实施按日连续处罚在各国应用普遍 ——谈健全惩治持续性环境违法行为处罚机制（上）

别涛 王彬   

目前，超标排污、擅自闲置治污设施、偷排污水等环境违法现象十分普遍。这类环境违法行为具有一个共同特性，即持续性。它或者表现为同一环境违法行为(如擅自闲置治污设施)被企业继续多日，甚至长达数月乃至数年；或者表现为企业连续多次实施同一环境违法行为(如分别多次偷排污水)。   对这类具有持续性的环境违法行为，环境执法人员面临两难:如果只认定为一个违法行为予以处罚，明显“便宜”了违法企业；如果认定为多个违法行为予以处罚，法规依据似又不明，因而心存顾虑。在实际工作中，环境执法人员大多不得不持“谨慎”态度，即对持续性的环境违法作为一个违法行为予以处罚，对特定企业的持续性环境违法行为，至多每个月处罚一次。   为了切实扭转“环境违法成本低”和环境违法现象普遍的局面，增强环境法定处罚的威慑力，国家立法机关应当借鉴不同类型国家立法经验，结合中国国情，通过修改《水污染防治法》和建设项目环境管理等方面的法律、法规，对环境管理实践中大量存在的持续性环境违法行为，引入按日计罚的处罚机制。   对环境违法行为实施按日连续处罚，在我国香港、台湾地区和其他许多国家的环境立法中，应用非常普遍。这其中不仅包括美国、加拿大等发达国家，也包括印度、菲律宾等发展中国家，因而值得我国借鉴。   

一、香港地区   

我国香港地区的《水污染管制条例》、《空气污染管制条例》、《废物处置条例》，都规定了环境违法的连续处罚。   如香港《水污染管制条例》第11条规定，任何人未经许可向香港水域及内陆水域排放污水，即构成违法。如此项违法属持续违法，则可就法庭已获得证明并在此违法行为持续的期间，另处每天罚款1万港元；向公用污水渠和公用排水渠排污的，每天罚款4万港元。   香港《空气污染管制条例》第30A条规定，环境许可牌照持有人违反规定的条款及条件，即属犯罪，首次定罪，可处罚款10万港元，第二次或其后再被定罪，可处罚款20万港元及监禁6个月。如这项罪行属持续的罪行，则可就此罪行持续的期间，另处每天罚款两万港元。此外，这一条例对违反空气污染削减通知、排出有害或厌恶性排放物等环境行为，也都规定了连续处罚。   香港《废物处置条例》第13条规定，马厩、牛舍、猪栏、狗房、家禽农场或类似场所的拥有人、占用人或负责管理人，未按通知规定将这等处所内的禽畜废物、动物废物、垫草、稻草或其他废物移去的，即属犯罪，可处罚款5万港元；此外，如这项罪行属持续的罪行，则证明这一罪行是持续的，则按持续犯罪期间每天另处罚款1万港元。此外，此条例对违反禽畜废物管制区规定、禽畜废物限制区规定的行为，也都规定了连续处罚。   

二、台湾地区   

台湾地区几乎所有环境立法，包括《水污染防治法》、《空气污染防制法》、《噪音管制法》、《环境影响评估法》、《土壤及地下水污染整治法》、《资源回收再利用法》、《海洋污染防治法》、《废弃物清理法》等，都规定了连续处罚。   例如，台湾《水污染防治法》对违反排污标准、总量管制规定、水污染防治实施计划、贮留或稀释废水许可、水污染物及水质水量之检验测定许可、水污染管制区规定、禁止废(污)水注入地下水体或排放于土壤等规定的行为，在处以罚款的同时，通知限期改善，届期仍未完成改善的，按日连续处罚。   

三、印度   

印度的《水污染防治法》(1974年)和《大气污染防治法》(1981年)，都规定了连续处罚。   印度《水污染防治法》第41条规定，对于拒绝在污染紧急情况下停止或限制排污，或者拒绝提供污染设施建设信息等环境违法行为，在给予3个月以下短期拘留以及1万比索以下罚款的处罚后，仍然不能制止的，从违法行为确定之日起，每天另处5000比索罚款。   印度《大气污染防治法》第37条规定，在超标排污或者在大气污染控制区域建设禁止建设的项目，在给予短期拘留以及1万比索以下罚款后，仍然不能制止的，从违法行为确定之日起，每天另处5000比索罚款。   

四、菲律宾   

菲律宾《清洁水法》(2004年)和《清洁空气法》(1999年)，都规定了连续处罚。   菲律宾《清洁水法》第28条规定，除另有规定外，实施此法及其实施条例和规则禁止的行为的，由环境部处每天1万比索以上两万比索以下罚款。此法还特别规定，为了抵消通货膨胀的影响，保证罚款的制裁性，前述罚款幅度，必须每两年提高10％。   菲律宾《清洁空气法》第45条规定，固定空气污染源超标排污的，由环境部每天处10万比索以下罚款，直到达标排放。罚款幅度每3年至少提高10％。   五、新加坡   

新加坡《环境污染控制法》用8个条款分别规定对环境违法行为实施连续处罚。如第16条规定，对违法排放污水的，在处以罚款和拘留的同时，在违法行为持续期间，每天处以1000新元以下罚款；再次违法的，在处以罚款和拘留的同时，在违法行为持续期间，每天另处2000新元以下罚款。第17条规定，向河流排放有毒有害物质的，在处以罚款和拘留的同时，在违法行为持续期间，每天另处2000新元以下罚款。   

六、美国   

美国联邦的主要环境法规，如《清洁水法》、《清洁空气法》、《有毒物质控制法》，都有对环境违法行为按次、按日计算罚款的规定。   美国《清洁空气法》(USC第7413节)规定，联邦环保局长可以对违法行为人违法的每一天，处以最高2.5万美元的罚款，处罚时效不超过12个月。法律还规定，这个限额并不是绝对的，如果联邦环保局长认为有必要实施更大额度和更长时间的处罚，可以与司法部长协商，共同决定实施更严厉的处罚。   美国《清洁水法》(USC第1319节)规定，如果某个环境违法行为处于继续状态，罚款就实行按日计算，每天不超过1万美元。   

七、加拿大   

加拿大《水法》第30条第1款规定，对每个违法行为处5000加元以下罚款；第二款针对持续性违法行为规定:某个违法行为如果被实施或者被持续达一天以上者，则每一天的行为，均被视为一个单独的违法行为。因此，对持续性环境违法行为，实际上可以每天处5000加元以下罚款。   

八、德国等欧洲国家   

德国、法国、芬兰等国家，在其《刑法》中规定了日罚金，即按日计算的罚金。在这些国家，对轻微违法行为普遍适用刑罚。如《德国刑法典》第40条明确规定:一是罚金按天计算，每天2到1万德国马克，法律另有规定的除外。二是每天罚金数额由法院决定，法院在决定时应考虑违法者的个人情况、经济条件等，如违法者的收入。《法国刑法典》、《芬兰刑法典》等均有类似规定。                             

 (未完待续) 作者单位:国家环保总局政策法规司