试论我国环境责任保险制度的构建 邓晓敏 南开大学 【摘要】 随着我国经济和社会的不断发展，环境损害纠纷日益增多，但是由于受害人的弱势地位、经济至上主义泛滥、污染企业无力承担等原因，其应得利益难以实现，环境责任保险制度的构建是解决这一问题的最佳方案。环境责任保险制度在承保范围上应包括突发性环境责任风险和累积性环境责任风险；承保主体即应有商业性的保险公司，也应有政策性的保险机构；保险类型分为强制险和任意险两种。我国环境责任保险制度的构建应综合考虑以上因素，建立一个二元化的环境责任保险模式：突发性环境责任风险－商业性的保险公司－任意险和累积性环境责任风险－政策性的保险机构－强制险。 【关键词】 环境责任保险；承保范围；承保主体；保险类型 20世纪60年代以后全球性的环境危机、公民环境权理论和环境侵权理论的发展极大的推动了环境责任保险的繁荣。最早为国际保险业承认的污染承保形式是1988年美国的环境改造保险单，英国于1965年规定了核责任保险，1970年开办了声震保险。除此之外，还有意大利、德国、日本、欧盟等许多国家确定了环境责任保险。 环境责任保险又被称为“绿色保险”，其在各个国家的具体名称有所不同，如英国称之为环境损害责任保险和属地清除责任保险；美国称之为污染法律责任保险。一般认为环境责任保险是指以被保险人因污染环境而应当承担的环境赔偿或治理责任为标的责任保险。【1】 随着我国经济和社会的不断发展，环境损害纠纷日益增多，但是由于受害人的弱势地位、经济至上主义泛滥、污染企业无力承担等原因，受害人利益仍然不能得到有效的保护，环境责任保险制度的构建也显得急迫和必要。 一、在我国建立环境责任保险制度的必要性和可行性分析 （一）必要性分析 1.有利于受害人利益的保护 在我国现有的环境民事诉讼体制下，即使受害人在诉讼中胜诉，由于赔偿的数额巨大，排污企业往往无力承担；或者即使有力承担，但是因为“经济至上主义”的泛滥，排污企业在地方政府的支持下往往久拖不赔，损害受害人的利益。环境责任保险制度的出现会使这种情况大为改观，只要发生环境责任保险事故，受害人只要胜诉，就可以直接向保险人提出索赔请求，而不会因为加害人无力承担或者不赔付而无技可施。随着环境责任保险制度的发展，保险人向受害人直接给付保险赔偿金已成为趋势。 2.有利于分散责任风险，维护社会安定 单一投保人向保险人支付保险费，把环境侵权赔偿责任转嫁给保险人，而保险人以收取保险费的形式聚集大量资金，实际上就是将赔偿责任分摊给成千上万的投保人。这就是环境民事赔偿社会化的过程，即每个投保人都承担了其力所能及的一小部分环境侵权赔偿责任，减少了社会的不安定因素。 3.有利于加强环境保护事业发展 环境保护事业任重而道远，过程当中不可避免地要接触并解决相关的环境侵权赔偿问题，这是事业发展中无法忽视的重要问题，也是不容易解决的问题，环境责任保险制度的建立为这一问题的解决提供了坚实的制度平台。另外，通过这个制度，增加治理环境污染的参与体，即保险公司，有利于对环境污染进行积极、有效的监管，也间接地促进了环境保护事业的发展。 4.有利于促进保险业发展 1980年我国正式恢复保险业务，由于国内保险业务恢复时间不长，截至到2000年保险业务量还不及美国的1%。[2]近年来，我国的保险业取得了长足的进展，但是相比国外，我国的保险业还有巨大的发展潜力。而环境责任保险制度的建立无疑将为我国保险业的发展带来新的契机。 5.有利于经济的发展 在现有的制度下，如果企业因为环境污染而对其他公民或者单位造成了损害，即使这种污染行为是偶然的，其也必须支付巨额的赔偿金，企业很难东山再起，从而使其丧失了改进技术治理污染，为经济和社会发展贡献力量的机会。环境责任保险制度的建立，可以分散企业的责任风险，即使造成了污染，赔付也不会是致命性的，企业可以通过加强管理等措施防治污染的再次发生，而不会影响企业的进一步的发展，从而使我国经济有一个稳定的发展平台。 （二）可行性分析 1.国家对环境保护的重视 近年来，一系列的环境污染事故频繁发生，环境责任如何制度化，受害者的利益如何保证这些都成为棘手的问题，国家在十一五期间也将此作为重要议题予以讨论。国家环保总局政策法规司副司长别涛在出席“十一五”期间中国环保产业的机遇与挑战——２００６中荷可持续发展论坛年会时提到，中国有必要借鉴国外的经验，建立环境污染责任保险制度。[3] 2.我国保险业的发展 2006年6月15日，国务院发布了《关于保险业改革发展的若干意见》(国发〔2006〕23号)。这份意见第五部分以“大力发展责任保险，健全安全生产保障和突发事件应急机制”为题指出，要“充分发挥保险在防损减灾和灾害事故处置中的重要作用，将保险纳入灾害事故防范救助体系……采取市场运作、政策引导、政府推动、立法强制等方式，发展……环境污染责任等保险业务。”这一规定必将有助于进一步推动我国环境污染责任保险制度的建立。国家环保总局和中国保监会也正在为此积极探索和推动中国的环境污染责任保险制度。 目前，传统的有形财产保险市场趋于饱和，处在徘徊不前的状态。据统计，平安产险1999年财产保险保费收入仅比上年增长5.3%,[4]寻找新的业务增长点是财产保险的当务之急，开发责任保险市场的时机已成熟。 3.我国已有环境责任保险制度的雏形 面对环境责任问题亟待解决的情况，我国保险业做出了积极的探索与尝试。《国际油污损害民事责任公约》规定实施油污损害的强制责任保险，作为缔约国，我国《海洋环境保护法》规定油污损害民事责任保险。另外，我国对于海洋石油勘探与开发的企业、事业单位和作业者，也已经实行环境责任强制保险。 另外，我国在沈阳等部分城市开展了环境责任保险制度的试点工作，虽然没有取得成功，但是在试点的过程中积累了大量的经验，也发现了很多问题，这些经验和发现的问题，为我国环境责任保险制度的建立和完善提供了基础。 二、发达国家环境责任保险制度的现状 （一）美国 美国从20世纪60年代就开展了环境责任保险，环境责任保险在美国经历了三个发展历程：1966年以前，事故型公众责任保险保险单承保环境责任险；1966年至1973年，公众责任保险保险单开始承保因为持续或逐渐性的污染所引起的环境责任；1973年后，公众责任保险保险单将故意造成的环境污染以及逐渐性的污染引起的环境责任排除于保险责任范围之外。目前，美国的环境责任保险制度发展得比较完备。 （二）德国 在德国，环境污染责任险在很多年里一直把逐渐污染引起的损失列为除外责任。从1965年起，保险人开始赔偿水面逐渐污染损失。1978年后，保险人又同意负责赔偿大气和水污染造成的财产损失，但要发生在被保险企业地域之外，可预见的经常排放物引起的损失仍列为除外责任。自1991年1月1日起，德国依法强制实行环境损害责任保险。为了确保环境侵权受害人能够得到赔偿，加害人能够履行其义务，《环境责任法》对此作了规定，特定设施的所有人必须采取一定的预防保障措施，包括与保险公司签订损害赔偿责任保险合同，或由州、联邦政府、金融机构提供财务保证或担保。如有违反，主管机关可以全部或部分禁止该设施的运行，设施所有人还可能被处以一年以下有期徒刑或罚金。 （三）英国 在英国，20世纪60年代初保险人还将由于净化设施的缺陷及排放有害积存物、烟、汽及其他污染物引起的污染责任作为除外责任，而到1968年在保险合同条款中只剩下一项除外责任：放射性物质引起的污染责任，并且事故的突然性不再是必要条件。英国法律要求被保险人投保的环境强制责任保险有油污损害责任保险和核反应堆事故责任保险。1970年，英国政府宣布，由于实验性飞机造成的声震损失必须给予赔偿，因而开办了声震保险，承保因声震等噪声污染而造成的损害赔偿责任。英国实行的是非特殊承保机构，其环境侵权责任保险由现有的财产保险公司自愿承保。 （四）日本 日本在环境责任保险模式上存在特殊性。现在日本已经制定实施了涉及空气污染、水污染和有害废弃物的范围广泛的法律和法规。但日本广泛使用的是根据地方政府和中央政府官员给出的“行政建议”来同企业就工厂的运营和工业发展设施达成“污染控制协议”，协议限定具体的排放标准，提出监督和报告的要求。污染控制协议是一种自愿协议，不具有法律强制力。但日本的工业公司不愿意因没有实现他们自愿制定的标准而失去信誉，因而大都制定了有效的实施机制。 三、我国环境责任保险制度的构建 我国保险事业起步较晚，特别是环境责任保险，除了油污责任保险外，核责任险、水污染责任险、声震污染责任险和辐射污染责任险等险种基本上是空白。目前在我国保险市场上，污染责任保险仅限于少数几个城市，投保企业较少。这些保险采取的是任意责任保险模式，承保机构也是普通的商业性保险公司，保险费率也相对较高，最低费率为2.2%，最高为8%，较其他险种要高出好几倍，同时其承保范围很窄。总之，这项制度在实践中并未取得了好的效果。因此环境责任保险制度需要进行不断的完善。 （一）承保范围 环境污染事故可以分为突发性的环境污染事故和累积性的环境污染事故，相应的环境责任保险的承保范围也应包括突发性环境责任风险和累积性环境责任风险两个方面。但是我国目前把环境责任保险的范围严格限定在突发性污染事故造成的民事赔偿责任的范围内，这显然不能适应广大企业对环境责任保险的需求。因此有必要将累积性环境污染事故造成的民事赔偿责任也纳入我国环境责任保险的承保范围内。原因如下： 1.累积性环境责任风险的承保符合保险利益原则。虽然只要企业正常生产经营就会产生污染物质从而导致环境污染损害,这一确定性与保险风险的偶然性、不确定性不相符；但此类企业何时发生污染损害事故、造成后果如何并不确定,因而环境污染损害仍属不确定之风险,可以成为保险标的。[5] 2.累积性环境责任风险，由于其确定性和污染结果产生的周期较长，因此一般情况下，一旦这种累积性的环境污染事故发生，造成的损害往往很严重，企业的赔付金额也很庞大。如果没有相应的保险，赔付对排污企业来说是致命的，但是因为这些污染的发生是必然的甚至是合法的，而排污企业对国家的经济发展做出过巨大的贡献，单独的由排污企业负担赔付压力，对排污企业来说是不公平的。而且也会使得企业会逃避对这类存在累积性环境责任风险的行业进行投资，从而影响经济的发展。 3.累积性环境责任风险的承保虽然有很大的风险，但是只要制度安排合理，累积性环境责任风险是可以承保的。这种制度安排就是累积性环境责任风险由政策性的承保机构承保而非由商业性的保险公司承保，通过规定强制投保，提高保险的费率来实现对这类存在累积性环境责任风险企业的责任分担。 （二）承保主体 在环境责任保险的承保机构方面，目前主要有三种模式:一是美国式的专门保险机构，即其1988年成立的环境保护保险公司；二是意大利式的联保集团，即1990年成立、由76家保险公司组成的联合承保集团；三是英国式的非特殊承保机构，其环境责任保险由现有的财产保险公司自愿承保。我国环境责任保险的承保主体根据承保范围的类型，相应的应该包括两类： 一是商业性的保险公司。商业性的保险机构主要承保突发性的环境责任风险。因为商业性的保险公司以盈利为目标，而累积性环境责任风险事故发生的确定性和赔付数额的巨大性，使得商业性的保险公司对累积性环境责任风险往往拒保。而突发性的环境责任风险的承保符合商业性保险公司的保险利益和保险原则，是商业性保险公司承保的对象。 二是政策性的保险机构。政策性的保险机构是政府设置的专门从事环境责任保险的机构，承保累积性的环境责任风险。由于商业性的保险公司对累积性的环境责任风险往往拒保，而这些具有累积性环境责任风险的企业，其排污行为是必须的、合法的。而且这些企业对我国的经济和社会发展又是不可或缺的，不能使其因为遭受巨额赔付而破产或者因为存在累积性环境责任风险而使得投资人放弃对这类行业的投资，因此政府必须从全局出发，建立政策性的环境责任保险机构，承保累积性的环境责任风险。 （三）保险模式 保险根据被保险人是否自愿可以分为强制险和任意险。因此，在理论上环境责任保险模式共有以下五种选择：1、单独的强制险；2、单独的任意险；3、强制险为主，任意险为辅；4、任意险为主，强制险为辅；5、强制险和任意险并行，无主次之分。 我国的学者大都支持第三或者第四种选择，但是笔者认为这两种选择都是不科学的，因为强制险为主，任意险为辅的做法会使得具有突发性环境责任风险的企业交纳保险费，而这种突发性的环境责任风险是可以通过加强管理、更新设备、提高技术等方式来预防的，强迫这类企业交纳保险费会违背部分企业的意愿。而如果采用任意险为主，强制险为辅的模式，会使得部分企业为了短期的经济利益，放弃投保，为环境事故发生后的难以赔付埋下隐患。 因此笔者认为我国的环境责任保险模式应该结合环境责任保险的范围（突发性环境责任风险和累积性环境责任风险）采取强制险和任意险并行，无主次之分的模式。具体讲就是对突发性的环境责任风险采取任意险，而对累积性的环境责任风险采取强制险。之所以采取这样的模式，是因为： 1、突发性的环境责任风险可以采取加强管理、更新设备、提高技术等方式来预防，企业可以根据自己的情况选择投保还是不投保，因此采用任意险符合这类企业的意愿。而且如果企业不投保，为了防治由于环境污染而造成巨额赔付，企业会加强对环境污染的管理，通过提高技术、更新设备等手段防治污染的发生，从而促进我国的环境保护事业的进展。 2、累积性的环境责任风险由于其污染发生后的赔付数额巨大，一旦发生环境污染对人的生命财产将造成巨大的损失，如果没有强制险，这些污染发生后的赔付往往难以进行，进而损害受害人的利益。而且因为累积性环境责任风险企业的排污行为具有合法性和其对社会经济发展有重要作用，如果污染损害责任单独的由其承担，不仅显失公平而且会对社会经济的发展将带来不可估量的损失。因此，对这类累积性的环境责任风险企业应实行强制险。 （四）责任免除 有些学者认为，环境责任保险制度由于分散了企业的责任风险，使企业即使造成了环境污染也不会承担太大的责任，从而在一定程度上鼓励了污染。这种理解是错误的，因为在环境责任保险中，在某些条件下，保险公司是免责的，在这种情况下企业必须对其污染环境的行为承担责任。 环境责任保险中保险公司的免责和环境侵权民事责任中排污者的免责有很大的关系。我国法律规定的环境侵权免责事由主要包括以下情形： （1）不可抗力。不可抗力是指人们不可抗拒、不能预见、不能避免的不以人的意志为转移的客观情况。不可抗力通常包括两种情况：一种是自然原因引起的，如地震、水灾、旱灾、海啸、台风、洪水等；另一种是社会原因引起的，如战争、罢工、政府禁令等。不可抗力作为免责事由，必须是构成损害结果发生的全部原因。只有损害结果完全是不可抗力造成的，才能免除民事责任，如果不可抗力是引起损害的部分原因，那么加害人也不能免责。另外，对于不可抗力，加害人必须采取合理有效措施竭尽避免，仍不能避免造成环境损害的，才可以免责。 （2）受害者的过错。我国《水污染防治法》等法律规定，如果损害是由于受害人自身责任引起的，排污者不承担责任。受害人对损害的发生具有故意或重大过失，足以表明受害人的行为是损害发生的直接原因，即该损害与排污者无因果关系，则应免除排污者的责任，但其应对受害人过错负举证责任。 （3）第三人过错。如果损害是由原告被告之外的第三人故意或过失造成的，就意味着被告人的行为与损害结果无因果关系，那么被告应免于承担责任，转由第三人承担。我国《海洋环境保护法》第43条规定：“完全是由于第三者的故意或者过失造成污染损害海洋环境的，由第三者承担赔偿责任。”《水污染防治法》第55条也作了同样的规定。[6] 在以上这些免责情形中，排污单位免于责任，其保险人也同样免于责任。根据环境侵权的免责事由我们可以把环境责任保险中保险人的免责事由概括为以下几点： （1）不可抗力。也即如果环境污染是由不可抗力引起的，由于排污单位免责，当然的保险人也免责。 （2）第三者过错。在环境责任保险中第三者过错包括环境侵权免责事由中的受害人过错和第三者过错。因为环境侵权中的受害人和第三者在环境责任保险中对保险人来讲都是第三者。环境侵权中受害人过错和第三者过错可以使排污单位免责，当然保险人也免责。 （3）被保险人过错。因为被保险人的过错引起的环境损害保险人是否可以免责，值得我们探讨，笔者认为应该把被保险人的过错作为保险人免责的事由。第一，传统保险法中被保险人的过错是保险人免责的事由之一。第二，被保险人过错作为保险人的免责事由是防治“环境责任保险鼓励污染”的最有效的途径。第三，如果不把被保险人的过错作为保险人的免责事由，那么保险人的风险过大，会损害保险人的利益，使保险人放弃环境责任保险。 被保险人的过错包括被保险人的故意和过失，比如故意的超标排放和过失的超标排放。被保险人的故意要符合两个条件，一是被保险人具有损害别人利益的故意，二是被保险人的故意行为造成了损害。被保险人故意作为保险人免责的事由是确定的，而因为被保险人的过失似乎与突发性的环境损害一致，不应该作为保险公司免责的事由。其实不然，这里的过失并非是突发性环境损害发生的原因，因为突发性的环境损害是指在污染者没有过错的情况下而发生的环境污染行为，比如在遵循设备操作规程的情况下因为设备自身的原因而引起的环境污染。其与因被保险人的过失而发生的环境损害是不同的，因此被保险人的过失可以作为保险人免责的事由。 （五）其他 1.险种 关于环境责任保险的险种，根据不同的标准有不同的分类，根据环境要素的不同，可以分为水污染责任险、油污染险、辐射责任险、声震污染险、核事故风险责任险等；而根据保险范围的不同，可以分为突发性环境责任险和累积性环境责任险。 根据上文对承保范围和承保主体的设计，我国环境责任保险的险种应该把上述两种分类结合，分为突发性的水污染责任险、油污染险、辐射责任险、声震污染险、核事故风险责任险和累积性的水污染责任险、油污染险、辐射责任险、声震污染险、核事故风险责任险。前者由商业性的保险公司以任意险承保，后者由政策性的保险机构以强制险承保。 2.索赔时效 环境侵害具有潜伏性、累积性等特点，其所引起的损害一般要在几年或几十年后才会爆发。这一不确定性往往使保险人对被保险人发生在保险单有效期内的污染而造成的损害无法把握其未来的赔偿责任。为平衡保险人和被保险人的利益，促进环境责任保险的健康发展，我国也可在有关法律法规中对环境责任保险规定相对较长的索赔时效。而且累积性环境责任保险的时效要比突发性的环境责任保险的时效长。 但是索赔时效的规定也应该考虑保险公司的利益，不能忽视经济规律，规定过于长的索赔时效。因为商业性的保险公司和政策性的保险机构不能在一个很长的时间内只是不停的赔付保险金，而不能够继续收取保险费。所以索赔时效的规定要考虑经济发展的客观规律，经过精确的计算，规定一个长期但又合理的期间。 四、结语 环境责任保险制度对我国环境责任制度的完善有举足轻重的作用，但同时其又是一个复杂的制度，这一制度的设计和制定要综合考虑承保范围、承保主体、保险模式、责任免除等各种要素。因为这些要素是相辅相成的，比如承保范围二元化的规定要求承保主体的二元化，进而形成了保险模式的二元化。综合以上的分析，我们可以明确，我国的环境责任保险制度应该是这样一个二元化的环境责任保险模式：突发性环境责任风险－商业性的保险公司－任意险和累积性环境责任风险－政策性的保险机构－强制险。 【1】邹海林著：责任保险论，北京：中国政法大学出版社，1999 [2]安树民：环境保险在中国的可行性探讨，重庆环境科学，2000（6） [3]http://news.xinhuanet.com/politics/2006-12/10/content_5463932.htm [4]刘珺：我国开发环境责任保险的必要性与可行性分析，生态经济，2006（5） [5] 李华：论我国“二元化”环境责任保险制度的构建，中国人口，2006（2） [6] 史学瀛主编，孙秋玉、刘芳副主编﹒环境法学，北京：清华大学出版社，2006，106－107