论环境权的基本构成 李启家 罗吉 （武汉大学环境法研究所 武汉430072） 摘要：环境权具有边缘性，是多种权利综合的权利束。其以生存权为基础和核心，以发展权和公共决策参与权的具体内容形态发展、延伸和扩张，是社会发展的一定阶段的文明产物。作为第三代权利，更为体现对人的本质性关怀和对可持续发展的追求，在尊重个人的主体性和自立性，强调平等，追求公平、公民自治的同时，注重对社会公共利益和安全的维护与保护。 关键词：环境权 构成 生存权 发展权 参与权 一、环境权的概念与特征 环境权作为一项事实的利益在人类历史上一直存在，环境利益远在财产利益之前而与人身利益同时呱呱落地。可以说从人类的产生起到近代环境问题出现前，环境权益作为一项事实上享有的利益从来没有哪怕是短暂的停止或中断。但是，环境利益是在近代环境恶化威胁到人类生存和发展的程度时，人类才觉醒认识的；而人类觉悟在开始时是有限的，人的思想的惯性的和历史传承性导致人类仅认识到环境作为侵害人类和财产的媒介而存在，也不可能产生环境权的概念。直到现代环境问题，尤其是在20世纪30—70年代在工业化国家发生的数起大的公害事件，促成环境权的诞生。 环境权的概念是存在争议的环境法学论题之一 。环境权的提出和认可的进路，表现出先由学者倡议，而经国际社会认可，进入相关的国际法律文件得以显示获得国际社会的认同，再返转入国内相关立法之中。因此，讨论环境权概念时，除需检索国内相关立法的有关规定外，有关学者对环境权概念的普遍说明和对相关国际法律文件的解读，便有着显见的意义。 1．学者们对环境权的学理解释 中国环境法学者关于环境权的概念的界定有广义的和狭义的。广义的环境权一般界定为环境法律关系主体就其赖以生存、发展的环境所享有的基本义务和承担的基本义务，即：环境法律关系主体有享用适宜环境的权利，也有保护环境的义务。 狭义的环境权是指公民环境权，一般定义解释为：公民享有适宜健康和良好生活环境以及合理利用环境资源的基本权利、在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利。公民环境权是环境权的核心组成 ，本文所论主要是公民环境权。 2．环境权在法律中的具体表达方式 环境权在法律中的具体表达方式可以也存在不同。中国法律尚未对环境权进行明确的定义，但一些地方环境法和军事法规中已有一些明确的环境权表述。例如，《吉林市环境保护条例》（1987）第八条明确规定“公民有享受良好环境的权利和保护环境的义务。对污染和破坏环境的行为有权监督、检举、控告；被检举、控告的单位和个人不得打击报复。” 《宁夏回族自治区环境保护条例》（1990年）第8条规定：“一切单位和个人，都有享受良好环境的权利和保护环境的义务。对污染和破坏环境的行为有权进行检举和控告。” 《上海市环境保护条例》（1994年）的第6条 规定：“公民有享受良好环境的权利，有保护环境的义务。一切单位和个人对污染、破坏环境的行为有检举、控告的权利。”《福建省环境保护条例》（1995年）第9条规定 ：“公民有享受良好环境的权利和保护环境的义务。一切单位和个人有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告；有权在受到环境污染损害时要求赔偿。”《中国人民解放军环境保护条例》（1990年）第6条规定：“军内一切单位和个人，都有保护和改善环境的义务，都有对污染、破坏环境的行为进行监督、检举、控告和在符合国家规定标准的环境中工作与生活的权利。” 这些明确、具体的公民环境权的规定 ，表明中国地方环境立法和军事法规中，确认了公民有享受良好环境的权利、在符合国家规定标准的环境中工作与生活的权利。这些立法规定，对中国环境权理论与实践发展具有重要的意义。 在有关国际文件中，关于环境权也有不同的具体表达方式。《经济、社会和文化权利国际公约》（1966）：“本公约缔约国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣著和住房，并能不断改进生活的条件”（第11条）；“承认人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准”（第12条）。《东京宣言》（1970）：每个人享有其健康和福利等要素不受侵害的环境权利和当代传给后代的遗产应是一种富有自然美的自然资源的权利作为一种基本人权。《斯德哥尔摩宣言》（1972）：人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代人和世世代代的环境的庄严责任。《关于共有自然资源的环境行为之原则》（1978）：“每个国家必须尽量避免和减少因利用共有资源而在其管辖范围以外引起不良的环境影响”（第3条）。联合国《世界自然宪章》（1982）：“人人都应当有机会按照本国法律个别地或集体地参加拟订与其环境直接有关的决定；遇到此种环境受损或退化时应有办法诉请补救。” 1992年，联合国在里约热内卢召开环境与发展大会通过的《里约环境与发展宣言》指出，人类处于普遍受到关注的可持续发展问题的中心，应该享有以与自然和谐的方式过健康而富有生气成果的生活权利。 3．环境权的特征 环境法的概念定义与规定反映出，环境既是公民作为个体、也是作为公民集体生存的基本物质条件和空间场所；保护环境的目的是为个体和集体的可持续的安全健康生存和发展，是公民个体与集体环境安全的利益和要求；环境权是人在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利。因此，环境权产生的基础是生存与发展的安全问题，追求适宜与健康的生存和发展条件（环境）。环境权具有边缘性，是多种利益要求、多种利益的组合，是多种权利综合的权利束，是一项概括性权利。 （1）环境权是基本权利 公民的基本权利是不可或缺、不可剥夺、不可转让、不可让渡的权利，其构成有一个随时代发展而不断发展的过程。第一阶段：自由权和生命、身份权利，着眼点为个人权利（私权）。第二阶段：主要包括居住权、受教育权、劳动权、生存权、健康权等具有个体和集体性质的社会经济权利。以个人权利为主，涉及集体性权利。第三阶段：从20世纪70年代中始，人们意识到社会公共利益，如生存权、集体安全权、发展权、环境权、自治权（公民、集体，民族）、公共决策参与权，逐渐成为基本权利，强调社会或社团、集体权利、安全、利益，社会公平。环境权作为第三代基本权利，更为体现对人的本质性关怀和对可持续发展的追求。 （2）环境权主体具有多元性与复合性 环境权个人主体数量众多，而个人及社会群体、政府等多种“人”的集合形式对环境的不同需求和享有，使环境权主体具有多元性与复合性。 主体多样性和复合性导致权利客体（标的）、要求和实现的多样性，说明其实现方式和保护方式有着不同。从内容上，环境权应能够体现其主体享有的基本生态权利和承担的基本生态功能义务，是社会本位和群体利益的体现。其既有具体的环境要求，如宁静权、日照权、通风权、眺望权、清洁空气权、清洁水权等；也有且更重要的是公众参与权。 （3）环境权的保护多种利益要求 环境权的利益要求，在资源开发利用方面表现为经济功能和生态功能。环境资源不仅以有体形式表现为经济价值，而且以无体形式表现为生态价值，以其生态价值为人类提供功能服务 。生态功能主要表现为可度量的环境容量和逐步可度量的舒适性。前者相对来说是客观的，后者是比较主观的。 “土地是财富之母”，环境是人类生存发展所必须的生产资料或生活资料的天然来源，为人类生存发展提供进行开发利用以经济价值、增益造福的自然物质、能量和其他自然条件。确立和保障环境资源权，不仅是为了保证自然资源的合理开发利用，更为主要是国家和社会将其作为利益分配和重新配置的方式，促进公平、合理、有效地利用环境资源，实现经济和社会可持续发展。 环境容量是生态系统的承载能力，包括可容纳(同化、扩散、贮存)人类排放污染物质的能力。其是在不影响环境的正常功能的情况下，环境所能容纳的污染物的种类和量或自身调节净化并保持生态平衡的能力。环境容量实际表现为人们可以利用环境排放污染物的限度，一般地以环境标准为法律依据。 舒适性为美学概念，即环境的文化性，表现为在某种环境条件下居住较为舒适。一般舒适的判断包括适宜与清洁（适宜的主要要求是和谐和宁静。清洁的主要要求是卫生和安全）。舒适性非常不确定，个体化倾向强烈。立法正努力将舒适性易度量性转化为可度量性和相对可度量性（如可转换为生活质量综合指数评估或幸福综合指数），从而利于具体权利的主张与保护。正是由于舒适性的不可确定性不利于权利的申张，通过转换为可度量性而实现权利的具体化和类型化，自然利于环境权的实际确立和应然性保护。 环境权是多种生态性权利、多种经济性权利要求的融合，并具有生态性与经济性的融合，以生态权利要求为主导，经济性权利要求的内容为伴生、共生、伴随状态的特点。 （4）公益性与自益性的组合 环境利益具有环境个益与环境公益具有一致性，其矛盾冲突不是相互否定的关系而是具有外部宽容性和内部的兼容一致性。环境公益具有共享性和普惠性，满足环境公益要求可以满足环境个益。环境公益的普惠性说明增进环境公益行为一定促进环境个益的满足，环境公益是环境个益实现必要途径，环境个益与环境公益的利益诉求具有趋同性，因而环境公益与环境个益之间表现为依存共生关系。 环境污染和破坏既是私害，亦为公害，具有双重性。 由于环境的公共性，从内容本质和表现形式来说，环境权一方面从属于个人，一方面也代表群体，相互融合、兼容。环境权反映个体权利形式的个体利益与公益（集体利益）的要求，具有个体权益与公共权益的结合性，是以个人权利为形式表现出来的集体权利或集体主张，属于公权利的范畴。就个体权利而言，环境权是财产权的限制和人身权利的扩张后发生并形成的新型权利；就公共权利而言，环境权是公共财产权、公共健康权的扩张和对个体财产权的限制。 二、环境权以生存权为基础 生存权指公民要求国家积极作为使之能享受健康与文化生活的权利，是涉及公民生存和发展安全空间、且带有人身性质的诸法律权利的集合概念。生存权的核心在于最大限度的尊重每个人的主体性和自立性（发展的目的是为了自由），其以公平、平等为基础，更多地强调公民自治。 生存权是公民在社会中生存和发展的基本权利。一个人要在社会中生存和发展，他自身及所处的环境就必须是安全的；人身不安全，他的生存和发展谈不上安全。换言之，主体的生命、健康、尊严、财产及其他利益受到保护，而不受他人和社会非法的侵扰，是主体生存和发展的前提。人身权所表达的便是这种个体的人身安全，一个没有人身权的人，不能说是生活在社会中。人身权是人成为人的最基本的条件，是公民其他权利实现必不可少的前提。而普遍的个人安全是社会安全和国家安全的重要前提。 人类本身就是环境的产物，组成人体的所有元素均来源于地球环境。人通过呼吸、摄食和排泄等新陈代谢活动时刻不停地与周围的环境进行着物质和能量的交流，以维持生命，这样就使人体的物质构成和环境的物质构成保持着高度的一致性。如果环境的物质构成发生了变化，就会使人体功能失去平衡，导致对人体的危害。同时，环境是人类生存的基本条件，阳光、空气、水、土地、生物等自然因素的构成成分以及其相互之间的作用的生态系统，同样也是人类生存所不可或缺的环境情况和条件。因此，环境对人类生存具有生命健康价值性和生态安全价值性。健康是环境权的最低限度标准，其不只是单纯医学上划分疾病与健康的标准，而且包括个体与集体的安全，与幸福感结合，环境权应全面反映人的身心健康和生存安全的基本要求。 而随着环境污染加剧而引发对居民身体健康的隐患逐渐显现，环境污染对健康的影响问题已成为关系到公众切身利益、威胁社会安定团结，影响经济可持续、社会和谐发展的主要问题之一，公众需要法律和标准来维护生存权和健康权，保证生存所必须具备的最低限度的权益。 三、环境权以发展权为基本要求 人类社会发展有两大目标：稳定和发展，发展是人类社会最重要的目标之一。稳定的目的在于个人和社会的共同发展；个人和社会不发展，持久的稳定就难以实现。发展始终是人类执著追求的最为普遍、崇高、恒久的基本目标和需求，发展权是指公民享有在社会中良性发展的权利。将发展权作为公民基本权利的重要内容，表达的是现代社会对于充分实现个人自由的要求，以及国家提高公平和效益程度的期望。现代社会对于发展权的确立，是在社会中注入了一种与时俱进的活力。 狭义的发展权仅指公民在教育、科学、卫生、体育、文学、艺术等社会文化方面随之发展的权利，主要包括教育发展权，科学技术发展权，卫生发展权，体育发展权，文学艺术发展权，新闻广播电视发展权，文化生活发展权等。广义的发展权则是指公民享有使其现有生存状态随社会发展而良性发展的权利。其既是公民享有随经济、政治、社会文化发展充分实现其基本自由的权利；也是公民享有参与和促进经济、政治、社会文化发展的权利。 发展权是与生存权相对应的阶段性权利，发展权关系到社会成员的社会、物质、精神方面，在本质上是生存权或其他权利后续进展的权利，它的存在保证了各种权利的可持续性，以及在形式和内容上的与时俱进，即提升了它们实现的程度。没有生存权或其他基本权利，发展权无从谈起；而没有发展权，公民的各种基本权利便会僵化，或可能处于不稳定的状态。发展权强调自由与公平、个人与社会的共同发展，需依赖其他权利而实现的权利组合，有广泛、抽象、不确定的特点。 在当代国际社会中，发展权被视为人权新阶段（也即第三代人权）的重要内容。不只是涉及贫穷，不仅限于经济，还有社会、文化、个人和集体的经济、社会、文化发展。国际社会中最早在原则上肯定发展权的是联合国《世界人权宣言》（1948）：“人人有权要求一种社会的和国际的秩序，在这种秩序中，本宣言所载的权利和自由能获得充分实现”（第28条）。“人人对社会负有义务，因为只有在社会中他的个性才可能得到自由和充分的发展”（第29条）。《社会进步和发展宣言》（1969）进一步规定：每个人“均应有权在尊严和自由中生活和享受社会进步的成果，而他们本人则应对此作出贡献”（第1条），并在第二部分“目标”中指出，“社会进步和发展目的应在尊重与符合人权和基本自由的条件下……不断地提高所有社会成员的物质和精神生活水准”。1986年联合国的《发展权宣言》：（1）每个人都是发展权的主体，是发展的参与者和收益者。“人是发展进程的主体”，“发展权是一项不可剥夺的人权，发展机会均等是国家和组成国家的个人一项特有权利”，“发展政策应使人成为发展的主要参与者和受益者”，而“创造有利于人民和个人发展的条件是国家的主要责任”。（2）发展权包括个人和集体的经济、政治、社会、文化的发展，是人的发展。强调个人与社会的共同发展，强调社会的自由和公平。“由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现。”人的发展权“意味着充分实现民族自决权，包括……对他们的所有自然资源和财富行使不可剥夺的完全主权”（第1条）。 人类社会发展的基本活动形式是生产和消费，即在一定的环境空间和条件下，开发利用环境资源，生产生活消费品，同时又将在生产和消费过程中产生的无用物质和能量排入环境。在这一意义上，环境既是总资源库，又是总废物处理场。没有环境作为物质基础，任何人类社会的发展活动从根本上来说都是不可能的，环境是人类发展的物质基础。 由于环境问题的产生与经济发展存在密切联系，环境法重视经济发展与环境保护的关系问题。环境法的基本原则之一“环境保护与经济、社会发展相协调的原则”就反映了人们关于环境与发展的基本价值取向。1992年联合国在里约热内卢召开环境与发展大会，促进可持续发展从理论走向实践，成为人类社会的共同选择，可持续发展的理念使得人们的发展观、发展目标发生了根本性变革。大会通过《里约环境与发展宣言》指出，人类处于普遍受到关注的可持续发展问题的中心，应该享有以与自然和谐的方式过健康而富有生气成果的生活权利。 发展权是需要国家积极作为才能实现的权利，国家通过不断发展物质财富和精神财富，给予公民更多的实现其自由的社会资源。可以说，公民自由实现的程度标志着这个国家发展的程度，反之亦然。发展权的这些特点使之成为现代社会文明程度提升的动力。也使得国家保障公民参与环境管理权利具有十分重要的意义。 四、环境权以参与权作为基本形式 环境是社会共同财富，环境问题同每个公民的现实利益和长远利益息息相关。随着环境问题的日益突出，20世纪60年代末期，人们认识到是环境问题是涉及政治、社会、经济、观念、生态、技术的综合性问题，光靠个别零星的国家干预和对策已不够，必须实行综合性对策，推进综合性干预，不仅是对开发利用环境资源的行为(方式和范围)的控制和限制，而且要进行综合的环境管理。环境保护成为国家的基本职能之一，国家设立专门部门，加强综合计划、立法等管理措施。 由于环境问题和环境法的特点，目前环境管理主要是一项国家职责，为此，公民有权参与环境监督管理不仅具有重要的意义，而且是目前环境权的基本形式，中国《宪法》和环境法律中有着此方面的规定。 中国《宪法》目前还没有直接将环境权作为一项基本权利予以确认。但是《宪法》第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，将环境保护确认为一项国家职责；《宪法》第二条规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，公民具有了依法参与国家环境管理的基本权利，而国家的义务应使得这项基本权利能够实现。因此，中国目前环境权以参与权作为基本形式，其具有以下特点：（1）推导性和间接性。其产生并非基于自然权利，而是从国家责任中推导出来。故研究环境权首先要研究国家责任。国家有保护环境的责任，需要监督，故人民有监督国家是否履行或如何履行此职责的权利。（2）后进性。后进性是环境权的最典型重要特征。环境权并非先创性权利，是生存权的拓展、延伸、扩张、升华，此为后续性；环境权的创设系人为过程，导致其内容依创设主张不同而可能显得庞杂、混乱，此为人为性。（3）依赖国家积极作为。国家作为的深度、广度决定了环境权的范畴和实现可能及限度。 依照宪法，我国环境法规定了公民参与环境管理的主要途径和形式。《环境保护法》第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”；《水污染防治法》第五条规定：“一切单位和个人都有责任保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行监督和检举”；《环境影响评价法》规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”。这些公民环境参与权的规定，不仅是确定了环境权的具体内容和行使方式，而且为保障环境权的具体程序规定等制定提供了依据。 保护环境是公民的义务，参与环境管理是公民的权利。只有动员和依靠大多数乃至全体公民关心、参与环境管理，才能实现真正有效的环境管理。公民参与环境管理，有助于提高公众的环境保护意识，有利于实施环境法律，也有利于实现环境管理的民主化、科学化。国家有必要和可能，采取多种形式、提供多种机会和途径、制定合理和实用的程序性规定来鼓励、支持、组织公民参与环境管理，有关环境保护的重大事情应当让公众知晓，对环境有影响的重大的决定应请公众发表意见、参与讨论和决策。 五、环境权以公权化为主要途径 笔者这里所言的公权 ，完整的表述是公权利（不是公权力），指公民对国家在公法上的请求权 。笔者以为公权也是私的利益的法定化，是私对公（公权力）的权利，体现的是私的利益和公的利益的衡量；私权是私对私的权利，体现私的利益之间的衡量。传统公法只保护公的利益，私的利益由私法保护，随着国家干预理论和实践的发展，公法也承担起捍卫私的利益的使命，因此，私的利益在接受私法保护的同时，公法在私的利益的领域亦有所作为。 环境权的实现应包括私权化和公权化，环境权也应受到私法和公法的双重保护，环境权的私权化和公权化是从这层意义上来理解的。 由于环境权以参与权作为基本形式的特点，环境权的公权化问题更为重要。环境权的公法保护的基本要求是保障公民的知情权、异议权、救济请求权（包括行政诉愿与司法诉讼）等，这些项权利是环境参与权得以实现的前提与保障，环境保护公众参与应以异议权为核心，以知情权为前提性条件，以诉愿、诉讼权为保障条件。 知情权是个人生存权和发展权的一部分。这个世界变得越来越深奥难懂。如果我们得不到相关的信息，我们就无法了解自己的处境。 环境保护的知情权的保障，是提高公众自我保护能力和促进公众对环境保护的参与的重要基础。1992年联合国人类环境与发展大会通过了《关于环境与发展的里约宣言》，该《宣言》原则10提出：“环境问题最好是在全体有关市民参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策过程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与，应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”这一原则的确立标志着环境知情权获得了国际社会的普遍认同。 公众参与的主要目的在于制约政府的自由裁量权，确保政府公正，合理地行使行政权力。公众参与要求政府机关在作出有关环境的决定之前充分听取公众的意见，并予以适当的考虑。它不仅给予公众直接参与政府决策，自由发表反对意见的机会，同时还要求对政府即将作出的决定进行公开讨论，探讨其生态、经济和社会影响。公众的异议可以帮助决策机关及早发现问题，弄清问题的广度与深度，提高决策的科学性与准确性，增加政府环境决策和管理的公开性，透明度，使政府的环境决策与管理更加符合民意和反映实际情况；同时公众也将能充分了解政府环境决策的理由和依据，从而能够认同有关行政机关的环境决策，减少公众与政府之间的冲突，使有关决策得到顺利实施。 环境异议权是实现公民参与环境决策的重要法律保障。 公权的终极保护是行政诉讼和国家赔偿。在传统行政法理论中，环境权未被接纳为公权利，一般不承认公民有提起撤消具体行政行为之诉的权利，其理由，一是有关公法法规是从维持公共利益考虑出发，不以保护各公民利益为目的，限制许可证须发的结果使居民获利的利益，并非法律上的利益，不是反射性利益。 二是传统行政法理论和实践持两面关系说，即是否有公权之存在，应从国家特别是行政处分之行政机关（国家）与被处分之相对人间判断之，而不及于与该行政处分有利害关系之第三人。相对人以外之第三人，该非处分所针对之相对人，自己直接受侵害之余地，行政处分对第三人之不利益充其量对相对人所生侵害之间接效果。中国行政诉讼法保护的范围限于个体的权利，很少涉及公众利益的保护，应将环境知情权、异议权等公权利和环境公益诉讼纳入范围，注重公众的利益，不是仅仅停留在个体利益。 结语 环境法的基础是人的利益需求的多样性和环境满足人类多种需求的能力，环境问题发生的本质性原因是人类在追求和实现生存和生活质量的利益要求时单纯片面追求经济利益、忽视环境利益所致，即不当利益的追求与利益追求的不当。权利是人们的需要、欲求、利益相互冲突、平衡的产物，权利的设立是在相互竞争的需要、欲求、利益中选择赋予何者予以优先满足的资格，或者选择何者予以保护的过程。近年来不断发生的环境侵害事件 ，表明日益增多的公民基本生存权益普遍受到侵害，突现出中国环境权的极度缺失和未能保障，迫切需要确认、保障公民的环境权，使社会享有环境正义。 作者简介： 李启家，武汉大学环境法研究所教授。 罗吉，武汉大学环境法研究所副教授。 本文是教育部人文社会科学研究重点研究基地重大项目《环境法学基本范畴研究》（项目编号：05JJD820007，项目得到教育部人文社会科学重点研究基地基金资助）初步成果之一，但文章表达的仅是作者的观点。