浅析日本的二恶英立法调控及对我国的启示

耿延斌 (中国地质大学 政法学院,武汉 430074)

摘 要: 介绍了二恶英的主要产生原因及其对人体和环境的危害性.概括了日本用立法预防和治理二恶英的背景及核心内容.针对我国二恶英防控的紧迫性提出对相关法律进行完善和制定专门法律的建议,以促进我国二恶英立法体系的建立.

关键词:二恶英 二恶英法律调控 日本二恶英立法 中图分类号：D99 文献标识码：A 文章编号：

二恶英作为一种毒性极强的环境污染物已经引起世界的广泛关注,作为曾经是二恶英污染最为严重的日本在几年的时间内即取得了巨大的成功值得我们学习.随着我国经济的高速发展, 二恶英污染状况令人堪忧,而我国相关的法律却显得调控力度不足和滞后.如何结合我国国情并借鉴发达国家成功经验来预防和治理二恶英污染已成当务之急

一、二恶英概述

二恶英,英文名称Dioxin,译名迪奥克辛,是222种氯代烃的总称，为一种无色无味的脂溶性含氯化合物.它的毒性极强,被称为“世纪之毒” 。二恶英不是天然存在的，它是由工业活动人为造成的。二恶英也不是工业企业的目标产品，在工业化国家主要来自化学品杂质，如在生产杀虫剂、除草剂、木材防腐剂、落叶剂(美军用于越战)、多氯联苯等产品的过程中；城市垃圾焚烧，特别是焚烧聚氯乙烯塑料垃圾的时候；纸浆漂白及汽车尾气排放等等，都会有二恶英排放[董武 胡玉晖。我国环境污染物二恶英的污染与防治，内蒙古环境保护。2005年3月第一期,第32页].就我国而言, 二恶英除了通过以上的几种方式产生外,氯碱制造业也是产生二恶英的主要途径[王敬贤．吴文忠．二恶英的主要来源、排放量及相关环境和健康标准．水生生物学报．2002．26：286—294． ]. 二恶英常以微小的颗粒存在于大气、土壤和水中，对环境造成严重二次污染，同时也对人类的健康造成严重威胁。国际癌症研究中心已将其列为人类一级致癌物,二恶英极微量摄人人体不会立即引起病变，但由于其稳定性极强，一旦摄入不易排出，引起蓄积毒性和可怕的遗传毒性等。

二、日本的二恶英立法概况

1．日本二恶英立法背景 日本在20世纪50到70年代曾爆发过多次严重的环境公害事件，这些惨痛教训促使日本政府痛下决心，积极应对环境问题。自20世纪80年代起，日本一些政府机构和民间团体开始调查二恶英排放情况和主要环境介质中的含量。1997年，大阪府能势町在一处焚烧设施的烟气中检出了浓度高达180，150 ng-TEQ/m3的二恶英排放，随后在焚烧设施周围的土壤中也检测出了二恶英，远远高于世界上其它地区所报道的二恶英环境浓度，这引起了日本科学家和相关部门的高度重视。 因此日本政府迅速地推出了一系列严格控制二恶英的措施，相继制定了《二恶英对策特别实施法》和《二恶英对策推进基本指南》，确定减排目标为：“在未来的4年中（自1999年起），全国的二恶英排放水平应相对1997年排放水平减少90%。”到2003年，日本二恶英排放量较1997年减少了95.1%，环境介质中二恶英浓度也有所下降。与此相对应，日本国民通过饮食每日摄入的二恶英量也逐年下降[ 科学]。

2、日本的《二恶英对策特别实施法》和《二恶英对策推进基本指南》

2．1《二恶英对策特别实施法》 日本于1999年7月16日颁布了《二恶英对策特别实施法》，其内容可概括为以下几个方面: 第一、提出了立法目的是通过制定有关二恶英的环境标准，建立必要的规则，制定与土壤污染相关的措施来预防、清除二恶英所引起的环境污染，从而保护人民的身体健康。 第二、对相关的四个重要概念作出定义，即二恶英、指定设备、排放气体和污水。 第三、明确规定了国家及地方政府、企业和广大公民的责任和义务。 第四、明确规定了二恶英的每日人体每公斤体重最大摄入量不得超过4微微克。 第五、明确规定了与二恶英有关的废气、废液的排放规则；规定了由废物焚烧炉产生的烟和灰尘的处置措施。 第六、明确规定了对由二恶英所引起的污染程度展开调查的相关事项。包括明确调查责任人，确定调查方法以及相关人员的义务和责任。 第七、明确规定了针对由二恶英引起的土壤污染而采取的措施。 第八、明确规定了削减二恶英排放的国家政府方案的相关事项。 第九、对违反该法律规定的行为规定了多种处罚措施。

2．2 《二恶英对策推进基本指南》 该指南在1999年9月颁布，分为两节，即基本目标和防范二恶英所必需的紧急措施。有关第一节，概括起来有以下要点：强调为了保护人民身体健康和现在及将来的环境，全体内阁必须竭尽全力来解决二恶英的问题；从1999年起的将来四年内，二恶英的国家排放量要在1997年的基础上减少90%；相关部门要紧密合作，改进和强化方法，公开有关二恶英的准确信息，从强化预防的角度努力避免二恶英对人体健康和环境的影响；明确国家政府应当同地方政府、市民、企业紧密合作，强力推进如建立多种标准（包括每日摄入量），采取措施减少二恶英排放，改进与二恶英相关的各种调查，推进二恶英的研究，预防废物产生和推进再循环，向公众提供准确信息，为国际合作作贡献等活动的进行。第二节则对防范二恶英所必需的紧急措施做出了规定。主要有制定多项标准;推进与削减二恶英相关的各项措施,包括根据排放源的不同制定排放目录,加强对废物焚烧炉的管理,强化对含有二恶英等废气、烟尘、污水的管理等;不断改进与二恶英相关的调查体系;搞清二恶英对人体和环境的确切影响并让公众知悉;促进技术和研究的发展;推进废物预防和再循环;为公众提供信息并推进信息公开化. 三、日本二恶英立法对我国的启示 1.我国治理二恶英污染的紧迫性 “西方发达国家的主要污染源是城市固体废弃物的焚烧，而我国还存在着特殊污染源：如五氯酚钠---我国年产数千吨，长江流域13个省市血防区曾使用30年---其残渣中二恶英含量高达10％。经推算，仅这一项每年的污染量就可能超过美国或德国的全年污染量。还比如造纸业和氯碱工业废水---我国众多小造纸厂和占世界产量第二位的氯碱工业排放的废水中，也含有二恶英。随着我国城市人口的急剧增加和土地资源的减少，我国部分大城市势将垃圾焚烧技术取代垃圾填埋。因此，二恶英污染对健康的危害是我国不可回避的问题[ 世纪在线中国艺术http://www.cl2000.com/art/home/baohuhj11.shtml]”。 “中国近来已超过美国，成为世界上最大的城市固体废物生产者。2004年，中国城市范围内产生了约一亿九千万吨固体废物。到2030年，这类废物的数量至少将增至4亿八千万吨，这将是美国届时所产生固体废物量的两倍还多。建设部制定目标要把废物焚烧率提至30%（目前是1%），这将使环境中二恶英的含量至少提高两倍[ World Bank, Waste Management in China.www.worldbank.org.]”。“我国的环境保护工作正在走向与国际接轨，鉴于我国不断增加的医疗及工业废物焚烧和筹建中的城市垃圾焚烧炉都是潜在的二恶英类排放源，所以应及早制定环境二恶英类的排放标准和建立监控机构，以有效监控二恶英类污染，保障人民身体健康和环境生态安全。”从以上所引用的相关资料可以看出，我们所面临的形势是严峻而紧迫的，尽快建立法律调控体系来预防和减少二恶英的排放是十分必要的。

2.我国对二恶英的法律调控现状 到目前为止,我国所有涉及对二恶英进行防控的法律性文件有2001年3月修订后又实施的《危险废物焚烧污染控制标准》 (GB18484-2001)和《生活垃圾焚烧污染控制标准》(GB18485-2001); 2001年10月19日国家环保总局发布的《多氯代二苯并二恶英和多氯代二苯并呋喃的测定同位素稀释高分辨毛细管气相色谱／高分辨质谱法（HJ/T77-2001）行业标准; 2001年12月国家环境保护总局发布的《危险废物污染防治技术政策》; 2002年1月26日，国务院344号令公布的《危险化学品安全管理条例》; 2003年4月3日，国家环保总局发布的《销毁日本遗弃在华化学武器废气中二恶英类的测定同位素稀释高分辨毛细管气相色谱／高分辨质谱法》（HJ/T124-2003）行业标准; 国家环境保护总局编制并由国务院在2003年12月批复的《全国危险废物处置设施建设规划》; 2003年12月26日，国家环境保护总局发布的《医疗废物集中处置技术规范（试行）》; 2004年1月19日，国家环境保护总局、国家发展和改革委员会联合印发的《全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划》（环发[2004]16号）,国家环境保护总局发布的《危险废物集中焚烧处置工程建设技术要求（试行）》和《医疗废物集中焚烧处置工程建设技术要求（试行）》（环发[2004]15号）;2004年5月国家环保总局下发的《关于严禁建设简易危险废物和医疗废物焚烧处置设施的紧急通知》[国家环境分析测试中http://www.cneac.com/article/list.asp?id=63].

3.启示 我国正处在高速的经济发展时期，如果我们不去借鉴法发达国家所走的弯路，我国很有可能要为二恶英类物质污染付出宝贵生命和高昂的经济代价。因此我们非常有必要认识二恶英、研究并且控制二恶英的产生、污染和扩散。但二恶英的减排控制也绝非是一个简单的政策问题或者技术问题，而是一个涉及面广、要求齐抓共管的系统工程.从日本的经历中可以看到，国家法规的颁布是一个重要转折点，也是开展各项具体控制、治理工作的前提。没有法律法规的健全以及对整体情况的把握，是不会有这样大的成效的. 但从上面所罗列的法律性文件可以看出,我国针对二恶英污染所制定的法律性文件只是国家环保总局发布的一些条例、规划和一些技术标准,这与与我国严峻的二恶英污染形势,与我国加入《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》后所承诺的义务和责任是不相称的.同时,我国加入世界贸易组织后,发达国家借口我国出口食品中二恶英超标来设置绿色壁垒,给我国的对外出口带来了巨大的经济损失. 所以,我认为逐步加强和完善我国有关二恶英的法律、法规及相关的规定是十分有必要的.有鉴于此,我认为我国可以考虑从以下的方面来完善我国的二恶英法律调控体系.

（一）完善相关的法律法规 通过相关的研究我们已经认识到了我国二恶英产生的关键来源包括工业生产活动、垃圾焚烧、化学药品的使用、汽车尾气排放等。所以，首先从源头上对二恶英进行控制是十分必要的和可行的。从源头上把好关，可以减少二恶英的排放量，尽可能的减轻对人体和环境的危害，降低后期治理难度，减少治理费用。根据二恶英产生的几种主要途径，结合我国现行的法律和法规，我们有必要对水、空气、化学物品控制、清洁生产、固体废物控制等方面的法律和相关的环境标准加以完善，从而首先使二恶英的产生源头被控制。

（二）加快我国循环经济的立法进程 1．循环经济 所谓循环经济本质上是一种生态经济，它要求用生态学规律而不是机械论规律来指导人类的经济活动。与传统经济相比，循环经济的不同之处在于：传统经济是一种由“资源-产品-废物排放”单向流动的线性经济，其特征是高开采、低利用、高排放。而循环经济倡导的是与环境和谐的经济发展模式。其特征是低开采、高利用、低排放。它要求以减量化、再使用、再循环三项原则为经济活动的行为准则，是一种科学的发展观，一种全新的经济发展模式，也是一种国际发展趋势。 2．循环经济与治理二恶英的关系 循环经济突出的特征之一是它的新型生产观。在循环经济所倡导的生产模式中，资源被最充分的利用，废物的排放量被尽可能的降至最低，从而实现使经济、社会的可持续发展，实现人类发展与自然的平衡。同时，推进循环经济会更有利于在大的范围内实施清洁生产，减少废弃物的排放。我国目前还没有制定专门性的循环型经济促进法，因此，着手制定绿色消费、资源再生利用以及家用电器、建筑材料、包装物品等行业在资源回收利用方面的法律法规，建立健全各类废物回收制度，减少固体废物的产生，提高能源的利用率，是预防和减少二恶英排放的治本之策。

（三）时机成熟建议制定一部中国的二恶英防控及治理法 名称：《中华人民共和国二恶英防控及治理法》 第一部分：总则。规定本部法律的立法宗旨、二恶英的定义、本法的调整对象、适用主体等。立法宗旨：为了达到整个社会的可持续发展，保护人民身体健康，保护生态环境，预防和消除由二恶英所带来的环境污染，特制定本法；二恶英的定义即：多氯代二苯并二恶英，多氯代二苯并呋喃和共平面多联氯苯；调整对象即围绕二恶英的预防、排放、消除发生的各种社会关系。本法的适用对象即我国的全体公民、法人组织及其他社会组织。 第二部分：二恶英预防预防与控制法的基本法律制度。1.二恶英预防和消除规划制度，落实这一制度主要靠各级政府。2.总量排放控制制度。3.安装指定设备通告制度。4.信息公开制度。5.公众参与制度。6.鼓励循环生产消费模式制度。7. 二恶英污染状况调查制度。 第三部分：企业、公民、服务行业和政府主管机构的义务和职责。 第四部分：法律责任。即各主体违反二恶英法，破坏环境，危害人民身体健康的行为应当承担的责任。包括：（1）民事责任。如赔偿损失等。（2）行政责任。如强制各主体使用符合二恶英排放标准的技术和设备，强令不合格的企业整顿、关闭，对违反规定的公民及社会组织造成不可逆转的严重损害的，应承担刑事责任。

参考文献： ［1］ Law Concerning Special Measures against Dioxinshttp://www.env.go.jp/en/laws/chemi/index.html ［2］Basic Guidelines of Japan for the Promotion of Measures against Dioxins http://www.env.go.jp/en/chemi/dioxins/basic.pdf [3]中国网http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/xhjj/754470.htm