矿业权制度的历史沿革

曹晓凡 1  程伯仕 2  周黎 3 (1.中国环境管理干部学院法学系0660042.昆明理工大学 法学院 650093 3.商丘市环境监测站 476300)

摘要：矿业权是理论界这些年来探讨的一个比较热门的话题，这也是我国市场经济不断推进的结果，学者们主要是围绕矿业权的构成、保护、矿业权的流转、矿业权的物权性质及我国矿业权的立法完善等方面展开讨论的。本文主要是从历史的角度研究矿业权制度。得出了自己的看法，提出了完善我国法律的一些建议，以更好的保护矿业权和促进矿产资源的开发，推进市场经济的发展。 关键词：矿业权制度；探矿权；采矿权；历史 矿业权的思想萌芽，是从罗马法开始的，罗马法中提出了物权的概念。物权是权利人直接支配其标的物，并享受其利益的排他性权利。在古罗马时代，矿产资源就被归为物的范畴，于是我们从所有权和他物权中引申出最古老的矿业权意识。实际上，在古罗马时期，国家就享有矿产资源所有权，但国家可以把有些矿产出租给贵族和私人开采。如在马其顿，很多自由人直接从国家和私人的矿产中租下单个矿坑，这些小矿主要向国家缴纳一定数量的产品。凡愿意开采的开采者，个人可得每个矿坑中的产品的一半，另一半归国家。

一、西方矿业权制度的概况

在西方，矿业权概念正式产生于1960年左右，现代矿业权制度同矿业一样，是伴随着19世纪资本主义工业的发展而发展的，并且在不断的完善。工业革命使矿业地位达到顶峰，矿产资源的发现和开采，矿产品的生产和利用，成为工业化国家发展的支撑点和基础。矿业的基础产业地位得到了大多数国家的认同，因此大多数的国家在法律中规定，所有地下矿产资源为国家所有。凡是要从事地下探矿和采矿的个人和企业，必须向国家缴纳一定的费用，办理相应的手续，才能取得探矿和采矿的许可证。 澳大利亚将矿产权分为三类，即探矿权，采矿权和评价权。日本矿业权制度以许可证制度为主，可分为钻探权制度和采掘权制度，而且规定取得钻探权的企业在探明勘探区却有矿产并适于开采时，享有所探矿床的采掘优先权。日本《矿业法》规定除非条约有特别约定外，原则上不允许日本国民或日本法人以外的人成为矿业权人。美国相关法律规定美国公民和表示准备成为美国公民的外国人均可以进行矿区标界，并且保有采矿用地。根据美国矿业法的规定，矿业公司在勘探之前一般都先申请矿地权，同时设计出选择权，即由卖主向买主提出的，给予买主在一定期限内接受卖主提出条件的专有权的合同。这种选择可以是购买，也可以是租赁，在选择期内，勘探者首先付购买或租赁的费用，待查明矿藏后，如果决定买下或租赁，那么可以在生产过程中分期支付或在有相当储量的基础上贷款支付。加拿大的矿业权是采用的联邦和地方共管的政策，其国家有的省是鼓励各种各样的投资者进行勘探和开发，当然包括外国投资者。俄罗斯是规定各种所有制形式的法人以及其他国家的公民都可以成为地下资源的使用者。《法国矿业法》规定国内外的一切人均能平等的取得矿业权，只要具备管理事业的资格和必要的资力。（1）

二、新中国成立之前的矿业权制度

在我国，清朝末年之前，我国没有矿业成文法，也没有著作阐述。有关矿业的制度和政策都散见于各种古籍中。先秦至清末的两千多年间的矿业政策，大体上有以下特点：1、矿业政策的中心是对矿产实行开放还是禁采，是官办还是民办。从春秋战国至秦汉、魏晋南北朝时期，各朝代主要实行的是“官山海”政策，即对盐铁官营，逐步涉及到铜、金、银等其他矿种。但其间也有许多变化，如汉惠帝、吕后时期，文帝、元帝时期，后汉章帝时期，则对矿产实行开放政策，任民采取，收取矿税。此时开发利用的矿种主要是铜、铁，次为银、金、锡、铅、汞等。2、隋唐以后至明代，逐步实行矿产开发政策，任民采取，收取利税。但也是时开时禁，变幻无常。政策随着经济发展形势和社会对矿产的需求而变。开发利用矿种范围不断扩大，除铜、铁、金、银、锡、铝、汞外，宋以后，还增加了煤和石油等非金属矿产。3、矿业政策的发布形式多是以皇帝诏书，或朝臣奏章，皇帝命允，在很大程度上代表皇帝或朝臣的意志。但后期已有矿业条例的雏形出现。如元世祖至元4年（1267），曾订立矿业条例5条，目的是保护官办矿场和恢复铜业税收。4、为加强矿业管理和矿场管理，各时代不同程度的设置有矿管机构或兼管机构。如周朝与战国时期设置“ 人”，秦汉设盐铁官，三国设司金都尉、盐铁校尉、铁都尉，晋设卫尉，隋置冶官，唐置铁冶使，宋设工部和下属虞部郎中、坑冶司及监、务、场等，辽置盐铁司、五冶太师官，金置银冶，元置铁冶及铜冶总管府、提举司，明置布政司、金场局、银场局、银冶、铁冶所等，负责矿业矿场管理和税收。

（2） 清朝末年，是我国早期矿法形成和逐步发展的重要时期，对研究我国矿法具有重要的意义。一是鉴于经济发展和兵工建设的需要，咸丰、同治以后到光绪时期，出现了一个开发矿业新高潮。官办、民办和合资矿业发展很快，许多外商加入其中。二是帝国主义加紧了对中国矿产资源的掠夺，取得了许多筑路和采矿优先权，其矿业资本已大大超过中国自办的矿业，必须制订矿业法规予以限制和规范。三是西方国家和日本等国已有较为完善的矿业法规可以借鉴。因此清末时期制订中国的矿法已成为必然。1898年10月制订出《矿务铁路公共章程二十二条》，次年6月又加修正案4条，该章程提出了矿业权概念，界定了地权、矿权的区别，这个章程可以说是我国矿业法规的开始。到光绪三十三年颁布《大清矿务章程》，宣统二年（1910）修订《大清矿务章程》。在其后的中华民国时期，矿业方面的法律在进行了适当和必要的修改后，基本上继承了清末的矿业法律制度。1916年北洋政府农商部成立了修订矿法委员会，草拟了《中华民国矿业法》草案，几经修改、搁置，直到1930年国民党南京政府才正式公布了《中华民国矿业法》，为了配合矿业法，还公布了《矿业法施行细则》（1930）、《矿业登记规则》（1931）、《土石采取规划》（1931）、《矿场法》（1936）、《矿业监察员规程》（1931）、《经济部国营矿区管理规则》（1938）、《整理全国地质调查办法》（1931）、《管理钨锑运售办法》（1947）……据不完全统计，国民党南京政府制定了近百种矿业法律法规。这些对后来研究我国矿业权制度具有重要的参考价值。

三、新中国的矿业权制度发展情况

中华人民共和国成立之后，我国长期实行计划经济，矿业权制度一度空白，我国学者对矿业权研究也较少，而法学界对矿业权法律制度研究几乎是一片空白。矿业权是同我国社会主义经济体制改革和法制建设的不断完善紧密相连的，经历了“认识---完善、再认识---再完善”的过程。直到1986年，我国《民法通则》和《矿产资源法》的出台，初步建立了矿业权制度的法律体系，《矿产资源法》使用了探矿权的概念，而《民法通则》中却没有出现“探矿权”字样，只对采矿权的主体、内容、法律保护作了原则性表述。（〈民法通则〉第八十一条第2款规定：国家所有的矿藏，可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采，也可以依法由公民采挖。国家保护合法的采矿权。）《中华人民共和国矿产资源法》中共有三处提到矿业权，即第三条中的第3款与第4款：“国家保护合法的探矿权与采矿权不受侵犯。”“采矿权不得买卖、出租，不得用作抵押。”以及第四十二条第2款：“买卖、出租采矿权或者将采矿权用作抵押的，没收违法所得，处以罚款，吊销采矿许可证。”这是我国矿业权理论的起步时期，属于萌芽状态，我国有关矿业的法律法规中，仅仅涉及到两权，并没有对两权的概念、主体、客体、内容、法律关系等作出界定或说明。不仅如此，有的还作出了错误的规定，如当时与《矿产资源法》相配套的行政法规《矿产资源勘查登记管理暂行办法》（现已终止）中，有这样的规定：“申请勘查登记，由独立经济核算的勘查单位，凭批准的地质勘查计划或承包合同的有关文件，分勘查项目填写勘查申请登记书，领取勘查许可证。”从这一规定不难看出，除地勘单位外，其他任何民事主体均不可能获得勘查许可证，这一规定不仅在当时的矿业管理中得以实施，而且对矿业理论界也产生了一定的影响。在当时的计划经济体制下，1986年的《矿产资源法》曾对整个矿业发展发挥过很大的作用。经过数年的实践，1994年国务院颁布了《中华人民共和国矿产资源法实施细则》，将矿业权的解释和运用向前推进了一大步，但局限于《矿产资源法》的规定与当时的法制状况，《细则》中有关矿业权的规定仍很抽象，无法在矿业活动中得以广泛应用。不能适应改革开放及矿业经济发展的客观要求。在这种背景下，在1996年8月29日对《矿产资源法》做了及时且重要的修改和完善，并于1997年正式实施，构建起了新的矿业权法律体系框架。接着，1998年国务院连续颁布了三个关于矿业权的行政法规，《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》与《探矿权采矿权转让管理办法》。虽然他们还有一些计划经济成分，还不能完全满足市场经济对矿业权管理的要求，但是三法规对矿业权的获得、流转、保护等诸多方面都作了较为详细的规定，不但进一步完善了矿业权制度体系，而且也充实了矿业权理论。 从《矿产资源法》及其配套法规的实践看，我国现行的矿业法律制度还不能适应社会主义市场经济发展的需要，不能适应我国进一步改革开放的需要，与贯彻“控制人口增长、保护自然资源、保持良好的生态环境”的基本国策和可持续发展的战略还存在相当差距，因此建议尽快修订《矿产资源法》。在《矿产资源法》修改之前，应尽快修改、出台新的《矿产资源法实施细则》。现有的《矿产资源法实施细则》是1996年3月26日由国务院发布的，与1996年8月29日公布的修改后《矿产资源法》的部分条款已不相吻合。作为主法的配套法规，可以根据主法所定原则，大胆地做出一些突破性规定，从而在一定范围内和一定程度上弥补主法的不足。 我国现行《矿产资源法》第三条规定：“勘查、开采矿产资源，必须依法申请，经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。”同时，该法的第12条作了具体的规定。可见，我国把矿业权分为探矿权和采矿权，因此，我国的矿业权是探矿权和采矿权的合称。

（3）依法取得矿业权的自然人、法人或其他经济组织称为矿业权人。虽然我国现在构建起了新的矿业权法律体系框架，但却难以有实效，主要是因为法的部门规章过多，各部门法之间缺少协调配套，由于规章效力等级较低限制导致法律的可实施性不强，同时法律调控机制多采行政机制，没有完全发挥市场作用。主要表现为：矿产资源所有权与使用权制度不完善，未建立起有效的产权制度机制。产权界定不充分导致综合利用率不高和矿产资源的浪费。政府对产权限制过多，不利于形成有效的市场。资源市场定价没有或很少表现资源的价值。 健全矿业权法律制度应从市场、企业、政府入手，确保做到以下几方面：1、 确定良好的产权。良好的产权制度是矿业健康发展的源泉。尽管《矿产资源法》及其实施细则、《矿产资源勘查区块管理办法》和《探矿权、采矿权转让管理办法》规定了矿业权的有偿转让及许可使用制度，但现行矿业权的法律规定并不足以实现产权的良性运转。对我国矿业来说，良好的产权需要的是一种法律制度变迁和制度重构。但对一个没有完善的产权制度保障的国家来说，确立良好的产权并不是一朝一夕的事。2 、严格矿业权许可。确立矿业权主体资格的取得和享有、探矿采矿的支配范围、矿业权的存续期间应以严格的资质认定为前提。3、完善相关的法律规制。适当的制度在法治的国家应当由法律来确立。“法的目的是尽可能合理地建筑社会结构，以有效地控制由于人的本性不可避免地出现的社会矛盾和冲突，以最小的阻力和最小的浪费最大限度地满足社会中人类的利益。”

参考文献： 1. 国土资源部地质勘查司编，各国矿业法选编，北京，中国大地出版社，2005年 2. 傅英主编，矿业法制史，北京，中国大地出版社，2001年 3．崔建远著，准物权研究，北京，法律出版社，２００３年