环境处罚应引入“按日计罚” ——谈健全惩治持续性环境违法行为处罚机制(下)
别涛 王彬
在上一期中，我们谈到了世界上不少国家都对持续性环境违法行为规定了相应的“按日计罚”条款，但我国现行环境法律、法规对此类持续性环境违法行为至今仍缺乏有针对性的处罚规定。 几年前，北京市环保局曾对一家持续超标排放的发电厂，基于相同的违法事实(即持续超标排放)，按月处罚多次，而且在同月之内，还基于不同日期的相同违法事实(即持续超标排放)处罚多次。发电厂随后提起行政复议，国家环保总局做出维持处罚的复议决定，发电厂最后接受了复议决定。这个案子固然突破了对持续性环境违法行为只能处罚一次的束缚，但仅仅是环境行政执法中的个案。
一、遏制环境违法需要“按日处罚”助威
目前，我国环境法律、法规在行政处罚力度方面存在诸多不足，亟待引入“按日处罚”机制，加大行政处罚的威慑力。 1.罚款上限过低，处罚力度不足。如对超标排污行为，《大气污染防治法》规定的处罚上限为10万元；对造成大气污染事故，此法规定的罚款最高限额仅为50万元；对违反环评擅自开工建设、违反“三同时”的行为，《环境影响评价法》规定的罚款上限为20万元，而且必须经过限期补办，逾期未补办手续才可实施这项处罚；对重大环境污染事故，即便是沱江和松花江等特大污染事故，《水污染防治法》规定的罚款上限也不过为100万元。 正是由于法定罚款上限低，不足以制裁、震慑和遏制环境违法行为，致使许多企业宁愿选择违法排污并缴纳罚款，导致恶意偷排、故意不正常运转污染防治设施、长期超标排放等持续性环境违法行为大量存在，严重损害了环境法律应有的威严。 如今年多家媒体曾报道，号称“中国漂染工业第一名”的广东东莞福安纺织印染公司，违反了污染防治设施应当与主体工程配套建设并同时运行的要求。这家公司每天产生废水4万多吨，按处理成本每吨1元计，每天必须支付环境治理费用4万元。根据现行环境法律、法规，地方环保部门大多不敢按天计罚。如果按上限一次性罚款10万元，也不过相当于这家企业两天的污水处理成本。这样的处罚规定对企业有何威慑？企业不仅通过超标排放可以节省成本，即便被处以最高罚款仍然可以节省大量污染处理成本。对于部分“精明”的企业家而言，为了最大限度地节省成本，自然会选择环境违法和缴纳低额罚款。因此，对于持续性环境违法行为而言，低额罚款和只可给予一次处罚的规定，在一定程度上起到的是“鼓励”环境违法行为的作用。 正如前文所述的北京的那家发电厂，不仅有准备地实施超标排放大气污染物的行为，而且还针对现行环境法律、法规规定的每次罚款10万元的规定，有计划地在每年初安排120万元的环境罚款预算。企业年初做环境罚款预算，无疑是对现行环境法律、法规关于罚款计罚方式规定的讽刺。 2.实行按日计罚，有利于有效遏制常见持续性环境违法行为。 实行按日连续处罚，在不增加环境行政罚款上限和处罚自由裁量权的同时，可以通过累积计罚，成倍地提高了罚款上限，实质上加大了处罚力度。 如《大气污染防治法》对超标排污的现行处罚上限是10万元。如果法律明确实施按日连续处罚，企业超标排污如果持续不改，按上限罚款，每月将累计达300万元，一年将高达3000多万元。相信这样的处罚力度，不仅对中小企业，即便对于多数大企业，也必将产生巨大的威慑力。
二、关于环境违法行为“按日计罚”的立法建议
1.针对持续性环境违法行为引入“按日计罚”方式。 根据我国环境监管实际反映的问题，对于未经环评审批擅自开工建设、未经环保验收擅自投产使用、擅自闲置环保设施、超标排污、偷排污水、被责令限期治理的排污单位拒不治理、违反规定夜间突击施工造成噪声扰民等具有持续特性的环境违法行为，除了环保部门必须加大监管力度，还必须吸收其他国家及地区的环境立法成果，有针对性地引入“按日计罚”方式。 2.在有关单项环境立法中增设“按日计罚”的专门条款。 我国目前正在研究修订《水污染防治法》等法律、法规，可以首先在这些法律中增设“按日计罚”条款。设计具体条款时，可以借鉴加拿大《水法》等经验，明确“连续违法”的基本含义，对于连续性违法行为每持续一天或者其违法行为每重复发生一次，均视为一个单独违法行为，并规定对其实施按日或按次连续处罚。 3.授权环保部门制定“按日计罚”的具体规则。 连续处罚不仅仅是一个计量方式的改变，还涉及一系列实际问题。如连续处罚从何时开始起算、连续处罚的最长期限问题、连续处罚过程中如何给予相对人通知等。因此，为规范连续处罚行为，法律可以授权国家环保部门制定具体适用规则。 4.对长期拒不改正违法行为的行为人应当加重处罚。 少数违法企业，如建筑施工单位，为了赶工期，往往夜间突击施工，造成噪声严重扰民，即使对此实施按日计罚，每天的罚款与高额工程款相比，也不过是“九牛一毛”。类似例子在那些违法开工建设或者投产的特大型工程项目、擅自停运环保设施超标排放的大中型企业更为明显。 究其原因，无非是在有限的罚款与巨额的成本节省及高额利润之间，违法企业往往根据其利益“取其轻”。有针对性的立法设计，就应当是“断其财路”。因此，为了有效遏制环境违法企业宁愿缴纳罚款也不改正环境违法行为的现象，应当考虑对于那些藐视法律、拒不改正违法行为的行为人，加重处罚。如对超过30日后仍不改正的，可以授权环保部门通过查封等手段责令违法企业停止使用排污设施；对超过60日后仍不改正的，可以报请政府责令停业或者关闭。
(作者单位:国家环保总局政策法规司) 文章载于《中国环境报》
