农村固体废物循环利用政策导向 浙江林学院天目学院法学04级 吴德志 摘要：建设社会主义新农村是新时期农村建设新的目标，这也是实现我国全面小康社会的根本保证。如何来实现这一宏伟的历史性工程，除了大力发展经济之外，同时必须解决我国当前农村存在的严重生态环境问题。随着农村社会经济的发展，人民生活水平的提高，固体废物的排放、倾倒现象非常严重，由此造成了农村固体废物污染也非常突出。以农村固体废物的污染现状和实际出发，应该以健全的法律、政策加以规范之，达到解决的固体废物污染目的。 关键词：农村固体废物 循环利用 政策导向 1、前言 改革开放二十几年以来，我国经济得到了长足的发展，但随之而来的问题也层出不穷。生态环境的破坏是其中最主要的问题之一。 随着我国农村社会经济快速发展以及农村人口数量的迅速增加。城镇化进程的加快，人口不断的集中。农村社会经济活动的日益频繁，使固体废物产生和排放量也随之迅速增长。一方面，农村生态系统原有消化接纳的自净能力已不能满足农村固体废物的增长需求；另一方面，农村固体废物资源化和无害化的处理能力、处理技术和管理水平滞后。乱堆、乱放、乱倒的现象十分突出，固体废物不仅污染农村的土壤、水体、大气；而且影响农村的环境卫生，破坏村容村貌。并且给农村生态环境、村民的生活环境造成很大的负面影响。同时给农村环境保护带来了巨大的压力。可见，农村固体废物的污染已经成为农村生态污染的主要问题之一，如何更好的解决农村固体废物问题，促进农村生态环境的可持续发展。这将成为建设社会主义新农村所必须面临的重大挑战，也是全面实现小康社会所必须解决的突出问题。解决农村环境污染问题以及维护农村生态系统良性运转。建设村容整洁、村貌良好的环境友好新型农村。这是贯彻中共中央提出的科学发展观，实现“十一五”规划和温家宝总理在十届人大四次会议所作报告中提出建设社会主义新农村宏伟目标的践行。 2、 村固体废物的概念、污染的成因 2.1、农村的固体废物的概念 农村固体废物是指农民在生产建设、日常生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者被放弃的固态、半固态和置于容器中的气态物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。固体废物对环境的污染以及所造成的资源浪费是当今世界环境保护和实现资源节约化利用的主要问题。固体废物一词中的“废”具有鲜明的时间和空间特征。从时间角度讲，它仅仅相当于目前的科学技术和经济条件，随着科学技术的飞速发展，矿物资源的日趋枯竭，资源滞后于人类需求，昨天的废物势必又将成为明天的资源。从空间的角度看，废物仅仅是在一定的时间内没有使用价值，而并非在任何时间段内没有使用价值，现在的废物，往往可以成为日后的资源。 2.2、农村固体废物污染的原因 《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》及其他相关环境保护的法律、法规和政策颁布施行多年以来，我国的固体废物污染防治工作已取得初步成效，但总体上还处于起步阶段，特别是对农村固体废物的处理历史欠账较多，基础设施薄弱，固体废物污染仍然十分严重。农村固体废物污染现状的原因有： 2.2.1、农村经济结构调整 农村固体废物是指农民在生产建设、日常生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者被放弃的固态、半固态和置于容器中的气态物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。固体废物对环境的污染以及所造成的资源浪费是当今世界环境保护和实现资源节约化利用的主要问题。固体废物一词中的“废”具有鲜明的时间和空间特征。从时间角度讲，它仅仅相当于目前的科学技术和经济条件，随着科学技术的飞速发展，矿物资源的日趋枯竭，资源滞后于人类需求，昨天的废物势必又将成为明天的资源。从空间的角度看，废物仅仅是在一定的时间内没有使用价值，而并非在任何时间段内没有使用价值，现在的废物，往往可以成为日后的资源。 2.2.2、农村财政资源的短缺，由于资金投入不足 由于当前体制因素的制约和基层政府财政资源的匮乏，有些地方存在乡镇财政处于负债运转的状况。因此对环境保护的资金投入严重不足，加之上级政府对环境保护支持的乏力。所以在基层农村环保的基础设施建设薄弱，没有相应固体废物处理设施和场所。因此，农村生产生活垃圾中产生的大量固体废物得不到及时有效的无害化处理。 2.2.3、农村城镇化步伐的加快 经济的发展必然要求生产要素的集约化。因此在农村经济发展中，经济发展的因子不断的集中。我国在上世纪九十年代就进行了大规模的行政区划的调整，特别是加大对乡镇区划的调整力度，实现以经济发展水平较好的乡镇为中心，以其经济辐射而形成的经济发展区域化的区域经济发展模式。大力推行下山脱贫和异地安置的办法，促进城镇化的发展步伐。使农村人口集中居住所，同时居民在生产和生活中所产生的固体废物有原来的点源污染变为集中的面源污染的结果。严重超出环境自身的承受能力和自净能力，污染情况不断恶化。 2.2.4、农民生活方式改变 农村经济的快速发展，农民的收入增加，生活水平不断的提高，消费形式和结构也随之变化。我国人口以农民为主，其消费潜力和购买力巨大。由于受传统观念的影响人们十分注重产品的外包装。企业为迎合这一需求，对产品进行大量的不合理的装潢和包装。人们消费完之后产生了大量的产品固体的外包装，但由于其价值不高，使回收处理的积极性降低。导致固体废物数量的不断也增加。 2.2.5、农业生产方式发生改变 随着农业生产结构的调整和技术的革新。农户为了在较短的生产周期内获得最大的经济效益。因此，在农业生产过程中使用了大量固体附加物和辅助物，如薄膜、塑料等不易分解的固体。固体辅助物和辅助物的使用价值很难实现循环，再利用的效果严重低于新的辅助物和辅助物的利用效果。所以很少农户会回收利用，农业生产的固体废物因此不断的增加。这也是一大污染源。 综上原因，农村固体废物污染问题日益严重，政府应将把处理农村固体废物的问题及早提上工作日程。 3、 固体废物循环利用存在的问题 3.1、资源回收率低 由于固体废物的分类回收体系和分类回收机制尚未形成，所以很多可以循环利用的固体废物没有得到充分回收和利用，一些不易回收利用的再生资源的丢弃现象严重，资源的回收多为低级的材料回收。 3.2、固体废物处理技术落后 固体废物回收利用技术开发投入严重不足，技术与装备水平极低，目前的回收过程主要是手工操作的作坊式生产，由于回收处理技术落后，导致了回收再造产品的技术含量和附加值较低。同时也可能在回收过程带来二次环境污染。 3.3、消费观念有待改变 改变人们的消费观念是推进循环经济、固废循环利用的重要环节，农民在生产消费和生活消费时，除了注重产品本身的性能外，而且还往往要求产品有美观的外在包装，这使企业为迎合消费者的需求而过度包装。然而在农业生产和农民生活过程中，大多数农民不注重将生产、生活所产生的固体废物加以回收利用，以至增加了固体废弃物的数量。 3.4、政策引导和相关法律法规制定亟待加强 虽然我国颁布了《固体废物污染环境防治法》等法律法规，但对如何更好的回收以及科学利用未作具体说明，没有形成统一的法律体政策系。特别是对农村固体废物的处理未作实际有效可操作性的规范。 4、农村固体废物循环利用的对策 4.1、解决农村固体废物污染应以科学发展观为指导发展农村循环经济 从我国当前以及今后所面临的经济高速增长、环境状况不断严峻、资源相对缺乏，尤为突出的是农村环恶化题等问题。要完成十六大提出的在本世纪头二十年集中精力全面建设小康社会的目标，就必须要实现广大农村的全面小康，就必须缓解农村的生态破坏和环境污染的现状。所以要求我们在发展农村经济过程中必须树立科学的发展观，实现经济、社会、环境协调发展，因此发展循环经济是农村经济发展的重要的战略选择。自从20世纪90年代提出可持续发展战略以来，发达国家正在把发展循环经济、建立循环节约型社会看作是实施可持续发展战略的重要途径和实现方式。当今国际社会和世界各国都在努力倡导和实施可持续发展战略，探寻经济发展、环境保护和社会进步的共赢之路。根据国外多年的实践经验表明：循环经济是一条有别于传统经济的发展模式，在固体废物的污染治理工作中，实现固体废物的循环利用，能够有效解决固体废物污染环境的问题，同时也可以大幅度的提高资源利用效率和节约大量的资源，为今后的经济发展提供物质保障和强大的资源支持，因而在一定程度缓解新农村建设的资源瓶颈。 4.2、制定和完善促进农村固废循环利用的政策、法律法规 农村固体废物循环利用的政策、法律法规属于环境资源和循环经济的立法范畴，环境资源和循环经济立法近年来在一些发达国家发展迅速。目前，德国、日本、美国、瑞典、挪威等发达国家的环境资源和循环经济法律体系比较完备，日本颁布了《推进建立循环型社会基本法》、《促进资源有效利用法》等法律。德国是世界上最早开展环境资源和循环经济立法的国家，1996年生效的《资源循环和废物管理法》成为建设循环经济的基本法。 国外成熟的立法经验说明，环境资源和循环经济法律体系的建立。首先，必须制定基本的或综合性的循环经济法律；其次，要结合实际需要制定专门的循环利用法律、法规；再次，要在其他法律法规中充实与循环利用配套或促进循环利用发展的规范性的规定。由于我国具有自己独特的法律体系结构和环境立法传统。因此，不能完全照搬国外循环经济的立法模式。只能结合我国的国情和环境立法的原则以及结构，在有关方面上定向地借鉴和吸收国外一些具体的立法或法律制度，要着手制定农村固体废物循环利用等方面的法律法规。如制定生产者责任制度，污染损害者赔偿制度，定期宣传教育制度，公众参与和监督制度，市场准入和市场运行管理制度，产品无污染包装制度。建立有序、有效的固体废物回收利用体系。利用税费征收、市场价格调节等在内的经济刺激制度和法律调整制度来进一步的规范固体废物的利用以及达到解决其污染问题的目的。 4.3、增加资金投入大力开发和构建农村固体废物循环利用的技术体系 国务院正式发布《国家中长期科学与技术发展规划纲要（2006—2020年）》（以下简称为：纲要），该《纲要》对环境保护领域的科学研究和技术开发给予了高度的重视，明确提出我国环境保护科学技术的发展思路是引导和支持循环经济的发展，把经济发展和环境保护技术开发放在优先位置，同时也强调了加大技术开发和更新的资金的投入。建立以政府财政投入为主，民间资本流入为辅的资金投入体系。《纲要》提出开发固体废物控制和治理新技术，农村固体废物循环利用需要以先进技术、关键技术作为支撑。农村固体废物循环利用与传统经济活动的“资源消费→产品→废物排放”粗放型物质流动模式相对立，是“资源→产品→再生资源—环境友好”的闭环节约型的物质流动模式。实现农村固体废物的循环利用应从三个宏观层次推进： 4.3.1、农村企业内部的小循环，通过实施清洁生产，使企业各工艺之间实现物料的完全循环，减少废弃物的排放 4.3.2、农村企业间或农业产业结构间的大循环，如建立统一的农村经济发展区，把不同的企业连接起来形成共享资源和互换副产品的产业共生组合，使企业生产的固体废物在自身循环利用的同时，也成为其他企业的资源和能源。 4.3.3、生产和消费的大循环，广大农村生产者和消费者在生产和消费中应实现资源的互换，达到综合利用。 微观层次上，要求农村企业纵向延长生产链条，从生产产品延伸到废旧物品回收处理和再生，特别是对一些大量生产固体废物的企业，要先具有一些简单易行的技术措施。高污染的企业要高起点地投资于循环经济的技术开发；同时拓宽横向技术体系，将生产过程中产生的废弃物进行回收利用和无害化处理。实现固体废弃物废弃物的无害处理成为新的资源来服务经济建设。 4.4、政府要转变职能加强循环利用的宏观引导和微观服务。 在县域经济特别是城镇区域经济发展中，基层政府应深入探索新的农村固体废物循环利用实践模式，环保部门要转变职能为农村固体废物的循环利用以及发展农村循环经济做好引导和服务工作，地方政府在制定各类经济发展政策、农村基层设施建设规划时，都要充分考虑到农村固体废物循环利用；积极依法推进企业清洁生产、加强企业清洁生产审核、规范市场准入的条件；大力宣传绿色消费、节约消费。充分发挥市场机制在推进循环利用、循环经济中的主导作用。以经济利益为纽带，以避免固体废物污染为目的。使农村固体废物循环利在各个市场主体之间形成互补互动、共生共利的和谐发展的良性关系。 4.5、广泛开展农村固体废物循环利用的宣传教育引导绿色消费。 农村社会的形成机制和经济发展模式以及其内在的本质，都要求具有良好的社会文化与心理环境。在当前农村人口素质普遍较低，特别是环境保护意识淡薄的现状下。乱排、乱倒固体废物屡见不鲜。人们早以形成并认同了向外界乱排放固体废物是很正常的行为方式，这就形成了一种影响环境保护不良的心理文化。而这一原因是农村固体废物污染问题的最主要的主观因素。所以要从根本上扭转这一不正常的心理状态。在组织开展资源节约、环境保护等一系列宣传活动中，把推进农村固体废物循环利作为重要宣传内容，进一步加大宣传教育力度，转变不正确的生产方式观念和生活习惯，树立可持续发展的消费观和节约资源、保护环境的责任意识，大力提倡绿色消费，引导农村消费者自觉选择有利于节约资源、保护环境的生活方式和消费方式尽量减少固体废物的排放。使生产生活与发展循环经济密切联系，使全体农村居民自觉的减少固体废物排放。 4.6、必须依照《固体废物污染防治法》，解决农村固体废物污染问题。 我国的《固体废物污染环境防治法》已于2004年4月1日起施行，该法的施行意味着乱丢、乱排固体废物等是违法行为，为实现禁止固体废物排放有了法律的保障。对改变人们的生活习惯、改善环境质量都具有重要意义。《固体废物污染环境防治法》对鼓励固体废物循环利用、促进清洁生产和循环经济发展将起到极大作用。该法不仅明确了产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物要依法承担污染防治责任，也体现了绿色消费原则。该法最突出的亮点是：把农村固体废物污染防治纳入法律管理范围，对农村种植、养殖业产生的固体废物提出了合理利用、预防污染的要求，对农村生活产生得固体废物提出了清扫、处置、回收的要求。该法对防止农村固体废物污染作出了明确的规定。具有积极的社会意义，为农村环境保护具有巨大的作用。在依法解决农村固体废物污染问题时应做到一下三点： 4.6.1、废物实行“三化”管理原则，即减量化、资源化和无害化原则。 《固体废物污染防治法》规定：国家对固体废物污染环境的防治，实行减少固体废物的产生、充分合理利用固体废物和无害化处置固体废物的原则。 支持开展清洁生产，减少固体废物的产生量。政府将固体废物污染环境防治工作纳入环境保护规划，并采取有利于固体废物污染环境防治的经济、技术政策和措施。实行这一原则即可做到防治污染改善环境，又可合理开发利用资源，使固体废物变废为宝，到达经济效益、环境效益、社会效益的有机统一。 4.6.2、实行全程管理的原则 所谓“全过程”，即“从生产到最终处理”的全过程，把固体废物的污染“扼杀在生产生活的摇篮中”。《固体废物污染防治法》16、17条规定：“生产固体废物的单位和个人，应当采取措施防治或减少固体废物对环境的污染”。因此，单位和个人必须采取防扩散、防流失或其他防治环境污染的措施。 4.6.3、禁止排放和生产者处置原则 排放是指对固体废物不进行安全处理、无害处置的行为。禁止排放使固体废物无害化处置的必然要求，也有利于促进固体废物的资源化。但禁止排放并非固体废物防治的最终手段和目的。固体废物的生产者有责任，也便于对固体废物污染的处理。因而应赋予其强行处理的义务。 5、结语 农村固体废物循环利用是发展循环经济的一种具体表现形式，本质上也是一种生态经济。是按照生态规律利用自然资源和环境容量。实现农村固体废物的生态化的转向，可以有效地减少固体废物的产生量、排放量，使其成为一种原料或资源，从而创造新的经济价值。固体废物要在这个不断进行循环中得到合理和持久的利用，使经济活动对自然环境的不利影响降低到尽可能小的范围内。从而根本上解决长期以来，因固体废物产生的环境污染与经济发展之间的尖锐冲突。这为实现经济可持续发展提供了一条有效的途径。如何更好处理利用农村固体废物，是建设社会主义新农村必须解决的问题，也是实现我国全面小康重要保障。解决农村固体废物的污染问题本身就是贯彻中央提出的发展资源节约型、环境友好型的发展模式。但要实现根本性解决农村固体废物污染，要求立法机关加快相关立法进程以及政府相关职能部门进一步转变职能、制定科学政策。这样才能为广大消费者和生产者不排或少排固体废物提供一个良好的法制环境和科学的政策导向。从而从根本上解决固体废物污染问题，实现其循环利用。 参考文献、资料： 1. 蔡守秋 主编 《环境资源法学》（M） 湖南大学出版社 2005年 2. 蔡守秋 著 《调整论——对主流法理学的反思与补充》（M） 高等教育出版社 2003年 3. 中共中央 国务院 《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(J) 2005年12月31日 4. 国务院 《第十一个五年发展规划纲要》(J) 2006年 5. 国务院 《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(J) 2005年12月3日 6. 夏少敏 主编 《环境资源法总论》(M) 吉林人们出版社 2004年 7. 中国环境报 《贯彻国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定的意见》 (A) 第一版 2006年3月15日 8. 国家环境保护总局污染控制司 编 《固体废物管理与法规——各国废物管理体制与实践》(M) 2003年 9. 《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(J) 2004年 10. 姜松岐 宫静馨 贲铁虹 商广宇《固体废物循环利用的对策与研究》 哈尔滨市固废辐射管理中心（Ahttp://www.hrbhbj.gov.cn/article/uploadfiles/2005414174624501.doc