哥斯达黎加的森林生态补偿制度及其借鉴意义 丁 敏（单位：全国人大环境与资源保护委员会法案室） 生态补偿制度，亦被称为环境服务付费(Payment for Environmental Services，简称PES)制度 ，是以保护和可持续利用生态系统所提供的服务为目标，以经济手段为主要方式，调节生态保护利益相关者之间的权利义务关系的制度安排。森林生态补偿制度的建立，是关系到森林生态系统和生物多样性保护体系的重新整合与完善、关系到森林生态服务提供方、支付方和国家之间权利义务平衡的重要环节。哥斯达黎加对于森林生态补偿制度的探索开始于上世纪80年代，并在1996年生效的《森林法》中做出详细规定，此后又几经调整，形成了比较完善的森林生态补偿制度法律体系，并在实践中取得了比较成功的经验，得到了国际上的公认。为此，特对哥斯达黎加森林生态补偿制度的主要内容和实施情况加以介绍，以为我国生态补偿制度设计之借鉴。 一、哥斯达黎加森林生态补偿制度的主要内容 哥斯达黎加是位于中美洲的发展中国家，是连接北美大陆与南美大陆生态系统的天然桥梁，是国际上生物多样性保护的热点地区之一。 哥斯达黎加的国土面积占地球陆地总面积的0.001%，但却拥有地球上6%的物种，正因于此，它也被看作生物多样性最丰富的国家之一。 哥斯达黎加的森林生态补偿制度前身为1969年《森林法》中规定的森林激励措施，由于种种原因，这些激励措施在法律生效的十年之后才开始实施。从1979年至1995年，经过十多年的努力，哥斯达黎加于1986年、1990年两次修订《森林法》，对激励措施进行不断调整和完善，并最终在其1996年修订的《森林法》中对生态补偿制度做出完整的规定。 具体而言，哥斯达黎加的森林生态补偿制度的主要内容如下： 1．生态补偿制度的主体 哥斯达黎加的森林生态补偿制度，主要牵涉到森林生态服务提供方、生态服务支付方和国家森林基金(FONAFIFO)三类主体。其中，森林生态服务提供方是指该国私有林地的所有者；生态服务支付方是指为森林生态服务支付一定金额对价的私有企业（电力公司、饮料生产企业等）、国家政府基金 （主要来自化石燃料税）和一些国内国际组织或个人（主要来自组织或个人的捐赠）；而国家森林基金是指根据1996年《森林法》成立的专门负责管理和实施森林生态补偿制度的一个公共部门，主要用于补足支付方提供的资金缺口，同时，对生态补偿制度的实施过程进行管理。在三方主体中，国家森林基金是森林生态补偿制度得以顺利实施的重要的管理机构和驱动力。根据相关法律的规定，国家森林基金负责与生态服务的支付方进行谈判，筹集资金，并与生态服务提供方签订生态补偿合同。生态服务提供方应当履行合同中约定的造林、森林保护、森林管理等义务，并有权请求国家森林基金按照合同约定的支付方式履行支付。 2．生态补偿制度的客体 根据1996年《森林法》的规定，森林生态系统能够为人类提供一定的环境服务，而这种环境服务的价值不应当被排除在支付体系之外。森林能够为人类提供的四种环境服务包括：第一，减少温室气体排放（包括减碳、固碳、碳的吸收和储存）；第二，为城市、农村和水电产业保护水源；第三，保护生物多样性、生态系统和其它生命形式，以用于可持续研究和利用；第四，保护美好的自然景观，以用于旅游产业和科学研究。同时，《森林法》承认森林生态系统所能提供的环境服务并不限于上述四点。 3．生态补偿制度的内容及实施 哥斯达黎加的森林生态补偿制度由国家森林基金(FONAFIFO)负责执行。根据《森林法》规定，私有林地的所有者向国家森林基金提交申请，请求将自己所有的林地加入到国家的生态补偿制度中，国家森林基金根据法律的规定受理申请，与符合要求的林地的所有者签订生态补偿合同。国家森林基金在合同约定的支付期限内，按照约定的金额支付环境服务费用，而林地的所有者则应当按照约定，在其所有的土地上履行造林、森林保护、森林管理等义务。 在1997年至2003年的时间内，根据具体情况的不同，国家森林基金与林地所有者之间签订的生态补偿合同可大致分为四种：（1）森林保护合同(forest protection)，这是森林生态补偿制度的优先选择，国家森林基金总投资额的80%被用于森林保护合同，保护面积达到32.68万公顷。（2）造林合同(reforestation)，这是森林生态补偿制度的第二选择，占用了国家森林基金投资的13%，保护面积为2.19万公顷。（3）森林管理合同(forest management)（2003年时取消），在2003年之前，这是森林生态补偿制度的第三选择，占用了国家森林基金投资的6%，保护面积达到2.8万公顷。投资比例小而保护面积大，这是因为森林管理需要的成本比造林要小。（4）自筹资金植树合同(self-financed planting)，占用了国家森林基金投资的1%，保护面积达到1247公顷。 国家森林基金的筹资来源是生态补偿制度能够稳定实施的重要保障。1996年《森林法》为国家森林基金规定了非常多样化的资金来源，主要包括 ：（1）国家投入资金，包括化石燃料税收入、森林产业税收入和信托基金项目收入；（2）与私有企业签订的协议；（3）项目和市场工具，主要包括来自世界银行、德意志银行等国际国内组织的贷款和捐赠、国际债务交换、金融市场工具如债券和票据等。 二、哥斯达黎加森林生态补偿制度的实施情况 生态补偿制度的实施在全国范围内产生了积极的效果： 1．森林覆盖率的回升。从1995年至2004年，国家森林基金共启动了约9000万美元用于生态补偿项目，受到保护的天然林占地面积为45万公顷，约占全国陆地总面积的8%。根据国家森林基金的统计，1987年，哥斯达黎加的森林覆盖率为21%，1997年，提升到了42%，2000年，提升到47%。在短短的十几年时间里，哥斯达黎加的森林覆盖率提高了26%，这一成就在世界范围内引起了比较广泛的关注。 2．全国范围内对森林价值的认同。在哥斯达黎加，森林的价值已经远远不限于为人类提供木材和纤维，在法律规定和实践中，森林为人类提供的四项服务已经得到体现，森林所有者被看作是环境服务的提供方，森林保护已经成为营利的商业。 3．受益农户生活改善。1995年至2004年，全国共有10%的农户（约7000户）加入到了环境服务提供方的行列，接受国家森林基金的支付。这对于哥斯达黎加这样一个发展中国家而言意义十分重大。而且，制度实施过程中有意识地注意中小土地所有者之间的协调：造林合同的平均规模是面积在30公顷以下的土地，森林保护合同的平均规模也没有超过90公顷。可见，中小土地所有者是生态补偿制度的最大受益者。这样看来，虽然森林生态补偿制度最初是为解决严重的毁林趋势而设计的，但其实施以后的效果客观上对解决农民的脱贫问题和资源的再分配起到了一定的推动作用，而森林生态补偿制度也不再仅仅被视为保护生物多样性和提高森林覆盖率的一项工具，而被看作是农村地区在造林和生物多样性保护的同时保持可持续发展的驱动力量。 在取得积极效果的同时，哥斯达黎加的森林生态补偿制度还存在以下几个不容忽视的问题： 1．如何保持资金稳健。2003年，国家森林基金收到了保护面积达40万公顷的要求加入生态补偿制度的申请，然而由于资金有限，只能接受其中的25%，其余的申请只能等待，可见，资金稳健对国家森林基金进一步大发展至关重要。第一，资金来源的可靠性。根据《森林法》的规定，化石燃料税收中的三分之一将被用于国家森林基金，但是，这一规定从未在实践中全额拨付过。《税收简化效率法》中对此作了修改，仅规定化石燃料税收的3.5%用于国家森林基金。很显然，这么小的比例难以保障国家森林基金大量的投资需求。国家森林基金自成立之初就寻求与私有企业、国际组织和银行的谈判，获取资金来源。目前，谈判筹集的资金占到国家森林基金总预算的65%，而其中最主要的来源就是国际组织的贷款和捐赠。因此，如何保证资金来源的可靠性成为一个值得关注的问题。第二，资金运作的稳定。国家森林基金自成立即采取信托方式运作。1998年，国家森林基金在刚刚筹集到第一笔资金后即与一家名为Banco Cooperativo的银行签订了信托协议，然而在当年底，这家银行破产，国家森林基金的一部分也被冻结，给基金下一步的筹资和支付带来了负面影响。由于生态补偿合同一般期限都比较长，因此，保证基金运作全程的稳定也是不容忽视的问题。 2．如何保证制度设计的公平和公正。目前，由于环境和生态的改善还无法在经济学上作出公认的精确计算，因此，每公顷土地每年得到的支付金额并不是根据森林所实际提供的生态服务的价值而确定，而是由农户与国家森林基金经由谈判签订合同而确定。根据国家森林基金提供的资料，支付金额的确定大体相当于原有土地利用形式的机会成本——主要是畜牧业的潜在收入。由此，从公平和公正的角度出发，在森林生态补偿制度确定支付金额的过程有两个值得深思的问题。第一，以原有土地利用形式的机会成本确定支付金额是否公平合理？第二，很显然，合同双方无论从经济实力还是专业知识方面都存在较大的悬殊，农户和国家森林基金很难成为实质意义上的平等民事主体，因此，如何保障双方的利益和意愿能在谈判过程中得到体现也还需要进一步研究。此外，在确定某个地区的森林能否被纳入森林生态补偿制度的问题上，目前由国家森林基金根据有关法律和政策的规定，在优先项目领域内进行选择确定。显然，这一步选择直接关系到下一步合同的缔结和资金的分配，但目前还没有法律对国家森林基金的公正性做出细致规定。 三、哥斯达黎加森林生态补偿制度的特点分析 具体而言，哥斯达黎加森林生态补偿制度具有如下特点： 1．法律基础和执行机构稳固。除《森林法》以外，哥斯达黎加还制订了《公共服务监管法》、《环境法》、《土地保护法》和《生物多样性法》等法律，这些法律中都对生态补偿制度作了相关规定，奠定了制度实施的法律基础。而且，1996年的《森林法》中还对森林生态补偿制度的执行机构做出明确规定：国家设立国家森林基金负责专门管理生态补偿制度的实施；设立国家森林办公室负责森林相关的公共部门与私有部门之间的关系和矛盾协调。稳固的法律基础和执行机构保障了生态补偿制度自诞生之始就得到不动摇的政策支持，这也是其成功的一个重要原因。 2．以市场手段为依托开发建立环境服务的市场。2004年，国家森林基金的年度预算高达1550万美元，这与其筹资手段和支付方式的多元化和市场化密不可分。市场手段也是国家森林基金的一个重要特点，法律对国家森林基金规定了非常多样的筹资和支付手段，同时为创新的市场措施留下了空间。另外，因为森林生产周期一般较长，为保障制度实施的有效性，国家森林基金非常重视通过合同的缔结和履行保障制度得以落到实处。比如，森林保护合同期限一般为5年，到期后可以经双方同意后续签；造林合同与相关树种的生长周期保持一致，可以延长至10年甚至15年。 3．重视公私部门之间的合作，重视公众支持。公私合作在森林生态补偿制度的实施中体现得非常突出。很明显的两个例子，一是国家森林基金从成立之始，在其组织机构、内部规章和日常工作中，都体现出明显的公私合作。基金董事会的五位成员中，有两位来自私有部门，代表中小型森林生产企业的利益；另外三位中，一位来自农业和畜牧部，一位来自环境和能源部，还有一位来自银行系统；二是建立了国家森林办公室(National Forestry Office)，专门用于协调与森林相关的公私部门之间的关系。 四、哥斯达黎加森林生态补偿制度对我国的借鉴意义 当前，生态补偿机制的理论和实践探索已成为我国各界广泛关注的热点问题。2005年12月颁布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、2006年3月由全国人大通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》等重要纲领性文件都明确提出，要尽快研究建立生态补偿机制。分析哥斯达黎加森林生态补偿制度的立法和实践经验，笔者认为以下几点值得我们作深入的思考和借鉴： 1．界定森林环境服务的类型，确立森林环境服务提供方和支付方之间的债权债务关系，作为生态补偿的立法基线贯穿始终。哥斯达黎加1996年的《森林法》明确规定了森林为人类提供的四种环境服务，由此，以支付环境服务价值的基础进行生态补偿制度设计，以环境服务提供方和支付方的债权债务关系为基本指导思想，构建作为请求权的环境服务债权。这样的制度设计对民法的相关制度也有所借鉴，如以环境服务债权债务之实现、清偿及消灭、连带债务、环境服务担保等作为生态补偿制度的重要内容。尽管我国实践中已经对生态补偿进行了一些尝试，建立了中央森林生态效益补偿基金、生态环境补偿费、地区转移支付等，似乎在一定程度上肯定了环境服务提供方的债权性质，但从总体上说，仍是以补贴和扶贫为基线，在制度构建上更偏向国家的行政权力调控而非环境服务提供方与支付方之间权利的平衡。而且，对于地区财政转移支付的生态补偿形式，无论支付方还是受益方，对其实际享有的权利义务都不清楚，支付资金的一方不清楚其享受的环境服务价值，接受资金的一方也不清楚实际得到了多少资金。这种制度构建上的双重主线，无疑会造成制度实施过程中的混乱和矛盾，因此，应当借鉴哥斯达黎加《森林法》的规定，确立森林环境服务提供方和支付方之间的债权债务关系，作为生态补偿的立法基线贯穿始终。 2．对森林覆盖地区进行分类，确定森林保护、管理、造林、利用等不同的侧重点，减少实施森林生态补偿制度的盲目性。哥斯达黎加在建立国家森林基金之初，即开始着力对全国森林分布情况作基础性研究和评估，并对1940年以来森林覆盖率的变化情况作详细分析，以取得后续工作的基础数据。哥斯达黎加将森林覆盖地区分为两大类：第一，保护地体系范围内的地区，包括国家公园、生物多样性保护区、自然保护区、森林保护区和野生动物避难所。这些地区共占全国陆地总面积的四分之一，但因为其所占土地已经全部征收为国有，所以暂时不适用生态补偿制度；第二，保护地体系之外的私有天然林土地。这一类土地可以进一步细分为有森林利用价值的和适合森林种植、生长和保护的两类，并按照类别分别签订相应的生态补偿合同。这些分类和界定对于生态服务提供方、支付方的认定以及相关权利义务的确定有着重要的关系，能够减少生态补偿制度实施中的任意性，是生态补偿相关立法目标得以实现的有效保障。我国的实践中，地区试点是目前的主要模式，而生态补偿的总体框架还没有建立起来，也没有进行全国范围内关于相关自然资源分布特性的详细分析，生态补偿制度的实施缺乏有力的科学支撑。为此，有必要借鉴哥斯达黎加的做法，在我国生态补偿立法或者其配套规范性文件中，对相关自然资源做出科学分析和统筹规划。 3．规定生态补偿制度实施的优先层次，明确设定各层次的构成条件。哥斯达黎加在最初设计森林生态补偿制度时，将制度实施的优先领域放在毁林最严重的地区；后来，随着森林覆盖率的迅速提升，哥斯达黎加调整了制度实施的优先领域，将具有全球重要意义的生物多样性热点地区、水源地、水土流失地和土壤退化地区作为选择实施生态补偿制度的优先领域。而我国当前的生态补偿实践中，有很多项目式的试点，由于需要得到生态补偿的地区数量众多，而项目筹集到的资金有限，所以如何保障项目开展能达到最符合生态补偿制度设计的目标成为一个难题。因此，我国可以借鉴哥斯达黎加的做法，对生态补偿制度实施的优先层次在法律上作出清晰界定，并根据实践发展做出不断调整。 4．在制度实施机构设置和工作程序方面，重视私有部门的积极参与，规定私有部门的参与途径和方式。哥斯达黎加1996年《森林法》在酝酿过程中，就已经吸收了CANAFOR、JUNAFORCA和FUNDECOR等私有林业组织加入到草案的起草过程，这也是法律规定最终能够得以充分体现私有部门意愿的重要原因之一。受经济社会发展状况等各种因素的制约，我国与哥斯达黎加的国情类似，不能过多依赖国家在建立国家公园等保护地体系上投入大量资金，所以鼓励私有部门的积极参加对于森林生态补偿制度的有效实施十分关键，要调动起私有部门保护森林的积极性，通过他们的参与实现停止毁林和恢复森林覆盖率的目标。因此，我国有必要在相关立法中明确规定企业、个人、中介组织和行业协会等参加生态补偿制度的途径和方式，并为他们提供相应的激励和优惠措施。 五、结语 哥斯达黎加的森林生态补偿制度是世界范围内的成功之作，往往成为其他国家设计生态补偿制度的借鉴和参考。我国在制定生态补偿相关立法时，对哥斯达黎加的生态补偿制度也必然有所借鉴。然而，两国虽然同样是发展中国家，面临发展与保护的双重压力，但两国的具体国情、环境资源禀赋和法律法规体系还存在着很大的差异。因此，在借鉴哥斯达黎加先进经验的同时，如何结合我国的具体国情，作出适合我国实际的生态补偿制度设计，是立法者所须关注和思考的问题。 作者联系方式： dingmin@npc.gov.cn' TARGET=_blank class=lydingmin@npc.gov.cn' TARGET=_blank class=lydingmin@npc.gov.cn' TARGET=_blank class=lydingmin@npc.gov.cn 北京市西城区西黄城根北街2号（邮编：100034） 参考资料： 1． The Environmental Services Payment Program: a success story of sustainable development implementation in Costa Rica, FONAFIFO: Over a decade of action. 2005. 2． Biodiversity Forever, Sustainable Biodiversity Fund. 2006. 3． Case studies of markets and innovative financial mechanisms for water services from forests, Danièle Perrot-Maitre Patsy Davis, Esq. Forest Tendency. 2006. 4． Developing Future Ecosystem Service Payments in China: Lessons learned from international experience, Sara J. Scherr, Michael T. Bennett, Molly Loughney, and Kerstin Canby. 2006.