试论我国森林生态效益补偿制度的构建与完善

[内容摘要] 森林生态效益补偿制度不仅是对森林生态效益价值的承认，也为森林的生态建设提供了充足的资金保证，是实现我国森林资源可持续发展的科学制度架构。本文首先分别阐述了森林生态效益、森林生态效益补偿制度和生态公益林的基本含义，明确了构建森林生态效益补偿制度所具有的重大意义，并介绍了森林生态效益补偿制度的经济理论基础和环境法理论基础；接着归纳了我国森林生态效益补偿制度的历史沿革，并分析了这一制度在我国的实施现状；最后重点探讨如何完善我国的森林生态效益补偿制度，分别从补偿观念、补偿方式、补偿标准、资金运作、完善立法等方面进行论述。

[关键词] 森林 生态效益 补偿 制度

森林生态效益补偿制度是森林资源有偿使用制度的重要组成部分，体现了森林资源生态效益的价值的客观存在。2002年，由国家林业局成立的“中国可持续发展林业战略研究项目小组”发表了《中国可持续发展林业战略研究总论》的报告，提出了“生态建设、生态安全、生态文明”的战略思想；中共中央国务院作出的《关于加快林业发展的决定》则确立了新世纪林业以生态建设为主的指导思想。构建并完善我国的森林生态效益补偿制度既能促进森林资源的合理开发和节约利用，又能为森林资源的生态建设提供充分的资金保障，对实现林业发展的战略目标意义重大。

一、森林生态效益补偿制度概述

（一）森林生态效益补偿制度的含义

1．森林的生态效益的含义

森林的主要功能可分为两种，一种是经济功能，通过向人类的生产生活提供木、竹、林副特产品等体现；一种是生态功能，通过维系生态平衡来体现。前者产生的是经济效益，后者产生的就是生态效益。 具体而言，森林的生态效益是指在森林生态系统及其影响所及范围内对人类有益的全部效益；从计量的角度可以进一步界定为：在大气环流和太阳辐射的作用下，森林通过物理和化学作用，对生命和环境组成的地球生物圈提供直接和间接有利于人类的，具有使用价值和公共商品特征的公共效能，包括涵养水源、水土保持、改善小气候效益、净化大气等效益。[1] 森林具有多种生态功能，是陆地生态系统的主体，研究表明其生态效益的价值远远超过经济效益的价值。由于具有公共物品的非排他性和非竞争性，森林的生态效益长期以来被视为是无价的。随着人类生存危机的日益加剧以及生态环境认识的发展，森林生态效益所具有的价值越来越为社会公众所认识，相应的制度也应运而生。

2．森林生态效益补偿制度的含义

所谓森林生态效益补偿制度，是指国家为保护森林、充分发挥森林在环境保护中的生态效益而建立的，通过国家投资、向森林生态效益受益人收取生态效益补偿费等途径设立生态效益补偿基金，用于提供生态效益的森林的营造、抚育、保护和管理的法律制度。[1]理论上，所有的森林都具有生态功能，但从林业的培育目的来看，不同种类的森林其主要功能不同。该制度以我国林业的分类经营体制为基础，仅适用于生态公益林。 所谓林业的分类经营（Classified forest management），又称为“森林多效益主导利用经营”，即以发挥某一种效益为主，兼顾其他方面效益的经营模式。[2]这种经营模式根据社会对林业经济效益和生态效益的两大需求，将《森林法》中划分的五大林种按其发挥的主要功能进行重新划分，将用材林、经济林、薪炭林划分为商品林，将防护林、特种用途林划分为生态公益林（以下简称公益林）。商品林的经济和生态价值可以通过价格得到补偿；而对于公益林来说，由于生态功能是其主导功能，且该功能需以活立木群落的整体形式发挥作用，活立木本身是其生态效益的载体，因而公益林只准营造，不准进行生产性采伐。这就致使公益林的经营者不但不能从长期经营中获得直接经济收益，还要为公益林的保护和管理付出必要的人力、物力和财力，其他人则从其行为中获益，也即俗称的“免费搭车”现象。这势必打击公益林经营者的积极性，不利于公益林的建设。因而，该制度适用于公益林，旨在为公益林生态效益的补偿提供制度途径。 我国政府已经以法律的形式明确规定把全国30%的森林划分为公益林，并规定把补助基金纳入国家每年的公共财政预算内。 （二）构建森林生态效益补偿制度的意义

1．有利于协调公民的环境权与生存权、发展权之间的关系

生态环境危机的日益加剧突显了公民环境权与生存权、发展权之间的冲突。在法律上创设森林生态效益补偿制度，一方面，国家对公益林经营者给予合理的经济利益补偿，使经营者的生活和生产经营得以维持和发展，维护了他们的生存权和发展权；另一方面，公益林经营者因生存权、发展权得到了充分保障而提高了生态建设的积极性，且森林资源可以通过充足的补偿基金得到有效的营造、保育和维持，充分发挥其自我调节的功能，生态环境质量将会明显提高，这将有利于保护和实现林区居民的环境权。因此，该制度的实施将有利于协调公民三种权利之间的关系，这也正是该制度产生和发展的价值动因。

2．为我国实施公益林体系的建设提供物质保障

中共中央国务院《关于加快林业发展的决定》第17条明确实行林业分类经营管理体制。从我国公益林建设的实践来看，造林费用和管护费用等投入资金严重不足。该制度的完善将为我国公益林体系的建设提供多种资金来源，为其提供坚实的物质保障。

3．有利于维护我国的生态安全

目前，我国生态环境日益恶化，主要体现为水土流失严重、草原退化、土地沙化、水资源短缺、水旱灾害严重等。这些都与森林的生态功能遭到破坏密切相关。为了保护和改善生态环境，维护国家的生态安全，我国的林业建设应加速实现由无偿使用森林生态效益向有偿使用森林生态效益、由部门办林业向全社会办林业、由以采伐天然林向以采伐人工林为主的重要转变。实行森林生态效益补偿制度是实现这一转变的制度动力，有利于维护我国的生态安全。

4．有利于缩小森林生态效益经营者与受益者之间的经济差距

一方面，森林生态效益的主要载体是公益林，其大多分布在江河上游，而以经营公益林为主的生态型国有场圃也集中分布在西北、华北、西南等地的边远山区、江河源头、水库周围等地区。这些地方是少数民族主要聚居区，经济欠发达；另一方面，森林生态效益的受益者主要是江河的中下游地区和沿海地区，一般经济较发达。[1]建立森林生态效益补偿制度，由后者给予前者适当的经济补偿，既可以提高前者保护公益林的积极性，从而减少自然灾害给中下游带来的经济损失；也有利于缩小两者间的经济差距，促进和谐社会的构建。

（三）森林生态效益补偿制度的理论基础

这一制度的存在之所以是合理的，在很大程度上是由于其有着坚实的理论基础。这里主要介绍其经济理论基础和环境法理论基础。 1．经济理论基础 主要有以下三个：（1）劳动价值论。森林的种植、保护和管理过程凝结了人类的劳动，因而其生态效益具有价值，应通过一定的途径得到补偿；（2）公共物品理论。林木和林地可以为个人或集体所私有，其所提供的经济效益可以为私人独享，因而可视为具有排他性的私人物品；而森林中的野生动物以及作为整体的森林往往不能被私人占有，森林的生态效益往往为不特定多数人共享，因而可视为一种公共物品。森林的经济效益易于通过市场手段得到补偿，而其生态效益则存在着市场失灵的问题。具体而言，由于缺乏安全、专一、排他性的产权，所有人都无节制地追求自身经济利益的最大化，而置森林资源的生态价值于不顾，最终导致“公地悲剧”的发生；而森林生态产品和服务的提供又常出现“免费搭车”的现象。这就需要设计一种补偿制度，并通过法律的保障和政府的强制推行来弥补这一市场失灵，防止森林资源的“公地化”；（3）外部性理论。当某个人的行为所引起的个人成本与收益不等于社会成本与收益，且之间的差额不能通过价格来表现时，就存在外部性。负外部性将个人的一些成本转嫁给社会，如采伐森林导致水土流失；正外部性则给社会带来正效应，如植树造林。森林生态效益补偿制度一方面向森林生态效益使用者收取费用，将其外部外部不经济性内部化；另一方面对森林生态产品和服务的提供者进行补偿，正向激励其造林、护林的积极性。

2．环境法理论基础

即环境公平理论。环境公平是指人们在保护环境的过程中利益上的平等。[1]追求森林的生态效益是为了全社会在优美舒适的环境中生活的利益，但有很大一个群体，如林农、采伐工人等一直直接依靠森林的经济效益为生。如今为了全社会的利益强调森林的生态功能，将一部分林区划为公益林，禁止或限制采伐，使这些人的生活甚至生存发生了困难，事实上出现了“全社会受益，少数人负担”的不公平现象。因此，基于环境公平理论，应对由于提供森林生态效益而受损的群体给以经济补偿。 二、我国森林生态效益补偿制度的历史沿革及现状分析

（一）我国森林生态效益补偿制度的历史沿革

1．建立育林资金制度

我国政府很早就相当重视森林资源的生态补偿问题，于1953年建立了育林资金制度，主要针对用材林的生态补偿问题。这一制度的建立对我国用材林的发展起到了积极的促进作用。

2．扩大育林基金的征收范围 1981年《关于保护森林发展林业若干问题的决定》（中发[1981]12号）指出：“适当提高（除黑龙江、吉林、内蒙林区外）集体林区和国有林区育林资金和更改资金的征收标准，扩大育林基金征收范围。”据此，不少省区的林业部门要求将征收育林基金的范围扩大到防护林等生态林。

3．出台建立森林生态效益补偿制度的国家政策

国民经济的持续增长和国外完备的制度实践等因素使我国建立森林生态效益补偿制度的时机日趋成熟，相应的国家政策陆续出台：（1）1992年，《国务院批转国家体改委关于一九九二年经济体制改革要点的通知》（国发[1992]12号）明确指出：“要建立林价制度和森林生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用”；（2）1993年，国务院《关于进一步加强造林绿化工作的通知》指出：“要改革造林绿化资金投入机制，逐步实行征收生态效益补偿费制度”；（3）1994年3月25日国务院第16次常务会议通过的《中国21世纪人口、环境与发展白皮书》中要求建立森林生态效益补偿制度，实行森林资源开发补偿收费；（4）1996年1月21日，国务院《关于“九五”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施》再次明确“按照林业分类经营原则，逐步建立森林生态效益补偿制度和生态公益林建设投入机制，加快森林植被的恢复和发展。”[1]

4．立法加以明确规定

（1）1998年7月1日新修改的《森林法》第八条规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。”第一次以法律的形式明确规定了森林生态效益补偿制度；（2）2000年，国务院颁布的《森林法实施条例》规定：“防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利。”使公益林的生产经营者获得补偿的权利法定化；（3）在全国统一立法的指导下，部分省、市出台了公益林的建设和补偿办法。

5．开展森林生态效益补助资金发放的试点工作

从2001年起，为了加强重点防护林和特种用途林的经营保护工作，提高经营者的积极性，中央决定由国家财政直接拨款10亿元，在全国11个省区进行森林生态效益补助资金的发放试点；还拿出300亿元用于公益林建设、天然林保护、退耕还林补偿、防沙治沙工程等。 6．2004年12月10日，《中央森林生态效益补偿基金制度》正式确立并在全国范围内全面实施。 由此可见，我国的森林生态效益补偿制度脱胎于育林资金制度，经历了一个从政策调整到国家统一立法调整再到个别地方立法及试点先行的渐进过程。

（二）我国森林生态效益补偿制度实施的现状分析

通过上述归纳可以看出，我国森林生态效益补偿制度已经开始起步，试点也取得了一些成功的经验，森林的生态状况趋于好转。然而，由于理论研究和立法的不足，以及这一制度本身的复杂性，实践中仍存在着诸多问题。

1．补偿的观念落后

目前的森林生态效益补助试点工作用的是“补助”而非“补偿”，一字之差却反映了认识的不到位。“补助”从法学词源的定义上讲是指用货币或物资给予帮助，从实践中讲是指政府为扶持某一特定行业而给予的优惠，体现的是一种高高在上的恩惠；而“补偿”是指特定受益者因消费某一产品或服务给予生产者一定额度的支付，具有持续的进行市场交换的意义，[1]体现的是对成本支出的回收，是平等的市场交换。目前的森林生态效益补助资金只是对公益林的管护费用进行补助，而不是对其经营者抚育、更新、营造公益林等成本的补偿。这说明人们还停留在无偿使用森林生态效益的观念上，把补助资金看作是对因维护森林生态效益而付出代价的群体的恩惠，而没有看成是因享用森林生态效益而应付出的代价。

2．补偿的主体不明确

（1）补偿者主要是政府，补偿资金几乎全部来源于国家财政拨款，社会多元化的补偿机制尚未建立。对于财政这一渠道，不容否认数量的充足和使用的无偿对生态建设的积极支持作用；但同时也必须认识到其风险性。我国近年来财政收入的增长速度在下降，国家直接支配的财政资金不足，加之改革过程中各行业都不同程度地出现资金缺口，国家在财政支出的安排上必须分出轻重缓急，在财政紧缩阶段很可能先砍掉的就是林业资金。因而财政的转移支付缺乏稳定可靠性；且财政负担过重，难以满足我国大约1亿公顷的公益林营造和管护的实际需要，致使我国四分之三左右的公益林不能获得生态效益的补偿；（2）存在被补偿者并未实际获得补偿费的问题，即“生态补偿不到位”。在补偿的具体操作过程中，补偿金由政府部门进行层层拨付，拨付到村时，补偿金变成了管护费，由村干部统一支配，没有真正补偿给产权人。

3．补偿标准不科学

从理论上讲，森林为社会提供了无偿的生态服务，使森林经营者私人边际收益小于社会边际收益，导致森林供给不足。为了解决森林的有效供给问题，应为森林经营者提供额度为社会边际收益与私人边际收益之差的额度补偿。但在现实中，目前对森林生态效益的计量还没有立法上的技术性规定，因而要确定私人和社会的边际收益十分困难；在行政主导的体制下，补偿标准的确定主要依据行政主体的财政支付能力，具有很大的不确定性，且很难完全反映出森林生态效益的真实价值。另外，不注重不同级别的公益林之间的价值差别，而是根据被补偿者本身的性质对国家、集体和个人适用不同的补偿标准。这不仅导致不同级别公益林补偿标准的单一化，还造成了同一级别的公益林只因被补偿者性质的不同而适用不同标准的不公平现象。

4．补偿基金的使用缺乏严肃性

森林生态效益补偿基金的合理使用和有效运作是该制度发挥作用的关键环节，关乎被补偿者能否实际获得补偿。然而，我国目前对补偿基金的使用缺乏严肃性，没有健全的管理体制和监督体制。这大大影响了这一制度实施的最终效果。

5．立法不够完善，补偿的随意性强

我国目前的相关立法过于原则，缺乏可操作性，且法律责任的规定不够全面。实践中主要依靠行政政策予以细化，这些政策又往往缺乏明确的补偿方案，行政调节的随意性强，不利于补偿的制度化。

三、完善我国森林生态效益补偿制度的具体探讨

针对以上主要问题，具体可以采取以下几方面的完善措施。

（一）改变落后的补偿观念，树立有偿使用森林生态效益的观念 具体而言，应将现行的森林生态效益补助办法改为森林生态效益补偿制度。由“补助”改为“补偿”，不是简单的语词的改变，而是观念的彻底转变。这一转变对制度的具体构建起着举足轻重的宏观指导作用。

（二）明确补偿者，采用多种补偿方式，建立多元化的资金筹集机制 补偿者与补偿资金的来源关系密切，因而是理论研究的重点。在市场经济下，以“谁受益，谁补偿”为基本原则，扩大补偿者的范围，既符合由林业部门办林业向由全社会办林业转变的改革趋势，又能为补偿资金的来源提供多种渠道，分散风险，为制度的有效运行提供充足的物质保障。 森林生态效益的受益者包括直接和间接两种。前者是指直接依靠森林资源获取经济利益的单位和个人，后者是指因森林生态功能的发挥而享有良好环境的全社会所有人。下面就以这一划分为基础，分别探讨相应的资金筹集方式。

1．针对直接受益者的资金筹集方式

（1）向依靠森林生态效益从事生产经营活动的单位和个人收取森林生态效益补偿费。根据我国目前的现实情况，可考虑先对有经营收入的大中型水库、大中型水利发电厂（站）、大中城市自来水厂（公司）、以森林经管为依托的风景旅游区的经营单位和个人、内河航运企业、淡水养殖单位、采集林区野生植物资源者、林区附近的煤矿等征收森林生态效益补偿费。[1]具体而言，可考虑从电厂电费、森林公园门票等经营收入中按照一定比例提取，或通过在水电费、门票、吨煤（油）的价格中附加；（2）向砍伐商品林、经营木材产业的单位和个人征收生态安全保险金。这些主体虽然砍伐的是商品林而非公益林，但由于森林的分类只是人为的，其生态效益的载体是作为整体的森林资源，砍伐商品林必然在一定程度上影响到公益林的生态功能，威胁到国家的生态安全。因此，每一个从事砍伐、经营木材产业的单位和个人在获得砍伐资格时，应缴纳一定比例的保险金，以维护森林资源的生态安全，应对森林资源的生态安全危机。

2．针对间接受益者的资金筹集方式

（1）国家财政拨款，并将其纳入各级政府的财政预算。公益林生态效益的受益者是全社会，而社会利益的代表是中央及各级人民政府，理应由财政支付公益林的生态补偿费用。财政投入应是森林生态效益补偿基金的主要来源，具体方式包括财政专项补助、事业拨款、免税等；（2）建立全国统一的生态税，从该税收中获得补偿基金。税收的功能是满足国家提供公共物品和服务的需要，是履行政府职能的财力保证。公益林属于公共物品，其补偿资金应属于公共支出范围；（3）林业部门从育林基金或造林更新费中提取部分公益林补偿基金，主要用于公益林的病虫害防治、护林防火、科学研究等；（4）发行生态彩票。即由中央政府授权并下达发行额度，县级以上人民政府发行生态彩票，向社会公众募集森林生态效益补偿基金；（5）生态法人公开向社会募集。生态法人，即指持生态主义主张的环保社团。[2] 以上都是非市场化的筹资方式。此外，还可以适当引入市场机制来丰富筹资方式，具体主要有这样两种：（1）出售公益林的开发特许权，即将开发特许权出售给单位或个人。出售的前提是不得减损公益林的自然价值，并将部分开发利润返还给产权所有者；[3]（2）BOT融资方式。在典型的BOT方式中，政府将某项基础设施项目交由商业公司或私人公司进行融资、建设和经营，后者经过一定的特许期限回收成本并获取利润，然后无偿地将该基础设施移交给政府。将这种方式应用于森林生态效益补偿制度，可以加速资金的筹措。 明确了补偿者后，应明确被补偿者是因划定为公益林禁止采伐而造成经济损失的林地使用者或林木所有者。采取以上多种方式筹集的补偿金应当直接拨付给被补偿者，防止出现“生态补偿不到位”的问题。这又涉及对补偿基金使用的管理和监督问题，将在下面专门探讨。

（三）针对不同类型的公益林，制定科学合理的补偿标准

一方面，由于各地社会经济发展水平不同，各种公益林造林、抚育、管理的成本不同，因而制定补偿标准时不应过于单一化，搞“一刀切”；另一方面，同一地区对于具有同样结构和功能的国有林、集体林和私有林，应适用相同的补偿标准，平等对待不同性质的权利主体。具体而言，对于不同类型的公益林执行的补偿标准可以在法律、行政法规的指导下，通过地方法规、规章等规范性文件进一步具体化，建立地方性的森林生态效益补偿评估体系，从而科学合理地体现不同级别公益林的生态价值。 （四）加强对补偿基金运作的管理和监督 正如前面所述，补偿基金的有效运作是该制度最终实现的关键环节，有利于避免“生态补偿不到位”的发生。具体可采取以下措施。

1．指定专门机构进行管理 森林生态效益补偿基金数额巨大，政策性强，各级林业部门应给予足够重视，指定专门机构进行管理，专款专用，落实责任，保证管好用好。

2．加强对补偿基金使用和管理的监督 （1）应在中央财政预算中设立“森林生态效益补偿基金”专户，对补偿基金实行财政审批，列收列支，建立相应的财务制度和会计核算办法，[1]加强中央的财政监督；（2）审计部门应加强对补偿基金使用情况的审计和监督；（3）管理部门应定期向社会公布基金使用情况，接受社会监督。这是由基金主要来源于社会决定的；（4）建立森林生态效益补偿基金的追踪反馈机制，对资金使用全过程实施监控。

（五）完善相关立法，实现森林生态效益补偿制度的法治化 这一措施有利于减少行政调节的随意性，增强制度的权威性。具体可从以下几方面入手。

1．完善《森林法》的相关规定 《森林法》在森林资源法律体系中处于基本和核心地位，其中已有一些关于森林生态效益补偿的规定，但仍存在很多不足和遗漏：（1）应率先确立“绿色GDP”的法律地位，从传统意义上的GDP中扣除不属于真正财富的部分。具体而言，就是要在积累的财富中扣除对生态资源造成损失的那部分成本，加强资源环境经济核算，将自然资源的核算纳入国民经济核算体系和经济效益指标体系。这就在森林资源基本法中明确承认了森林生态效益所具有的价值，为该制度奠定了法律上的价值基础；（2）应明确规定补偿资金的来源渠道和实施途径，将原有政策和行政法规中的有关规定进一步加以确认，为实施细则和地方立法提供参照和法律依据；（3）应建立相关的综合协调管理机制。森林生态效益补偿制度是一项复杂的系统工程，涉及到林业、农业、水利、环保、财政等多个部门，关乎部门之间利益关系和利益格局的调整。例如，林业部门花了大力气建设生态环境，旅游部门受益于良好的生态环境，产生了较好的旅游效益；水利部门得益于淤塞减少，水量增大。这些受益部门应向林业部门交纳部分补偿资金。因此，应明确国家环保总局领导下的部门协作管理制度，为补偿制度的顺利实施创造一个良好的外部环境；（4）应规定森林生态效益监测、计量等技术性规范，为地方性法规、规章制定具体的补偿标准提供技术性依据。

2．建立健全有关森林生态效益补偿费征收的管理办法和制度，出台《森林生态效益补偿费征收管理条例》，并结合实际情况，制定实施细则。 具体应主要做到以下两方面：（1）明确补偿费征收的标准和范围等实质性内容；（2）规定与补偿费征收制度有关的程序性内容。既包括从登记、鉴定、申报、计算、缴纳到检查的每个具体征收环节，也包括其后可能出现的处罚、追溯、争讼、复审等责任追究和争议处理程序。制定条例时应采取听证等形式广泛听取林区居民意见，充分了解事实和林区居民的意愿，从而确保立法的合理性和可行性，为法案通过后获得最广大林区居民的自觉遵守创造了条件。

3．在相关立法中明确有关森林生态效益补偿的各种法律责任

目前有关法律责任的规定主要集中在基金的使用管理方面，建立了资金使用违规违纪的责任追究制度。这体现了资金在该制度中的核心地位。但应看到，还有许多方面的责任需要通过立法予以保证：（1）政府的责任。政府是该制度的主导者，试点期间许多地区的政府大多仅签署抽象的材料性质的《行政责任书》，法律效力不强，不能有效约束政府对具体责任的承担；（2）被补偿者的责任。出于公平和正义对其进行补偿，被补偿者在接受补偿后应承担相应的义务，切实维护好森林的生态效益；否则应追究其责任；（3）受益人的责任。受益人应依法缴纳森林生态效益补偿费，对拒付者应给以处罚。 我国在森林生态环境建设和保护过程中，突出存在着东部与西部地区之间、中央与地方政府之间、森林生态环境建设者与森林生态效益受益者之间、林业部门与其他产业部门之间，在森林生态环境建设目标、利益分配、资金投入等方面的矛盾和差异。构建并完善我国的森林生态效益补偿制度，将从根本上保护广大林区人民这一主要生态建设者的切身利益，为林业的可持续发展和和谐社会的构建提供有效的制度保障。

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