我国自然保护法研究综述 夏少敏 陈真亮（浙江林学院环境法研究所）            注：本文为我们的《欧盟自然保护法》一书的内容。            作Emailxia_shaomin@163.comchen_zhenliang@163.com 一 我国自然保护法的范畴研究现状 我们进行欧盟环境法和自然把护法的比较研究，以及考察我国古代自然保护立法和实践，都是为了“古为今用，洋为中用”。一切的外国法的研究皆是为了回归本国的法制和法治。 我国目前的很多环境法学教科书或者理论专著基本是局限于将环境法的基本法律体系分为污染防治法、自然资源法、生态环境法、特殊区域环境保护法、环境侵权责任法和国际环境法等。关于污染防治法的众多教材的论述大同小异，且名称也基本相同；关于自然资源法，有些教材称之为自然资源保护法；关于环境侵权责任法更多的教材是将其分为环境民事责任、环境刑法责任和环境行政责任等来论述，专章论述环境(侵权)责任法的教材也很少。除外，也有不少自然资源法专著类教材和国际环境法专著类教材。有一些和自然保护法意思相近的是“生态法”、“生态环境法”等教材，唯独没有自然保护法这样的理论专著。 虽然我国环境法学者在如此众多的环境法学著作里已经有所论及自然保护法，但是迄今为止仍然没有出现自然保护法理论专著。通过对欧盟自然保护法和国际自然保护法的研究，我们已经初步构建了一整套关于“自然保护法”的基础理论，我们打算在完成《欧盟自然保护法》一书的写作后（《欧盟自然保护法》的确给了我们研究“自然保护法”基础理论的视角和契机，给了我们审视国内自然保护法理论研究的机会和方法。这也是我们对以往环境法的范畴的研究范式的突破），对其进行系统归纳和整理，对一些理论进行论证和修改，争取早日出版《自然保护法》的基础理论著作，希望不是迟到的作品。 自然保护立法的不足(或者说是在自然资源等立法中对保持自然环境状况的规定的不足)是目前我国环境法律体系中的一个重大缺陷，也是学界对自然保护法研究不足的主要原因。 下面，我们来一起来回顾我国迄今为止的众多有论及与自然保护法范畴的有关或类似的主要环境法学教材或专著（排序不分先后年代），提及自然保护法时候不分广义，狭义和中义。 （1）《生态法原理》（曹明德，人民出版社，2002年）。该书有专章论及“特殊区域或生态环境保护法”。我们认为此生态法范畴实属大环境法范畴，狭义的生态法和自然保护法基本相同。 （2）《俄罗斯生态法》（王树义，武汉大学出版社，2001年）。该书有论及东欧以及苏联的自然保护法。但是这是广义上的自然保护法，基本等同于“大环境法”概念。 （3）《中国环境法原理》（汪劲，北京大学出版社，2000.3）。该书第四章专章论及中国自然资源与生态保护法，认为生态保护法也可称为自然保护法。这大概是作者后来在2006年的《环境法学》（北京大学出版社）中的“环境法体系”部分论及自然保护法，然后在第八章部分专章论述自然保护法的思想来源。 在该书中，作者认为，生态保护法也可称为自然保护法，是指国家为保存人类赖以生存和发展的环境和生态条件以及保护生态多样性，对在科学、文化、教育、历史、美学和旅游等方面具有特殊价值和作用的动植物物种、自然环境地带、原始生态地等地人类行为实施控制，以保持该低于、自然生态系统不受认为活动影响而制定的同类法律的总称。作者认为与自然资源法相比，自然保护法更强调对自然的保护，而是不是开发和利用。 （4）《环境资源法学》（吕忠梅、高利红、余耀军，中国法制出版社，2001.6）。该书中篇部分第六章专章论及“自然保护法律制度”，但是作者有将其等同于自然资源法。该书下篇的第十章专章简单论述自然保护法。作者认为自然保护法的范围包括：自然资源的保护、生物多样性的保护、特殊的自然区域保护，认为自然保护法包括自然资源法，但是没有说明是包括自然资源法中的自然保护规范，还是自然保护法包括全部自然资源法，这和中篇的自然保护法律制度似乎也有一些矛盾之处，而且论述不够深入，只是简单介绍自然保护法包括那些法律规范而已。 该书认为自然保护法包括四个特征：战略性或称宏观性、综合性、科学技术性和国际共同性。 该书还论述了自然保护法的体系问题。认为自然那保护法的体系包括国土整治法、资源行业法、专项资源法、资源保护法、资源政策法、国际自然资源法等，显然作者认为自然保护法包括了自然资源法。作者主张自然保护法的体系可以分为： 1.环境要素保护法：包括土地保护法、水保护法、水土保持法、森林保护法草原保护法、渔业资源保护法和矿产资源保护法等； 2.生物多样性法：包括野生动物保护法、野生植物保护法、特殊区域保护法。其中特殊区域保护法又可以分为自然保护区法、风景名胜保护法、国家公园保护法、文物古迹保护法等； 3.其他部门法中的有关自然保护法律规范。 但是应该说，这是在2001年以前的环境法学教科书对自然保护法论述最详细的著作，但是可惜的是后来的很多环境法学著作没有对其予以参考和继续研究，更谈不上创新。虽然作者认为自然保护法的发展需要自然保护制度的整合，也更需要环境法律理论的整合和创新，但可惜的是，该书作者迄今为止也没有继续对“自然保护法”进行继续研究，也没有发表进一步的研究论文，可以说是停止了在这方面的研究脚步。 （5）《环境法学》（常纪文、王宗廷，中国方正出版社，2003.6）。该书的第四章专章论述中国环境法体系时论及自然保护法，但是作者基本将其等同于自然资源保护法。作者在第十章论及自然资源及生态破坏防治法时，提到了自然保护法，也已经认识到存在自然保护法，且已经有认为自然保护法和自然资源法有区别这样的萌芽，但是和该书总则部分论及的自然保护法部分相矛盾。作者在第十一章论及特殊区域环境保护法。这实在是可惜，就这样和自然保护法的理论研究擦肩而过。 （6）《环境法》（周珂，中国人民大学出版社，2005年）。该书有专章论及生态环境保护法、生物资源保护法和非生物资源保护法。作者似乎也认识到了自然保护和资源保护的一些区别，但是明确提出自然保护法。 （7）《环境资源法学》（蔡守秋，人民法院出版社、中国人民公安大学出版社，2003年）。该书有专章论及自然保护和生态环境建设法，也论述到了自然资源保护法。作者虽然有提到自然保护，并且也认识到了自然保护和资源保护的一些区别，但是明确提出自然保护法。 （8）《环境法》（李爱年、周训芳，湖南人民出版社，2004.10）。作者在该书中认识到应该加强生态保护方面的立法。作者还论述了作为自然保护法的理论基础的“自然的权利理论”，认为自然的权利只是道德权利，不能直接上升为法律规范，是生态法的理论基础，而不能成为生态法的本身。我们可以隐约地感觉到作者已经认识了自然保护法的一些理论思路，但是作者没有明确提出自然保护法。 （9）《自然资源法》（戚道孟，中国方正出版社，2005.7）。该书有专章论及道生物资源保护法和非生物资源保护法，认为我国应该采取基本法模式进行自然资源法立法。作者似乎也认识到一些自然保护和自然资源的区别，但是没有提出自然保护法，而是将特殊环境比如湿地、森林、生物等生物多样性保护作为自然资源法论述，显然作者只是囿于自然资源法，排除了自然保护法的存在之可能。 （10）《环境法学》（吕忠梅，法律出版社，2004.9）。该书有专章论及环境要素保护法和特殊区域环境保护法。作者似乎也认识到了自然保护和资源保护的一些区别，但是没有明确提出自然保护法。先前在2001年出版的《环境资源法学》（吕忠梅、高利红、余耀军，中国法制出版社，2001.6）中作者论述了自然保护法，而现在与之相比，我们认为作者反而似乎停止了自然保护法的理论探索和创新脚步，更似乎是否认了自然保护法理论。 （11）《环境法学基本理论》（陈泉生，中环境科学出版社，2004.9）。该书有专章论及自然环境保护，但是明确提出自然保护法。应该说作者主张自然环境保护法和自然保护法的概念很接近。 （12）《环境资源保护法学》（黄锡生、李希昆，重庆大学出版社，2002.10）。该书第四章专章论述环境法体系，认为环境法体系包括自然保护法（分水土保持法、土地保护法、水保护法、海洋保护法、森林保护法、湿地保护法、沼泽保护法、野生动植物保护法、水生生物保护法、野生药材保护法、鸟类保护等法律规范），独立于自然资源法。但是在分论中又将自然保护法和自然资源法有所混淆。 （13）《环境法总论》（常纪文、陈明剑，中国时代经济出版社，2003.6）。该书叶有专章论及生态保护法。生态保护法和其他教材中提到的生态环境保护法概念很接近，但是作何没有提出自然保护法的概念，也没有表明是否存在自然保护法。 （14）《环境法学》（金瑞林，1990年）。该书修订版为《环境与资源法学》（1999年），修订版在框架和体系上无大变化，把原分论中的自然保护法修定为自然资源保护法。从《环境法学》的分论“自然保护法”的内容编排上我们可以看出它和自然资源法说保持的界限；《环境与资源法学》在回答环境法和自然资源保护法关系问题上，并不认为自然资源法应该和环境法整体融合，只是融合了自然资源保护法。显然，作者是将自然保护法和资源法融合为了自然资源保护法。我们可以认为作者已经放弃了自然保护法的主张。 （15）《环境法教程》（王灿发，1997年）。从该书分论来看，环境法的范畴为防治环境污染法、自然保护法和自然资源法。该书认为自然保护法包括自然保护、生物多样性、风景名胜区和文化遗产地的保护以及水土保持法和荒漠化防治的规范。 （16）《中国环境与自然资源立法若干问题研究》（金瑞林、汪劲，北京大学出版社，199年）。该书认为自然环境和生态保护法也称“自然保护法”，是指国家为了保存人类赖以生存和发展的环境和生态条件以及保护生物的多样性，对在科学、文化、教育、历史、美学、旅游等方面具有特殊价值和作用的动植物物种、自然环境地带、原始生态地带等产生影响的人类行为实施控制，以保持该地域的自然环境和生态系统不受人为活动影响而制定的同类法律的总称。 我国台湾地区的学者在环境法范畴问题上和大陆学者的认识不同的是，环境法是广义环境法的概念，其两大基本内容之一的“自然保育法”，包括了自然资源的开发利用、管理、经营和保护的规范。 综合上述研究成果，我们可以归纳出环境法学者们对我国环境法范畴比较通常的认识：环境法的范畴可以概括为污染防治法、自然资源法和生态（环境）保护法 三大板块，这是我国环境法学者对我国环境立法的实然体系的归纳。目前我国环境法立法的实际情况是污染防治法已有专门的单行法，而且基本形成了完整的体系；而生态保护法即自然保护法方面的立法，对于单项自然要素的保护则主要借助于自然资源法中单项自然资源法进行法律保护（也就是自然资源法中的自然保护规范）。而我国环境立法的现实是，对于自然保护法的立法则比较欠缺。这种立法现状，把自然保护法又分为两大部分：自然资源保法、生态/特殊（区域）环境保护法。在污染防治法、自然资源保护法、生态环境保护法以下，再以具体的环境要素和资源要素细分为单因子污染防治法和自然保护法。 上述我国学者对环境法范畴的通常界定可以用一个公式来表示： 环境法＝国际环境法+区域环境法+国家环境法 环境法＝污染防治法＋自然资源法＋自然保护法 自然保护法＝生态环境保护法（包括特殊区域的环境保护）+自然资源法中的自然保护规范＋污染防治法中的自然保护规范＋其他部门法中有关自然保护的法律规范 中国的自然保护法(指与污染防治法和自然资源法对应的子法)把自然资源法中的自然保护规范作为它的重要组成部分，除了自然资源和自然环境要素具有密不可分的客观联系外，主要是基于法律渊源方面的考虑，中国的自然保护法几乎没有独立的立法。这客观上形成中国自然保护法必须借助于自然资源法才能填补立法体系上的虚位，而事实上现有的自然资源法无论是立法目的还是具体法律内容都不能真正实现它担任自然保护法的使命 。 我国自然保护立法比较欠缺，函待补充。虽然学者们有所认识到这一点，即应然的环境法体系，但是可能基于我们国家现在缺少自然保护法的立法而没有继续深入研究。但是，我们也应该反省一下，尽管没有现有的自然保护法的立法，那为何环境法学理论研究者迟迟没有系统研究实然的自然保护法呢？ 但是，总的来说我国目前对环境法范畴和自然保护法范畴是有局限的，其局限性的关键点在于人们界定环境法范畴和自然保护法范畴的认识高度是站在狭义的环境法概念的肩膀上的。这种狭隘观不可避免地把自然保护法排斥或部分排斥于环境法体系外，导致自然资源法和自然保护法相互关系的界面的不清和混乱，从而引发了立法上和实践上的混乱。理论上，萌发了许多荣誉混淆又不易辨析的概念，如环境法和自然资源法、自然资源法和自然资源保护法、自然资源保护法和自然保护法、自然保护法和生态环境保护法等。概念之交叉和繁杂，使得普法者、环境法律教育者均为辨析概念所累。在环境立法的实践中，最直接困扰是如何为专门性或综合性环境法律命名。如在1997年，有关部门锐意提案制定于防治污染法相对应的，旨在保护自然、生态环境的综合性法律，是命名《生态环境保护法》还是《自然保护法》？还有学者倡议应为《自然资源保护法》。 “自然不是一个问题，而是唯一的问题。”保护大自然，就是保护人类自己。自然的休闲和美学价值是无庸置疑的，对于我们人类的重要性而言也是不要而喻的，但是我国目前的理论和立法都没有凸显对自然的优先保护，我们浙江也存在类似情况。狭隘的环境法概念和范畴论，成为发展中国可持续环境立法的认识论疑障。由于环境法概念深入不到自然和资源保护、管理领域，资源管理和立法往往唯经济增长至上，而社会大众也难以把资源生态保护观念有效地贯彻到资源消费行动和资源保护活动之中。这种狭隘观不可避免地把“自然保护法”排斥或部分排斥于环境法体系外，导致自然资源法和自然保护法相互关系的界面的不清和混乱，从而引发了立法上和实践上的混乱。 二 自然保护法范畴分析 自然保护法范畴，是依据自然保护法律规范的调整内容对法律规范调整领域的归类和界定，它与自然保护法概念紧密关联，是继自然保护法概念后首先应该回答的基本理论问题。那么，整体环境观的环境法范畴应当如何重界呢？自然保护法的范畴又如何界定呢？下面我们来尝试对此予以分析。 综上，我国相当多的环境学者是对于自然保护法的主张可以分为： （1）“融合论”，即将自然保护法和资源法融合为了自然资源保护法，这在学界占了很大部分，我们可以从众多环境法学的著作可得到论证。“融合论”其实就是否定自然保护法作为环境法子部门的合理性和科学性。该说进而主张自然资源保护法和污染防治法融合为环境与资源法，即大环境法。该说以杜群的《环境法融合论》为代表。 （2）“生态保护法”说，也称为“生态法”说、“生态环境保护法”说。狭义上的生态法即是我们说主张的中义性质上的自然保护法。该学说以《生态法原理》（曹明德）为代表。我们可以称之为“类似说”。 （3）“独立说”，即主张存在独立的环境法学部门——自然保护法（学），主要以《环境资源法学》（吕忠梅、高利红、余耀军，中国法制出版社，2001.6）和《环境法学》（汪劲，北京大学，2006）为该说的主要代表，其中又以汪劲的研究相对较为深入。“独立说”即自然保护法也是我们说积极倡导和主张的。目前学界还未达成对此学说的一致意见和对自然保护法范畴的科学界分。 可持续发展战略引入中国，带给中国环境法的第一个冲击是:人们愈来愈认识到过去长期以来形成的狭隘环境法的概念和范畴论已经成为发展中国可持续环境立法的认识疑障。中国环境法的概念应当回复到以整体环境观为指导的、国际通行的广义环境法概念，即把狭隘环境法的调整内容扩展到合理开发、利用、管理自然资源方面的社会活动，并重新启用“环境法”术语。 复元的中国环境法范畴应当重新界定为三个平行子法，即:污染防治法、自然资源法、生态环境保护法(自然保护法)。中国环境法融合污染防治法、自然资源法和自然保护法合乎法理，也符合可持续发展对环境法的客观要求。融合后的中国环境法概念，反映了环境法调整客体——自然环境和和资源在可持续发展的历史条件下从割裂、对立走向融合、统一的客观事实。 下面，我们有必要辨析下“自然保护法”的概念。“自然保护法”和“环境法”一样，有广义、狭义和中义之分。 广义的自然保护法和“环境与资源法”（即广义的大环境法）相同，是指调整因开发、利用、保护自然资源，保护和改善自然环境活动而产生的各种社会关系的法律规范的总称。国际上说使用的自然保护法，以及原苏联和东欧国家的环境法，都采用广义的自然保护法的概念。 狭义的自然保护法，是作为环境法的一部分，是指调整因保护某些特殊的自然和人工环境因素，维护生态平衡和环境的优美和谐而产生的社会关系的法律规范的总称。通过对我国环境法学教材的考察，按其保护对象分，分为：自然保护地法、国家公园法、风景名胜保护法、野生动植物保护法、自然和文化遗产保护法、水土保持法等。狭义的自然保护法和自然保护法基本是平行的，专门指综合性的生态环境保护法和特殊区域环境保护法。美国的《原生境法》即是属于狭义的自然保护法。 中义的自然保护法，是和污染防治法和自然资源法相对的，是指对唉保护原生自然环境或自然生态系统及其功能的法律总称。范围上包括自然资源法中的自然保护规范和狭义的自然保护法。目前，德国、芬兰和日本的自然保护法，都属于中义上的自然保护法。中义和狭义上的自然保护法的调整对象上存在交叉，所以我们为了避免名称上的混乱，借鉴欧盟自然保护法，采用中义上的自然保护法概念，不使用狭义的自然保护法概念。 综上可见，作为独立的法律部门的“环境与资源法”（广义环境法），它的基本范畴包括：环境污染防治法、自然资源法（包括自然资源管理和保护法）和自然保护法（自然资源法中的自然保护规范＋生态环境保护法）。应然界定模式用公式表示即： 环境法(广义)＝污染防治法＋自然资源法＋自然保护法＋其他部门法中有关环境保护的法律规范 自然保护法＝生态环境保护法（包括特殊区域的环境保护）+自然资源法中的自然保护规范＋污染防治法中的自然保护规范＋其他部门法中有关自然保护的法律规范 自然保护法即有些学者主张的在生态环境法（或生态法），名字比较通俗概念其比较定式地指保护生物多样（野生动植物保护）、自然生态（如土地荒漠化问题、防洪等自然灾害等）、特殊环境（自然保护地、自然和人文遗迹等）以及特殊环境区域（如国家公园、森林公园、湿地、风景名胜区等）等方面地保护规范，这类法律规范的目的是特点是专门以保护生物多样性、生态环境等为立法目标，这样的自然保护法是比较稳定、明确的范畴，这种概念界定符合自然科学关于“生态环境”和自然保护的生态本位主义或生态中心利益主义。也许会有人质疑我们如此界定自然保护法，质疑理由是否充分，能否澄清前述所说的概念交叉和重叠？能否据此解释在环境法范畴问题上一些争议不定的命题。这些问题我们将在以后的《自然保护法》一书中予以回答。 自然保护法（即很多的学者书著中的生态环境保护法概念）单独成立一个子法，主要因为污染防治法和自然资源法都不能周延它的独特保护对象。自然资源法虽然涉及对资源生态的保护，但不能周延生态环境保护法特有的保护对象— 整体生境和生态功能以及特殊自然环境。自然资源法，从单个自然资源的效用利益出发，其调整范围几乎不延伸到生境、特殊自然环境以及整体生态功能。换言之，狭隘环境法范畴中的自然资源保护法可以被自然资源法所兼容(包括法律规范形式上和内容上)，但是生态环境保护法这一部分，仍然是自然资源法所不能周延、难以替代的，因此单列一个子法。 当然，如何科学合理、具体的界定我国自然保护法范畴，原则上来说，我们除了应当在整体环境观指导下，还必须具体分析我国环境法和自然保护法的现有学术研究和我国现有立法状况。我们主张中义上的自然保护法，与污染防治法和自然资源法平行，宜采取基本法模式予以立法；污染防治法和自然资源法也宜采取基本法立法模式，然后我国的环境法立法即可进入“环境法典”的法典化立法之进程。