我国科技税收优惠制度的不足与完善

房伟 山东科技大学文法学院 硕士研究生

内容摘要： 对科技发展提供税收优惠已经成为各国政府推动科技发展的法宝。与其他国家相比，我国现行的科技税收优惠政策在税种设置、优惠方式等方面均存在许多不足。发达国家在科技税收优惠制度建设方面取得了许多成功经验，我国应当借鉴发达国家在科技税收优惠制度建设方面的成功经验，并结合我国实际从税种、优惠方式、风险投资税收支持、产业税收优惠、中小企业税收优惠等方面完善我国的科技税收优惠制度。

关键字：科技、税收优惠、借鉴、完善

一、我国科技税收优惠政策存在的问题

对科技发展提供税收优惠从而刺激企业增加对研发投入的资金，提高产品的科技含量，促进科技成果产业化，增强企业的竞争力。对科技发展提供税收优惠就等于是增加高科技投入，因此它就成为各国政府推动科技发展的法宝。目前我国的科技税收优惠政策涵盖面基本包括了科技进步的各个方面，为我国科技事业发展创造了较宽松的税收环境。但是与其他国家相比，我国现行的科技税收优惠政策在政策目标、税种设置、优惠方式、鼓励风险投资等方面均存在许多不足。我国的科技税收优惠政策存在的问题，归纳起来主要有：

1． 科技税收优惠政策目标不清晰、针对性不强 我国各项税收优惠措施主要通过各个分散的行政规章来规定，而很少在税收法律或条例中明确规定。如对高科技产业的税收优惠多集中于所得税上，而现行的企业所得税暂行条例及其实施细则中，均未列出任何具体优惠做法。这种方式破坏了科技税收政策的整体系统性和规范性，并使税收优惠促进科技发展的倾向性不清晰也就是科技税收优惠政策目标不清晰。对高科技企业的界定标准不够科学、不够统一，范围界定不清晰；在界定科技项目的优惠时，缺乏科学论证，针对性不强，事前把关(如项目的科技含量、创新程度等)、事中监管、事后效果等方面没有科学评价标准也没有一套严密科学的论证机制。我国的科技税收优惠政策对科研院所、大专院校以及科研人员的一些研发活动的扶持政策数量较少，力度不大。

2．我国科技税收优惠政策缺少间接税收优惠措施 我国的科技税收优惠主要表现为税率优惠和税额减免等直接优惠（企业所得税的减免）而较少使用加速折旧、投资税收减免、延迟支付、亏损结转、税收信贷、技术开发基金、提取风险基金等间接优惠方式。科技税收直接优惠只有在企业取得了收益时才能获得优惠，属于事后优惠。而间接优惠方式主要表现为对企业税基的减免，侧重于税前优惠。通过对高新技术产业的固定资产实行加速折旧、对技术开发基金允许税前列支以及高新技术产业企业可享受投资抵免等措施来调低税基。能充分调动企业从事科研和技术开发的积极性，有助于事前满足技术开发主体的资金来源，充分体现政府支持科技创新的政策取向。达到国家产业升级和优化产业结构的目的。

3．我国科技税收优惠缺少鼓励风险投资的措施 风险投资是科技成果转化的强大孵化器，是高新技术企业发展的重要支撑条件。由于风险投资公司具有相对较高的经营风险，因而设立初期国家应当通过税收优惠或直接的财政补贴方式给予扶持。目前对我国的风险投资者和风险投资公司而言，没有严格意义上的税收优惠政策，同时由于风险投资活动是一种前期基本无回报，主要依靠后期高额回报弥补前期亏损的特殊投资活动，由于基数大，风险投资公司的利润很大一部分被变为税收，使得投资经营中承担的风险无法得到相应的补偿。此外，作为投资者得到的利润分配还要缴纳所得税，出现双重征税问题。这些都在一定程度上挫伤了他们的积极性。

4．我国科技税收优惠缺少产业税收优惠措施 我国科技税收优惠政策太注重区域性优惠而严重缺少产业税收优惠。现行的高新技术税收优惠主要体现在经济特区、经济技术开发区和高科技园区内，而且在这些开发区内的各产业之间的税收优惠政策基本上是“一刀切”，没有根据各地区经济发展重点和不同的产业行业确立不同的优惠政策，不利于高新技术企业的发展、突破和创新，根本无法达到国家产业升级和优化产业结构的目的。 区域科技优惠会造成区域内外区别待遇的做法，造成高新技术企业纷纷挤进开发区，甚至在开发区内进行假注册，有悖于促进科技产业发展的初衷。 随着我国经济的发展，单纯的特区、开发区、高科技园区的科技税收优惠已不能体现我国的产业政策方向，影响了产业结构的优化。

5．我国科技税收优惠不利于高新技术产业中的中小企业的发展 高新技术产业是高附加值、技术密集型的产业，高新技术产业中大部分属于具有广阔前景的中小企业。高新技术产业中的中小企业更需要大量资金，而且往往需要较长的投资周期，但是这些中小企业自有资金有限，市场融资困难，如果没有相应的税收政策支持，高新技术中小企业很难发展，容易退出。目前我国对中小企业的税收政策目标起点不高，针对性不强，政策措施零散，形式不规范，手段单一，力度较小，致使高新技术民营中小企业的税负在前期通常达12%，远高于其它企业这些都制约了高新技术中小企业的发展。

6．科技税收优惠给外资超国民待遇 内外资企业在税率、减免税期限、计税的列支范围和标准等优惠政策上存在着较大差异。如规定高新技术产业开发区内的内资高新技术企业自投产年度起免征两年所得税；而同类外商投资企业和中外合资企业执行从获利年度起免征两年所得税，同时第三年至第五年减半征收。外资企业享受的税收优惠普遍优于内资企业。外资企业的平均实际税负为 11%，内资企业的平均实际税负为 22%，这种税收歧视严重影响了内资企业的设备更新和技术改造的积极性。 这影响了公平竞争和资源合理配置，使内资企业处于不利的市场竞争地位。同时在我国扩大对外开放、发展经济过程中，特别是各个地区纷纷提出要大招商大引资以后，各地纷纷制定自己的土政策给与外资许多的优惠导致外资企业享受超国民待遇。

7．我国科技税收优惠政策缺少可操作性和协调性，没有科学合理的运行机制。 我国现行的科技税收优惠政策的制定大多考虑的是如何便于各级行政机关进行管理几乎没有从政策享受者（企业、科技人员）的角度出发考虑。这就导致了优惠政策不易落实，而且没有建立一个科学合理的运行机制。国务院直接制定以及授权财政部、税务总局制定了各种税收优惠政策，这些税收优惠政策之间存在相互抵触问题。有些根本就是没法落实、没法去运作。

8．我国科技税收优惠缺少个人所得税优惠 我国现行的科技税收优惠主要采取企业所得税优惠的形式，严重缺少个人所得税优惠，难以调动广大科研工作者的积极性。我国现行的高新技术企业实行15%的企业所得税税率(为普通企业所得税税率的一半)，个人投资高新技术企业获取的个人所得(如股息，利息和个人分得的利润)却没有所得税方面的优惠措施，并且由于企业所得税和个人所得税的课征形成了双重课税。由于高新技术产业的利润率一般较高，给个人投资者所分的利润相对数额较大，所适用的个人所得税累进税率较高，承担的税款数额较大，在一定程度上影响了个人投资高新技术产业的积极性。

9．我国现行的“生产型”增值税加重了高新技术企业的税收负担。由于“生产型”增值税不允许税前抵扣固定资产含税额，不仅加重了高新技术企业的税收负担，也不利于高新技术企业适时进行设备的更新改造，妨碍企业技术进步。高新技术产业的一个主要特点是技术更新快，如果不能及时更新设备，引进新技术，企业就面临着被淘汰的危险。此外还在一定程度上形成了对高新技术企业的重复征税，降低了高新技术产品的国际竞争力同时随着现代科学技术的迅猛发展，新材料、新工艺、新技术不断被采用，高新技术产品的成本构成发生根本变化，直接材料成本所占比重不断下降，使得高新技术产品可抵扣项目不断减少，无形资产的投入在高新技术产品成本结构中的比重不断上升，而这些投入不能抵扣进项税额，从而加重了高新技术企业的负担。 二、借鉴发达国家成功经验完善我国科技税收优惠制度

发达国家在科技税收优惠制度建设方面取得了许多成功经验，发达国家把税收作为国家宏观调控的重要手段，使其在促进高新技术产业发展方面发挥了独特的不可替代的作用。科技税收优惠制度应以降低科技开发成本，鼓励企业和个人对高新技术研究和开发的投入为目标，在税收政策的具体取向上应该是：淡化直接优惠和区域优惠，注重间接优惠和产业优惠；减免科技人员个人所得税优惠；鼓励技术创新，鼓励风险投资。我国应当借鉴发达国家成功经验并结合我国具体国情从以下几个方面完善我国的科技税收优惠制度。

1． 借鉴发达国家以法律的形式规定税收优惠制度的方法，把我国的税收优惠制度用法律的形式加以规定。税收优惠政策大多体现在相关的法典中，而且对优惠对象、优惠政策目标都有非常明确的定义。如：美国在税收法典中，对基础研究和产品的开发都有严格的区分。基础研究的成本可以申请税收抵免和其他的税收利益，而只有在实验室进行过程中发生的开发成本才可以享受特别的税收待遇，其他的开发费用必须资本化。加拿大所得税法典对科学研究与试验开发也有严格的定义，即在科学或技术领域中用试验或分析的方法所进行的系统的调查或研究活动，其中对技术的内涵也都有非常详细的解释，只有那些直接为支持基础研究、应用研究或者符合条件的开发活动所进行的工程、设计、操作研究、数学分析或计算机编程以及心理研究等活动才属于科学研究与试验开发活动。总之，只有较为明确的目标才会使税收优惠的效果更为明显。针对我国目前科技税收政策的整体系统性和规范性不强，税收优惠促进科技发展的倾向性不清晰的状况。应当完善科技税收优惠政策，明确税收优惠政策的目标，清理过滥的优惠政策，取缔越权的税收减免。

2．借鉴发达国家税收直接优惠和间接优惠相结合的方法，在我国的税收优惠制度中更多的规定采用间接优惠措施。为鼓励企业科技进步和技术创新，刺激企业增加科技投入，世界各国都采取了直接优惠和间接优惠相结合的税收优惠措施，优惠方式主要有准备金制度、减免税政策、加速折旧、盈亏相抵、投资抵免、费用列支等方式。如美国早在1954年颁布的《财税法》中就规定，企业可以采用双倍余额法以及年限合计法等加速折旧的方法。20世纪70——80年代，美国两次缩短了固定资产法定使用年限，固定资产的类别减少到5类，将汽车、科研设备等固定资产的折旧年限缩短至3年，机器设备缩短至5年。目前，美国每年的投资中，折旧提成的比重高达60——90 % 。美国税法规定，企业用于技术更新改造的设备投资，可按其投资额的10%抵免当年应缴的所得税。凡是企业科研发展费用超过前3年平均值的，可按超过部分的25%抵免当年的应纳税额(同时规定最高限额为法人税的10%)。凡购买新的资本设备，如法定使用年限在5年以下，其购入价格的10%可直接抵扣当年的应缴所得税额；如法定使用年限为3年，抵免额为购入价格的6%；某些购入的旧设备，也可获得程度不同的税收抵免。对企业的研究与发展投资，可按投资额的20%抵免当年的应缴所得税。日本政府规定，对属于国家重点产业部门或行业所引进、购买的技术设备，每一年可折旧其价值的50 %，从利润总额中予以扣除，形成企业内部积累。对技术先进的机器设备和风险较人企业的主要技术设备，实行短期特别折旧制度。对于某些特定的产业与项目加提的特别折旧，最高可达正常折旧的50%。日本政府为实现科技振兴，实行了对实验研究费给予税额扣除、向海外出售技术等海外收入给予特别扣除的政策。《促进基础技术开发税制》中规定，在对增加实验研究经费给予减免的基础上，对部分高新技术领域的技术开发用资产再按购入价的7%免征所得税。 我国应当借鉴发达国家的先进经验，并结合现实的国情，调整对高新技术产业的具体税收优惠方式。改变以往单纯的税额减免与低税率的优惠政策，增加对发达国家普遍采用的加速折阳、投资抵免、技术开发基金等税基式优惠手段的运用。做到税基减免、税额减免与优惠税率三种方式相互协调配合，以促进高新技术产业的发展。首先对于企业的科技研发设备和建筑物以及生产使用的先进设备，实施加速折旧，并按国家规定的技术标准来核定在正常折旧的基础上给予特别折旧以及折旧的程度。其次对从事科技开发的投资与再投资实行投资抵免政策，对企业研究开发费用，不论企业是否盈利，在初始年度均可据实税前扣除，在后续年度，只要其投入比上年增长10%以上，均可按照50%的比例扣除，提高企业从事技术开发的积极性。还要准许高新技术企业按照销售或营业收入的一定比例设立各种准备金，如技术开发准备金、新产品试制准备金以及亏损准备金等，用于研究开发、技术更新等方面，并将这些准备金在所得税前据实扣除。

3．借鉴发达国家依法通过税收优惠政策引导风险投资的方法，尽快完善我国的风险投资税收优惠制度。风险投资的出现给高新技术的发展带来了巨大的资金支持。税收优惠政策能够引导风险投资对科技创新的支持和投入可以说税收优惠政策是风险投资发展的助推器，许多国家均对从事风险投资业的公司给予税收减免。如美国政府为支持风险投资，在1978年的《1978年岁入法》将风险投资收益适用的税率从49.5%下降到28%；1981年发布的《经济减税法案》中规定个人支持的风险收益税率再度由28%下降为20 % ；1997年制定的《投资收益税降低法案》，一方面延长税收改革法规定的减税有效期限，另一方面进一步降低投资收益税；这些长达20多年的税收减免，极大地推进了美国风险投资的发展。 克林顿政府时期税率又进一步降低，从而使风险投资的投资额年增长4.6%，风险资本渐增2406亿美元，出现600多家风险投资公司。韩国政府为了鼓励风险投资促进高科技产业的快速发展规定了投资抵免，即按投资额的 3%（用国产设备投资的为10%）抵免应纳税额；和特别折旧抵免，即除正常折旧扣除以外还可以按投资资产取得成本的 30%（用国产设备投资的为50%）在取得设备当年税前扣除等税收优惠方式。新加坡为了鼓励风险投资促进高科技产业的快速发展规定风险投资最初 5-10年完全免税。 目前，我国风险投资公司正处于初创阶段，国家要从政策上为其创造一个宽松的环境。从税收政策上，要鼓励社会资金以各种形式建立风险投资公司，对外国风险投资公司或投资基金对我国的风险投资，也应给予积极的税收支持，其投资所得可免征收预提所得税。要对风险投资者给予税收优惠，增加风险资金的供给。可以考虑对风险投资公司免征营业税，并对其长期实行较低的所得税率；对法人投资于风险投资公司获得的利润减半征收企业所得税，对居民投资于风险投资公司获得的收入减征个人所得税。还可以考虑采用加倍提取风险准备金、延期纳税等方式来降低风险，提高行业吸引力。对投资于具有国际、国内先进水平的科技项目，可从盈利年度起免征一定年度的所得税。对于创业板股票市场也要给予税收政策方面的优惠。

4．借鉴发达国家鼓励高科技产业发展的做法，对科技税收优惠要突破区域性界限突出国家产业政策的导向。要彻底打破过去科技税收优惠政策只注重区域性的状况，要不分地区、部门、所有制性质对开发区内、外高新技术企业的税收优惠政策实行统一的标准，保证高新技术企业之间的公平竞争。对科技税收优惠要突出国家产业政策的导向，明确重点支持的项目和企业，优先鼓励科技水平高、可迅速转化为生产力，并能使生产效率显著提高的高新技术企业与科研项目的发展。在新药特药、新材料、生物工程、基因工程、光电工程等领域，扩大企业科技创新和高科技产业化的税收优惠政策的覆盖面。对高新技术企业适用优惠税率和其他优惠措施要有一定的时间限制，随着其收益的逐渐增加或其产品、成果已不属于高新技术的范畴，应及时恢复按照正常税率实行征收。使国家的技术税收优惠政策始终用来促进最先进生产力的发展，不断提高生产力水平。

5．借鉴发达国家依法通过科技税收优惠来促进中小企业发展的做法，制定更符合中小企业实际的税收优惠制度。例如1980年美国国会通过的《小企业发展法》，明确规定年研究与开发费用超过1亿美元的国防部、国家科学基金等部门实施小企业创新研究计划的，每年可以拨出其1.25%研发经费支持风险企业的创新活动。据统计1983——1995年共为小型企业提供了60亿美元的资助，美国政府成立了小企业管理局(SBA)，鼓励成立小企业投资基金(SRIC )，规定SBIC的发起人每投入风险企业1美元，便可以从政府获得4美元的低息贷款，并可以享受税收优惠。1981年美国制定了《研究与投资免税法》，对企业特别是中小企业进行科技创新的税收优惠予以明确规定。美国大多数企业适用的所得税税率为35 %，该法案规定的适用税率为25 %.后又降低到20 %；对企业用于科技更新改造的设备投资可按照投资额的10%抵免当年应缴所得税。为鼓励中小企业加大科技投入的力度，日本政府规定中小企业的研发支出可按当年支出全额的6%抵免。为扶持中小企业的发展在2003年的税制改革规定：适用R&D比例性税收抵免的最高比例15%(12%加3%)，在2003年至2005财政年度，中小企业购置资产适用的即期折旧从10万日元提高到30万日元。日本此次突出了完善企业的税收优惠政策来鼓励对IT产业等高新技术产业的投资，增大对中小企业的税收扶持力度，有效促进了中小型高科技企业的迅速成长和发展。我国应当借鉴美国、日本等发达国家经验在税法中专门规定对中小企业的税收优惠政策这些政策一定要细化、可操作化、要运用多种手段避免手段单一。适当的时候可以制定我国的《小企业发展法》来对中小企业的发展进行进一步细致的规定。

6． 借鉴发达国家经验，统一内外资企业所得税，实行国民待遇原则。目前外资企业所得税税率为15%，内资企业所得税税率为33%，内资企业所得税税负重于外资企业。另外，在高新技术产业开发区和高科技园区，内外资企业所得税制度和税收政策也存在不平等现象。生产性外资企业自盈利之日起，2年免征企业所得税，后3年减半征收企业所得税；购买国产设备投资，还可以抵免企业所得税。但对新办内资高科技企业，自投产之日起，只能2年减免企业所得税。因此，应统一内外商投资的高新技术企业和先进技术企业的所得税优惠政策。使内资企业和外资企业能够在同一起跑线上展开竞争。这是市场经济的根本要求也是加速我国科技发展要求。

7． 对改革开放以来的各个地区、部门（国务院以及财政部、税务总局）制定的各种税收优惠政策进行一次彻底的梳理，尽可能的制定一个全国统一的标准。同时要借鉴西方先进理念构建科学、合理、高效的科技税收优惠运行机制。发达国家在运用科技税收优惠政策时，逐步探索出一条行之有效的运行机制。即由政府制定税收优惠政策，然后将这些政策推向市场，由市场引导和选择企业对科技进行投入，企业享受到这些优惠政策后，规模与效益得到提高，竞争能力增强，导致实现税收增加，回报社会，也就是政策——市场——企业——政府(社会)的运行模式。按照这个模式制定的税收优惠政策往往具有很强的可操作性和针对性，能够形成良性循环较好的促进高科技的发展。

8． 借鉴发达国家通过税收优惠鼓励科技人员创新的做法，对我国从事高新技术产业的个人给与更多的优惠。给予从事高新技术产业的个人一定的税收优惠是国际上的科技税收优惠政策的普遍做法。过去我们一直比较注重企业的科技税收优惠，对从事高新技术产业的个人优惠较少。以后应当把对高新技术企业优惠和对科技人员优惠相结合充分调动科技人员的主动性和积极性。首先，应当放宽应税工资的扣除标准，提高科技人才个人所得税的免征额；对高科技人员在技术成果、技术服务即知识产权转让等方面的所得实行优惠税率；对科研人员从事研究开发取得的各类奖励、特殊津贴，全部免征个人所得税。其次，对从事科研开发人员以技术入股获得的股权收益，3~5年内免征所得税以促进个人多接受教育、培训，增加个人的人力资本投入，充分激发高新技术从业人员的创新精神从而促进科技创新增强高新科技发展的原动力。

9．借鉴发达国家大多采用“消费型”增值税的做法，进一步完善我国的增值税政策。“生产型”增值税对高新技术产业产生的负面影响已经成为国际公认的事实。目前在实行增值税政策的110个国家和地区中，只有我国和印度尼西亚等几个国家的增值税属于“生产型”。“生产型”增值税抑制了企业进行固定资产投资和更新设备的积极性，妨碍了企业的技术进步。最终向“消费型”增值税过渡是增值税改革的目标与方向。但在目前增值税转型条件尚不具备的情况下，我国可以借鉴韩国等国家的做法，率先在高科技产业推行消费型增值税，对高新技术企业购进的用于科研开发、试验的固定资产所含进项税金允许分期分批实施抵扣。对企业购入和自行开发的科技成果费用中所含的税款和购进的固定资产、机器设备投资已纳税款允许抵扣。按照一定的比例计算扣除进项税额，以减轻高科技企业的实际税收负担。

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