客二分法，要对这种立法传统进行彻底变革不具有可操作性；而且客体的泛主体化也会引起不必要的混乱。[2]自然应是环境权的客体而非主体。 通过上述分析，笔者认为环境权的主体相对提出之初的公民应有所扩展，既是一项个人权利，也是一项集体权利，还是一项代际权利。[3]由于公民环境权在其中的基础和核心地位，下面讨论环境权的内容和性质时将以此为主。

（二）环境权的内容

环境权是一个内容丰富的权利束。在明确了主体后，即可以各主体为分支，分析这一权利体系中的具体内容。 1．公民环境权的内容 公民环境权可分为实体性环境权和程序性环境权两大分支，后者是前者的重要保障。 （1）实体性环境权 即环境使用权。环境权的核心在于保障公民对环境的使用，从而满足其生存和发展的需要。将环境使用权确定为一项权利，才可使义务主体承担义务，也才可使权利主体的权利滥用受到限制。[4] 根据所使用的环境功能的不同，又可将环境使用权分为经济性使用权和生态性使用权。前者以环境要素本身为客体，是对环境要素本身的使用，比如将环境资源作为生产要素投入生产使用中，使得环境要素一次性转化为经济价值。这种环境使用权更多是为了满足人类的发展需要；后者以环境要素的良好状态为客体，是对环境的良好状态持续、反复的使用。所谓环境的良好状态即适宜的、良好的环境质量，具体包括一定的环境容量和景观的美学价值。前者体现一种无形但可度量和展现的财产性价值，后者则体现一种功能性精神价值。比如各国现有环境权立法中规定的日照权、眺望权、景观权、静稳权、嫌烟权、清洁空气权、清洁水权等。这种环境使用权更多是为了满足人类的生存需要，确保公民享有一定质量水平的环境并生活、繁衍于其中。 很多学者都认为公民的实体性环境权是权利和义务的统一体。[5]他们认为，环境为人类共享，具有生态、地理的整体性，所有公民享有的环境权均是平等的，每个公民在享受和利用环境的同时，也承担了不对其他主体所享受和利用的环境造成损害的义务，因而将公民保护环境的义务也纳入其实体性环境权中。笔者认为，任何权利都有与之对应的义务，不能因此而说义务本身也是权利，否则将混淆权利和义务的概念。 （2）程序性环境权 传统的环境权理论忽视环境权的程序性方面，将其限定为具有宪法位阶的实体权。由于很难掌握其具体内容并作准确描述，使得环境权理论一度陷入困境。[1]程序性环境权的提出为环境权理论走出这一困境另辟蹊径，在国际上得到了大力倡导，各国立法大都作了相应规定，具体包括以下内容。 第一， 环境知情权。 这一权利以各种环境信息为客体，指公民对本国乃至世界的环境状况、国家的环境管理状况以及自身的环境状况等有关信息获得的权利，[2]是公民参与环境管理和主张实体环境权的前提和基础。公民只有在了解了自身的环境状况后才能知道自己的实体环境权是否受到了侵犯，也只有在了解了国家的环境管理状况等相关信息后才能更好地参与环境决策。 环境知情权的实现主要靠法定程序的保障，因而有关获得环境信息的程序立法尤为重要。目前只有少数国家对此有比较明确的程序规定，而且这些规定多集中于具体的环境管理制度中，很少从公民权利的角度规定。例如在我国就是从国家环境管理的角度来对环境信息的统计和公布制度加以规定的，并未在法律上明确规定公民的环境知情权。 第二，环境参与权。 这种权利实际上是通过立法建立的一种沟通不同利益集团利益的协调机制，是保护公民实体性环境权免受政策制定偏向消极影响的方法之一。各国在立法上对公民的环境参与权规定得较为充分，具体包括以下几方面：①参与国家环境管理的预测和决定过程；②参与国家对开发利用的环境管理过程，以及环境保护制度的实施过程；③参与环境科学的研究、示范和推广等；④组成环境保护的团体，参与环境保护的宣传教育和实施公益性环境保护行为；⑤参与环境纠纷的调解。[3] 由此可见，公民的环境参与权是一种内容丰富的程序性环境权，是公民实体环境权的真正体现。一方面，环境价值仅是社会价值的一种，环境政策的制定要寻求环境价值和其他社会价值之间的妥协，这要经由公民参与环境决策管道的开放而逐步达成；另一方面，创设环境参与的法律途径能将受环境恶化影响的弱势群体包容在环境决策中，这就可能对环境成本和收益的不公平分配作出救济。 第三，环境请求权。 这一权利以国家有关机关的行为为客体，指公民的其他环境权受到侵害后向国家有关机关请求保护的权利。这里的国家机关既包括环境行政机关，也包括司法机关。[4]环境请求权使公民的其他环境权成为了可以通过司法程序或准司法程序进行救济的权利，为环境权从应然走向实然提供了程序基础。 2．组织团体环境权的内容 这一权利的内容与公民环境权类似，这里就不再展开。但需要强调的一点是，由于组织团体是拟制的人，不同于生物意义上的自然人，其实体性环境权主要侧重于对环境资源的经济性使用，其对适宜环境的享用也是为了更好地进行生产活动，因而不包括为公民环境权所特有的精神性环境权，如环境美学权、欣赏权等。 3．国家环境权的内容 （1）国内层面的环境资源所有权 大多数国家的宪法基本都对此予以确认。重申国家环境资源所有权的意义主要在于，当属于国家所有的环境资源遭受滥采滥伐等破坏时，国家也可以所有权人的身份向破坏者主张损害赔偿，从而由破坏者承担资源维护和保养的高昂费用。 很多学者都将国家基于公共信托理论所享有的环境管理权也纳入国家环境权的范畴之内，笔者认为这实际上是混淆了权力（power）和权利（right）的区别。权力是一种公权，指国家机构、政府接受公民委托行使管理国家及社会公共事务的职能，是一种行政管理职能。权力的掌握者必须谨慎、依法行使权力，不能消极或不作为，否则就会受到罢免或制裁；而权利指自己为或不为一定行为的自由和要求他人为或不为一定行为的自由。环境权是一种对环境利益的享有权，显然是一种权利。反观国家的环境管理权，它是国家负有的保护、改善环境的职责。国家有权制定环境保护的法律法规和标准，有权查处环境违法行为，但这种权力不能放弃，属于行政权的一种，即环境行政权。[1]“保护环境”和“环境权”是两码事，这就好比不能将公民的环境权与公民负有的环保义务混为一谈。 （2）国际层面的环境主权 环境利益是国家利益的一个组成部分，在国际社会日益受到各国重视。各国在国际商贸往来中越来越倾向于设置绿色贸易壁垒，积极抵制别国向自己境内转移废弃物，都体现了国家对自身环境利益的维护和环境主权意识的觉醒。

（三）环境权的性质

性质是指事物的本质属性，是一事物区别于同类的他事物的特点。环境权主体的广泛性和内容的多样性决定了我们不能简单地用传统的权利类型来概括环境权的属性，这也正是有必要将环境权确认为一种新型权利的理由。接下来仍根据不同的主体分别进行探讨。

1．公民环境权的性质

学界对此分歧较大。笔者认为，公民环境权应是一种兼具公益性和私益性的新型人权。 （1）从权利类型来看，公民环境权属于一种新型人权。 首先，从环境权的提出来看，环境权最初就是作为公民的一项基本人权提出的，它源于人类对自己与环境的关系的重新认识以及要求保护自身环境利益的权利主张；其次，公民环境权作为一项人权已为一系列国内和国际法律文件所肯定；最后，环境问题涉及人类生存和发展的基本条件，作为生物的人离不开自然的环境条件。没有健康的环境就谈不上人类的生存，更谈不上享有人权。因而，环境权是公民其他人权的基础，并在一定程度上限制着其他人权的主张，是一种新型的人权。[2] 学界对公民环境权的性质还存在其他观点，即人格权说和财产权说。人格权说认为公民的环境权益包括了人身权益，且侵犯环境权的后果往往表现为对公民身体健康的损害，因而公民环境权属于人格权；财产权说基于萨克斯的公共信托理论，将环境要素视为全体公民委托政府管理的共有财产，因而将公民环境权定性为财产权。此外还有学者甚至否定了设定公民环境权的必要性，认为只需扩大传统的人格权和财产权，就能有效确保公民环境利益的实现，没有必要再设定一种新的所谓公民环境权。笔者不赞同这些观点：首先，人格利益和财产利益都只是公民环境利益的一个组成部分，用人格权或财产权来定性环境权都是不全面的，均为揭示出环境权的本质属性；其次，传统人格权中生命健康权的损害结果要件往往采用医学标准，产生疾病等严重后果通常是获得赔偿的前提，因而无法对纯粹的精神性环境利益受损给予补救。传统的财产权以所有权或他物权的享有为保护基础，而公民对环境要素本身往往无法主张私的物权，一些环境要素如阳光、空气等以及环境的良好状态也无法成为财产权的客体。传统民法固然要对公民环境权的保护作出改革的回应，但将公民环境权完全纳入民法的权利体系中，不仅将导致民法传统理论的变味甚至彻底颠覆，致使传统民事权利得不到应有保护，也会使公民环境权的保护挂一漏万。因而，应将公民环境权作为一种新型人权加以确定，体现其特有属性，即生态性和经济性的统一。 （2）从权利属性来看，公民环境权兼具公益性和私益性。 首先，公益性源于环境的整体性和生态系统的统一性，主要体现在环境权主张得到满足后的受益主体上。举个简单的例子：某化工厂排放的废水污染了某条河流，沿岸某户居民以其清洁水权受损为由起诉并胜诉。法院判决化工厂停止排污行为并使河流水质恢复原状，受益的显然不限于原告，至少还包括沿岸的其他居民。因而，个人主张环境权通常使不特定的公众甚至后代人受益，体现了公民环境权的公益性；其次，私益性源于公民环境权背后利益主体的个体性。环境质量关乎每一个生存其间的个人利益，环境损害中的受害者是每一个特定的个人，[1]公共利益也是由众多个人利益集合而成。只有认识到公民环境权的私益性，并以此为基础赋予每个个体环境诉权，环境权诉讼才真正回复到以人为本的基点。

2．组织团体环境权的性质

组织团体是法律上的拟制人，显然不能将其环境权定性为一种人权。基于组织团体存在和使用环境的目的就是为了自身的不断发展和壮大，笔者将其所享有的环境权定性为一种发展权。[2] 3．国家环境权的性质 国家更多是一个政治性主体概念，是主权的象征。无论是在国内还是国际层面，国家的环境权都明显体现主权色彩。因而笔者将其定性为一种国家主权。 通过上述分析可以看出，环境权的性质基于主体的广泛性和内容的多样性而呈现多重性，不是单一的性质所能涵盖的。 无救济即无权利。然而综观目前各国的司法界，其对环境权的司法实践大多采拒绝和否认态度，理由主要是认为环境权只是一种宪法层面的抽象权利，不能作为具体权利要求被主张。环境权立法从宣言性走向具体性是环境权获得有效救济的必经之路，这一方面有赖于环境权理论问题的深入研究；另一方面又有赖于在成熟的理论基础上设计科学有效的法律制度。惟此才能使自然享有的环境利益在法律的实践和保护中成为实然。

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