借鉴澳大利亚水管理经验，完善长江流域水资源管理体制

袁春红 （昆明理工大学 云南 昆明 650224）

[摘 要] 流域管理在国家区域开发和环境保护中占有重要的地位，澳大利亚在流域管理方面已有较为成功的经验，本文通过分析长江流域管理存在的问题和原因，并结合墨累—达令河流域管理经验，提出一些有利于长江流域区域合作的建议，以促进长江流域管理体制的完善。 [关键词] 长江流域 流域管理 区域合作 流域是水资源开发管理与环境保护的最佳单元。从水资源的角度，流域是指水系包括地表水和地下水形成的一个地理区域，区域内的水流向一个共同的终点。在流域内，地表水和地下水之间，水量和水质之间，土地和水之间，以及上游和下游之间，都存在着密切的关系。这些相互关系把流域由一个地理区域变成一个统一的生态系统。 流域管理是指国家以流域为单元对水资源实行的统一管理，包括对水资源的开发利用、治理、节约等活动的管理。[1]以流域为单元统一管理水资源和公共水环境，已成为世界各国普遍采用的管理模式。尤其是澳大利亚墨累—达令河流域的管理，已取得了一整套成功的经验，值得长江流域管理借鉴。

1 水资源管理存在的主要问题 长江流域水资源的突出特点及尖锐的供虚矛盾，要求对长江水资源的管理必须实行强有力的流域统一管理。从发展的趋势看，流域水资源的统一管理正在逐步扩大和加强，但是，从管理的实际进程和效果来看，还远远落后于流域经济和社会可持续发展的客观需要，致使长江流域水资源管理还有很多问题亟待解决，而其根本原因就在于未能解决由于体制问题带来的管理困境。

1.1对全河水资源难以实施有效的监督管理 竟相开发、分散管理、软弱调控是目前长江水资源开发利用与管理存在的主要问题。由于地区和部门分割管理依然存在，流域机构缺乏强有力的约束机制和管理手段，对各省（区）用水难以控制和实施有效的监督管理。目前沿江所建的各类水利工程的设计引水能力已远远超过长江可供水能力，加剧长江水资源的供需矛盾。

1.2长江水资源管理手段单一 由于长江水资源管理涉及到方方面面的关系，系统复杂，因而需要采取行政、法律、经济、科技等多种手段综合管理水资源。但是目前在长江水资源的管理中手段单一，主要是依靠行政手段来协调和处理水资源管理中出现的问题。如近年来的水量调度工作，主要依靠行政手段协调流域各省区和部门之间的关系，而法律手段、经济手段及科技手段等采用不够或不能发挥重要的作用，没有建立合理的水价形成机制，缺乏经济杠杆的有效调节。[2]

1.3流域综合规划实施中监督力度不够 《水法》虽然规定了“开发利用水资源和防治水害，应当按流域或者区域进行统一规划”，“经批准的规划是开发利用水资源和防治水害的基本依据”，但《水法》未就如何对规划的实施进行监督作出明确的规定，对违反规划的情况也没有明确由谁来进行处罚。这表现在一些地区为片面强调上工程，盲目上马高耗水工程，不考虑资源条件扩大供水范围等，使流域规划的贯彻实施难以保障。

2 产生长江流域管理问题的主要原因

2.1流域机构的法律地位不明确 目前，《水法》作为水管理的基本法，对于流域机构的法律地位未作明确规定，虽在后来颁发的《河道管理条例》、《取水许可制度实施办法》和《防洪法》对流域机构的部分职责和权限作出了规定，但仅是单项授权。终因《水法》未对流域机构的法律地位作出明确规定，制约了流域机构行使水行政管理职责。

2.2 长江流域立法落后 我国的立法是按照国家权力机关、国家行政机关分级实施的。流域机构是国家行政的派出机构，是一个具有行政职能的事业单位，不在我国的立法序列之内。以流域机构的名义发布的管理办法，严格地说不具有法律效力。地方性水行政法规可以通过地方立法机关和政府颁布实施，程序简单，出台较快。[3]此外，与流域管理有关的地方性法规在制定时，有的根本不征求流域机构的意见，结果造成与流域管理相矛盾，地方性法规一旦公布又很难纠正，从而使流域机构在依法管理的过程中处于十分被动的局面。

2.3管理体制不顺，事权划分不明确 新《水法》所确定的“流域管理与区域管理并重”的体制实际上隐藏着矛盾，而且我国采取的流域机构与水污染防治分别立法的模式，管理体制上也分设两个部门。流域机构仅仅是水利部的派出机构，虽然长江流域的水保局实行水利部与环境保护局双重领导，但是环保局主要是业务上的指导，它必然要受到水利局行业职能范围的约束，加之《水污染防治法》对流域管理的规定十分模糊，在这样的情况下，流域机构难以在水污染防治方面有所作为。 2.4流域管理中缺乏有效的监督管理手段和机制 在流域管理中，流域机构缺乏必要的行政和法律监督管理手段，无权纠正地方水资源管理中的越权和相互矛盾错误。对于违法水事行为很难进行处罚和纠正，使流域管理实际上统一不起来，流域机构对流域内的控制性工程，大多都没有直接管理权和调度权，因而无法对流域内的水资源进行有效控制，流域管理很难具体落实。[4] 3 墨累—达令河流域管理评析 流域管理是澳大利亚水资源管理的一个很重要的特色。墨累—达令河流域（Murray-Darlin）是澳大利亚最大的流域，也是世界上最大的流域之一。该流域的水资源管理是一个历史发展过程，体现了经济社会发展以及水资源状况的变化对加强流域管理的客观要求。最初的流域管理从1863年墨尔本会议开始，当时水的问题还不突出，州与州合作愿望还不很强烈，对流域水问题进行统筹考虑的意识还不强。到19世纪末，人口主要聚居区发生了严重干旱和用水冲突，该流域连续7年发生了大旱，严重的水资源矛盾迫使三个州走到一起共商水资源治理开发问题。1902年科罗瓦非政府组织会议上达成了一个综合开发流域的可操作性协议的意向，经过长时间的反复磋商，成立墨累河委员会负责分水协议的执行。[5]20世纪60年代，随着经济社会的发展，由于水资源的粗放利用，水污染和土地盐碱化等环境问题逐渐暴露出来，流域委员会对水资源承载能力进行了重新评估，1993年契约各方政府通过墨累—达令河流域法案。 墨累—达令河流域协议（River Murray Waters Agreement），通过促进和统一有效的规划和管理，希望达到平等、高效、可持续利用流域水、土地和其他资源的目标。为实现这一目标，建立了三个层次的组织机构，即：墨累—达令河流域部长级会议、墨累—达令河流域委员会和公众咨询协会。这三个机构分工明确，相互衔接，互相配合，比较有效地进行了流域水资源的管理。 从墨累一达令流域管理中可以看出，墨累一达令流域管理是基于协定的合作管理，流域管理机构的职能只是在总体上负责并且控制有关各缔约方对墨累一达令流域的共同利益的重大政策，尽量避免了与各州政府争夺权力的可能性，是通过各州政府主动让渡部分权力来保证管理得以实施。澳大利亚在流域管理中还很重视流域水、土与环境资源的协调管理；重视管理中的科学与民主，如其流域委员会的主席通常是由持中立态度的大学教授担任，重视政府与社区的合作伙伴关系，认识到合作的方式会比政府单独行动带来的成就更大。

4 对我国长江流域水资源管理区域合作的建议

4.1 坚持长江流域的可持续发展原则 长江流域经济带是我国经济全国持续发展的中心地带，长江流域的各类自然资源中，水资源是可以不断更新、补充的，必须寻求可持续开发的途径，使当代人和后代人都能源源不断地永续利用，把环境保护目标列入水资源开发中，并力图使开发使用目标与环境保护目标达到平衡。

4.2 制定流域法，为流域控制提供法律依据。 成功的流域治理需要法律保障，以避免行政权力冲突、职责不明而引起管理上的不连贯。国外流域管理注重流域立法，因为流域的法制建设是流域管理的基础和前提。在流域法中，一般从流域的角度出发，对流域的总体功能、开发总目标、促进流域发展的总体措施作出规定；对流域机构的设置及其管理体制、权力分配原则、各级机构的职责权限进行规定；对参与水事活动的市场主体的权利义务予以规定；同时明确法律后果以及责任。

4.3 设立强有力的流域管理机构，实施统一管理 流域的公共资源特性需要建立公共管理机构。在澳大利亚，通过墨累—达令河流域法案，建立了完善的流域管理机构，在流域内不按照行政区域划分，也不受行政区管辖权的限制，由墨累—达令河流域部长级会议全面负责、统一管理，逐步实现水的良性循环。长江上下游之间，左右岸之间都存在多种需要协调和统一规划的行动，对水资源要实行流域层次上的统一管理和保护。[6]因此，我们要按照发展社会主义市场经济、依法治水的要求，改革和完善现行流域管理机构及流域管理体制，建立权责一致、精简高效、运转协调、行为规范的长江流域水资源管理新体制。

4.4 公众参与 跨区域之间的合作，不只是政府的事情，而是全民的事情。除了政府的支持和重视，还需要公众增强环保意识，自觉参与和维护，这样长江流域管理政策才能更加民主，才能真正促进长江流域健康发展。 结 语 长江流域作为我国最大的流域，其水资源管理体制的研究非常重要，当前以流域为单元统一管理水资源已成为世界各国普遍采用的管理模式。建立适应21世纪长江流域管理新体制，对实现长江流域水资源的可持续利用，促进长江流域经济的快速发展具有极其重要的意义。 参考文献： [1]尚宏琦. 现代流域管理探索.黄河水利出版社.2004年10月. [2]蔡其华.保护长江水资源，维持长江健康生态.中国水利.2004.16. [3]吕忠梅.长江流域水资源保护立法研究.武汉大学出版社.2006年1月. [4]孙广生.黄河水资源管理.黄河水利出版社.2001年12月. [5]A.Garner,Administration of Water Entitlement,in R.Bartlett,A.Gardner and S.Mascher:Water Law in Western Australia:Compartive Studies and Options for Reform,pp.287-288. [6]李雪松.中国水资源制度研究.武汉大学出版社.2006年3月。 作者简介：袁春红，女，回族，昆明理工大学环境与资源法学2005级硕士研究生，Emailyuanchunhong618@yahoo.com.cn.