西部大开发中的生态效益补偿制度探悉*

肖 爱  曾 炜 （湖南吉首大学 法学院，湖南 吉首 412600）

摘要：西部生态环境在西部大开发甚至全国经济社会发展中具有不可或缺的重要性，必须采取有力措施保护西部和改善生态环境。基于生态价值论、公共产品理论以及公平正义等理论的生态效益补偿制度有利于平衡经济发展与生态保护、西部与中部东部的关系，从而有效维持甚至增值加强西部生态功能。我国有必要对西部生态效益补偿制度进行系统立法，对补偿的原则、主体、对象、方式、标准等作出明确规定。 关键词：西部大开发 生态效益 补偿制度 西部地区贫困与生态恶化的恶性循环不仅给西部也给中东部地区生态环境建设、经济发展和社会发展带来极大的负面影响。1999年，我国启动了西部大开发战略，西部大开发在某种程度上就是西部大开放。为防止国内外企业乘机转嫁污染、掠夺性开发自然资源加重西部的生态环境恶化，必须充分考虑西部开发的环境成本，建立科学、严格的生态效益补偿制度，配以其他投资优惠政策，发挥中部和东部“反哺”西部的功能，“综合”、“同步”、“并重” 地解决西部生态与贫穷问题。

一、西部生态效益补偿的理论依据

生态效益是一种动态平衡的系统价值，任何对生态环境的开发利用行为都可能降低此种价值，因此，必须对生态效益进行补偿。但是理论和实践中甚至把它征收与排污费、资源费等相混同，其实这两种费都只关注资源的经济价值，而生态效益补偿是为了维持和增殖生态价值，保护和改善生态环境。征收了生态效益补偿费不能免除排污费、资源费。笔者认为生态效益补偿是指为了维持和增殖生态价值，保护和改善生态环境，根据“开发者保护、破坏者恢复、收益者补偿”原则，由开发、利用生态环境及从中获益的单位和个人直接或间接对生态环境本身或生态建设者所承担的责任。该制度的建立和实施有如下主要理论依据：

(一) 经济学理论依据

1、公共产品理论

社会产品分为公共产品和私人产品。按萨缪尔森的定义，纯粹的公共产品是指这样一种产品，即每个人消费这种产品不会导致别人对该产品消费的减少。 1968年，哈丁在《科学》杂志中以寓言的形式写道：一片风貌的草原上，理性的牧人各自增加自己的畜量以求为自己带来收益，而让全体牧人分担由此造成的损失，最终，这片草原毁灭了。哈丁总结说“在相信公地自由的社会中每个人都追逐其自身利益最大化，公地整体毁灭不可避免”。 由于政府无法了解每个人对公共产品的偏好及效用，加上公共产品的非排他性，使得人们会尽可能从中获得收益而减少其自身对公共产品生产的出资份额，即人们会尽可能在不付任何代价的情况下享受通过他人的贡献而提供的公共产品的效益，这就出现了“搭便车”现象。 西部地区生态环境建设需要投入才能为西部乃至全国的经济社会发展提供“公共产品”，如：净化空气、涵养水源、防风固沙、保护生物多样性、减少水土流失、降低自然灾害等，这些“公共产品”的价值难以通过正常的市场交换得以实现和补偿，即不需要经过西部生态产品生产者同意就为全国尤其是中部和东部消费者所利用，使其对生态环境的需求得到满足，出现普遍的“搭便车”现象，甚至形成对西部生态环境的掠夺性开发利用而无人愿意进行生态建设，导致贫穷和生态恶化的恶性循环，最终“公地悲剧”不可避免。在西部大开发中实行科学严格的生态效益补偿制度，综合运用经济的、行政的尤其是法律的手段使西部能从国家获得更多的支持而持续生产生态“公共产品”，同时让所有受益者直接或间接地为西部西部生态公共产品的生产补偿成本，最大限度地减少“搭便车”的现象，有效防止“公地悲剧”的发生。

2、经济“外部性”理论

从经济学的角度看，引起环境破坏的一个重要原因是外部性。外部性是个人在提供某项有价劳动过程中，附带地对他人产生利益或损害,而不能从受益方取得支付，不能对受害的一方施以补偿。外部性有正外部性和负外部性两种基本情况。生态环境的破坏和建设都具有外部性，生态环境的破坏具有负的外部性，而生态环境建设则具有正的外部性。如西部过渡牧垦采伐等导致水土流失、土地荒漠化等一系列严重的生态后果，直接影响了长江、黄河下游地区经济社会的发展，造成了下游地区巨额的损失，给下游产生了负外部性；西部地区实施退耕还林还草工程，不仅极大地改善了上游地区的生态环境，而且其主要作用是对下游地区生态环境的改善，具有强烈的正外部性。 科斯认为外部性问题的产生是因为产权界定不清，导致行为权利和利益边界不确定。因此，要解决外部性问题，必须明确产权，即确定人们是否有利用自己的财产采取某种行动并造成相应后果的权利。科斯指出：如果产权是明晰的，同时交易费用为零，那么无论产权最初如何界定，都可以通过市场交易使资源的配置达到帕累托最优，即通过市场交易可以消除外部性；当交易费用为正且较小时，可以通过合法权利的初始界定来提高资源配置效率，实现外部效应内部化。 西部地区是我国的资源富集地区，其资源开发中存在的许多环境问题在很大程度上与这些资源的产权结构低效率相关。但是产权体制改革是一项巨大而复杂的社会工程，不可一蹴而就，而且我国缺少市场经济传统，法治还非常落后，市民社会还远未形成，即使立法明晰了产权，西部居民缺乏基本的维权成本和意识，同样会导致市场失灵和政府失灵互为表里，西部生态建设的外部性还是难以解决。西部生态效益补偿制度以法律形式明确生态建设者的经营权、获益权，同时充分发挥国家的能动性，建立惠益共享、成本分担机制，使西部生态建设者的成本获得补偿并切实获益，换言之，西部生态效益补偿制度使开发利用西部生态环境及其它直接或间接从西部生态环境获益的单位或个人承担有关赔偿和补偿责任，使西部生态建设的外部性问题基本得以解决。

3、生态价值理论

人们越来越清醒地认识到生态环境是人类不可或缺的生产要素，是人类财富及幸福生活的源泉，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。生态环境是由各种自然要素构成的自然系统，是生态功能价值、经济价值和社会价值的多元价值统一体。具体包括：基于自然要素的功用和稀缺性而产生的固有的自然资源价值；生态系统的功能性价值，包括保护生态多样性、维护生态平衡等；基于保护和改善生态环境的人类劳动所产生的价值。 广大西部地区在过去、现在以至未来不仅源源不断地为全国提供能源、林木、药材等，更重要的是发挥了生态屏障的功用，弥补了中部、西部经济、社会发展中对生态环境的消耗甚至破坏，换言之，西部环境承担了全国整体生态价值维护的核心功能。西部大开发中实行生态效益补偿制度，充分考虑西部生态资源的经济价值、生态系统的功能性价值以及西部生态建设者生态建设劳动本身的社会性价值，既有利于维持和增殖西部乃至全国的生态功能性价值，防止在大开发中的污染转嫁，又有利于对西部为保护和改善生态环境做出的贡献和牺牲进行充分补偿，同步解决西部的贫穷与生态恶化问题。

（二）法学理论依据

从法律的角度,每一个法律意义上的人(个体、团体、国家)都有在法律的限度内追求和获取自己最大利益的正当权利,也有在法律的限度内维护和保护自己利益的正当权利，因为每一个人的利益追求是不同的,因此,形成了利益追求的多样性。 加上生态环境本身具有整体性、公益性和有限性等特性，在环境保护过程中,环境权益与其他法律所认可和保护的人权、财产权、人身权之间必然产生冲突甚至超越时空而在代际间产生冲突。环境保护中的权利冲突主要包括环境权同生存权的冲突；环境权同发展权的冲突;环境权同物权的冲突等。 环境权是整体性与部分性、长期性与短期性、生态价值与经济价值共存的矛盾统一体。协调矛盾成为实现环境权,解决环境危机的关键之一。生态效益补偿在其中能够扮演一个积极角色。生态效益补偿使我们还清对环境欠下的“旧帐”,留给未来人尽量多的选择空间,实现了当代人未来人利益的统一；给为保护环境作出牺牲的地域和当地人以补偿,实现了整体和部分的统一；同时,生态效益补偿也承认生态环境的生态价值和经济价值,因为对当地人的补偿就是基于保护生态环境的生态价值而对其经济价值的补偿。 西部大开发中的权利冲突集中表现为国家和社会的“整体环境权”、发展权与西部尤其西部各个体的生存权之间的冲突。生存权是人的首要基本权利，是人的其它权利包括发展权的基础，没有生存权，任何其它权利都失去意义。西部大开发是国家追求新的大发展的战略决策，国家、企业等的发展权应得到充分的肯定，但是西部的生存权应该摆在更首要的位置，没有起码的生态环境，西部难以生存，更不要说发展，而西部的生存权又具体化为各个体的生命权（包括为延续其生命而获得物质保障的权利），不能为“整体的环境权”更不能为某些阶层、团体的经济发展而置西部个体生存权于不顾；忽视个体生存权的“整体环境权”是违背法律公平正义精神的，其实质结果是沦为强势群体的环境法西斯主义，是不可能实现的。所以，西部大开发中必须建立严格明确的生态效益补偿制度，既补偿过去、现在和将来国家经济社会发展中对西部生态环境的消耗，又充分补偿西部为生态环境的保护和改善所承受的额外负担以及进行西部生态建设的社会性劳动，保障西部整体的和各个体的生存权和发展权的实现。可见，生态效益补偿既能保障人们的环境权,又能实现当地人的生存权,切合法律对平等和正义的永恒追求，因此具有深刻的法理基础。

二、我国生态效益补偿制度存在的问题

早在1992年年末, 面对濒危林业的严峻现实,原林业部就提出必须尽快建立我国森林生态补偿机制,同时还提出由直接受益者付费的方案,打算从旅游行业、风景名胜区的门票收入和水利发电几个方面收6个亿作为生态补偿费。但这个方案至今未得到很好的实施。1998年长江洪水之后,国家实施了天然林资源保护、退耕还林等重点工程,长江中上游大量的天然林被禁止采伐,生态补偿再次被专家学者们提出。1998年修改后的《森林法》第8条明确规定国家建立森林生态效益补偿基金,用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、森木的营造、抚育、保护和管理。该补偿基金补偿的主要是营造生态公益林的成本。《森林法》第18条规定必须占用或者征用林地的，应缴纳森林植被恢复费，专款专用于排植树造林，恢复森林植被。可以说征收植被恢复费是直接针对森林生态补偿的举措。2000年,国家又发布《森林法实施条例》规定:防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利。 各地方也积极开展了生态补偿的试点工作。1993年，经国务院批准在内蒙古、包头、和晋陕蒙接壤地区能源基地试行征收生态环境补偿费，至1993年全国已有17个地方不同程度地开展了生态补偿工作。 广西、江苏、福建、辽宁、广东、河北、云南等省(区)已经制定了生态环境补偿费征收管理办法,对矿产、土地、旅游、水资源、森林、草原、药用植物等资源开发和电力建设方面已经进行了一些征收生态环境补偿费的有益尝试。 在征收环节,建立了申报、核收和处罚制度,由资源开发利用者向环保部门或环保部门委托的单位申报开发区域、利用数量、技术手段、生态环境影响评估、拟恢复措施等，收费部门对其申报进行审查,并按标准计算应收额，对无理逾期不缴或欠缴的加收滞纳金和罚款；在补偿金的使用环节上,建立专款专用制度，补偿金纳入预算管理后转为用于生态环境保护的专项费用。 但是,迄今，除国家财政少量的转移支付外，我国一直没有建立起有效的生态效益补偿机制。退耕还林还草工程中，中央加强了补偿力度，第一次由中央政府用粮食和现金对农户进行经济补偿，但生态效益补偿制度还远未建立起来，其中主要存在如下问题： 1、缺乏综合性制度安排。全国范围来看，生态效益补偿基本上是部门性、地方性的，缺乏部门间的、中央与地方的统一和协调。这导致了补偿不到位问题，特别是有些下游地区在交纳的水资源费中已经包含了对上游生态环境保护的补偿,但是由于收费和使用是以部门或行业为界,其他相关行业和部门的生态环境保护投入以及上游地区地方财政减收得不到补偿,在一定程度上影响了上游地区保护生态环境的积极性。 2、缺乏明确的可操作的法律规定。如上所述，中央立法中仅有森林法中有生态效益补偿的不成熟的原则性规定，地方零星的立法也欠缺可操作性，甚至把生态效益补偿费等同于资源费或排污费，如1992年广西立法对有关矿种征收的排污费实为生态环境补偿费。 法律的缺位导致生态效益补偿基本依赖于政策和行政措施，因而没有起码的稳定性和持续性。 3、整体性忽视西部生态效益补偿。西部是众多江河的源头，是全国生态屏障，西部生态建设在国家经济社会发展中起着举足轻重的作用，可以说国家生态效益补偿的对象主要就是西部生态环境及生存于其中的人。虽然退耕还林还草工程中，明确指出资金补助的流向是西部生态脆弱地区，但是，国家的补偿过低，与西部生态环境的重要地位及西部的巨大贡献与牺牲不相符。而且西部生态环境是全国的也是中东部地区生产者和消费者的，他们也是西部生态环境的消费者和受益者，应该让他们对西部生态环境承担合理的补偿责任。有必要对西部生态效益补偿作整体性的特别考虑。 4、生态效益补偿资金来源他太单一。目前，西部地区的生态治理资金主要是中央转移支付和西部地区地方政府自筹。由于西部地区经济落后，根本不具备长期支付如此浩大的治理费用的能力。而中央政府的行为目标多元化，易受其他经济、政治或社会目标的影响，生态治理目标被冲击的可能性是存在的。可以说，现行治理制度中，生态效益补偿资金的来源既单一又不合理。

三、西部大开发中生态效益补偿机制的法律构建

（一）进行系统立法

1、修改现有的环境资源保护法，确立生态效益补偿基本法律制度 修改《中华人民共和国环境保护法》使其成为我国名符其实的环境保护综合性基本法，增加保护自然资源和生态环境的比重，并对生态效益补偿制度作原则性规定，使其与征收排污费制度一样成为环境保护基本法律制度。修改单行资源法增加生态保护的立法目的，对《森林法》中已确立的生态效益补偿费制度要进一步具体化、完善化，使之具有科学性和可操作性。同时，在其他资源法中，也应建立生态效益补偿制度。同时强化有关生态保护的法律义务，加强对破坏生态环境，违反生态效益补偿制度的行为的处罚力度，鉴于我国制止生态恶化和自然资源破坏的迫切需要，以及破坏自然资源犯罪的社会危害性之严重，有必要加强刑事手段的作用，确保生态效益补偿制度有效实施。 2、颁布《生态效益补偿条例》 在各资源保护法中明确规定生态效益补偿费制度之后，国务院应配套制定和颁布《生态效益补偿条例》，对生态效益补偿的目的、方针、原则、对象和范围、方式和标准、生态效益的评估、补偿额的确定以及监督管理和法律责任等作详细的规定。 3、制定《西部生态效益补偿管理办法》 考虑到西部生态环境的特殊性及其在国家经济社会发展中的重要性，有必要在《生态效益补偿条例》中明确授权国家环保总局针对西部生态环境的特殊性制定专门的《西部生态效益补偿管理办法》对西部生态效益补偿作更具体可操作的规定，尤其要对在生态效益补偿制度中如何协调西部地区与其它区域的关系作细致的规定。 此外，还有必要加强地方立法，允许西部省份在遵循上位法的原则要求情况下考虑其生态环境的特殊性而对生态效益补偿制度的实施作特别规定。

（二）明确西部生态效益补偿法律制度的基本原则

科学发展观是坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观。西部大开发必须坚持以科学发展观为指导思想，强化生态效益补偿制度。笔者认为西部生态效益补偿制度应遵循如下主要原则：

1、生态效益与经济效益并重原则

《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》：“在生态环境脆弱的地区和重要生态功能保护区实行限制开发，在坚持保护优先的前提下，合理选择发展方向，发展特色优势产业，确保生态功能的恢复与保育，逐步恢复生态平衡。在自然保护区和具有特殊保护价值的地区实行禁止开发，依法实施保护，严禁不符合规定的任何开发活动”。西部主要属于上述限制和禁止开发区域，其生态效益和经济效益之间必然产生冲突，必须妥善处理好生态效益、经济效益“孰重,孰轻”的问题。正是由于片面强调生态资源的经济效益而忽视了生态效益造成生态环境恶化的后果,生态效益补偿就是要通过直接或间接补偿环境的生态价值保护和改善环境的生态功能。但是西部大开发并不是单纯的西部生态保护，片面强调生态效益同样不能实现西部可持续发展。因此，西部生态效益补偿制度应该强调生态效益与经济效益并重，使西部环境的生态效益和经济效益得以最大限度的实现。

2、生态环境保护和脱贫致富相结合的原则

社会经济的发展需要生态环境保护,生态环境保护区的居民要求脱贫致富。第六次全国环保大会上，温家宝总理强调要把加强环境保护作为调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段，在保护环境中求发展，环境保护和经济发展同步。 西部地区一直为国家经济社会的发展提供廉价的原材料和能源，粗放式发展给西部生态环境留下的历史重负是西部贫穷和环境恶化恶性循环的主要原因之一，西部大开发中要加强生态环境保护，同时西部脱贫致富的需求应得到充分的尊重与支持，中部、东部理应承担更多责任，只有在发展中落实生态保护，在生态保护中促进发展,生态效益补偿制度才能实现其预期目标，这也是法律公平原则对生态效益补偿制度的内在要求。

3、政府补偿为主，政府补偿与市场补偿相结合原则

政府补偿是指政府通过财政补贴,优惠贷款,减免收费等途径对生态环境进行补偿。市场补偿是指市场交易主体依法利用经济手段,通过市场行为改善生态环境。因市场主体的理性有限性,资源的公共性,污染的负外部性等产生的市场失灵是政府参与补偿的原因,但政府补偿存在管理成本大、效率低、产权界定不明确等问题,也决定了市场的参与的必要性。市场的参与调和政府补偿的刚性,有利于发挥各方的积极性、主动性。但是生态效益很难作为一种普通的商品进入流通市场，其市场化成本也较高，而且生态补偿是一项非常庞大、复杂的系统工程，除了政府之外，其他机构和团体无法承担如此繁重的任务，即使市场经济高度发达的美国也长期采用“由政府工买生态效益，提供补偿资金”的政策手段来促进生态效益的提高。 因此,现阶段我国生态补偿只能实行政府补偿为主，政府补偿和市场补偿相结合的原则,才能真正有效地实现生态补偿所期望达到的目的。

(三) 明确生态补偿的主体和对象

根据上文分析，西部生态补偿的主体应包括国家、社会和西部地区自身,相应地具体补偿可分为:国家补偿、社会补偿和自我补偿。国家补偿是指中央政府对西部生态建设给予财政拨款和补贴等；社会补偿则包括各种形式的捐助和保护西部生态环境的公益活动等；自我补偿是西部地方政府对直接从事生态建设的个人和组织进行的补偿。西部整体上比较贫困,自身进行生态建设的能力十分薄弱，因此，现行的生态补偿政策应以国家和社会补偿为主,自我补偿作为补充的办法较为切实可行。 此外，西部大开发中的生态补偿主体还必须包括开发利用西部生态环境及从中获益的单位和个人，前者应在其开发成本中包含生态补偿费用，后者应在其受益过程中为西部生态恢复作出补偿，如江河下游的消费者交纳的水费中包含西部生态补偿份额，纳入国家生态补偿基金等。 西部大开发中生态效益补偿包括对西部生态环境的直接补偿，也包括对保护生态环境中作出的牺牲进行补偿。对前者主要是要求有关主体直接采取措施恢复和改善生态功能；后者主要是对生活在西部环境中的个体进行补偿，以保障其最起码的生存权发展权的实现，从而减少其对生态环境的过分依附，降低其对环境的不利影响，并调动其保护改善生态环境的积极性，最终达到补偿生态功能的目的。当前我国森林保护和退耕还林还草过程中生态效益补偿对象笼统、层次繁多， 显然使生态补偿的效果不尽人意。因此，在西部生态效益补偿中应尽力减少中间环节，要让西部生态环境和本地居民直接获得补偿。

（四）确定生态补偿的方式和标准

如上所述，无论对生态环境本身还是对西部有关单位和个人都应该直接补偿，对生态环境本身补偿主要以行为的方式以恢复生态功能，而对有关单位和个人的补偿既可以是资金,也可以是实物、技术甚至教育培训和工作机会等,但应以资金补偿为主。只有生态建设者的收入得到保障之后,才会有长期进行生态建设的积极性,生态建设的成果也才能得到巩固。此外，西部生态效益补偿不得不长期采取政府补偿为主的方式，但是目前政府补偿在技术支持和技术指导方面比较薄弱。在生态效益补偿中加强政府这些方面的功能是生态效益补偿方式创新的有效途径。 确定合理的补偿标准对于生态效益补偿制度来说都是非常重要的，但补偿标准的确定非常困难。补偿标准低了不能充分调动参与西部生态建设的积极性，高了国家负担不起。因此，补偿标准应该在国家经济发展水平与其对生态效益的需求间寻求平衡点，应该定在双方均能接受的水平上。目前我国征收生态效益补偿费一般采用补偿费略高于生态恢复费用的原则。 但是《森林法》规定征收森林植被恢复费用于植树造林，其面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积。该规定显然忽视了成熟的森林植被生态效益远远大于相同面积的新恢复的植被生态效益，因此这一标准偏低了。国家应通过法律建立动态的补偿标准确定机制，以便根据经济、社会、生态环境的变化及时制定恰当的补偿标准。 此外，西部生态效益补偿制度还必须从补偿程序、法律责任等方面进行构件，程序不明、责任不当往往使法律制度沦为摆设。本文仅限于对最具西部生态效益补偿特性的关键问题略作探讨。

On Compensation System of Ecological Benefit in the Development of the Western Region XIAO Ai,  ZENG Wei (Law School of Jishou University, Jishou, Hunan 416000, China)

Abstract: The ecosystem of Western Region is necessary for the development of Western Region and the whole country.We must take measures to safeguard the western ecosystem.The ecological benefit compensation system,based on the theory of eco-value, public goods ,legal just and so on, is good for the balance between economic value and the ecosystem, western region and othe regions of the country.We must make law on the compensation system of ecological benefit in the development of western region.

Key words: development of Western Region; ecological benefit; compensation system

作者简介： 肖爱，湖南吉首大学法学院讲师，Emailxa_168@126.com' TARGET=_blank class=yxa_168@126.com。 曾炜，湖南吉首大学法学院讲师。