环境公益诉讼立法研究

昆明理工大学法学院 杨留强

【摘 要】“无极事件”再次突显出我国环境公益诉讼立法的紧迫性，要进行环境公益诉讼立法就必须对环境公益诉讼的内涵和特征有清晰的理解。通过对国外环境公益诉讼立法的考察，对我国立法现状的分析以及对我国立法可行性的研究，我国环境公益诉讼立法的条件已经成熟。我国应该借鉴美国模式，同时立足本国实际；既要保障诉权的行使，又要规制诉权的滥用；环境行政公益诉讼要引入“禁令判决”；环境民事公益诉讼要对现有责任承担方式的进行改造。

【关键词】环境公益诉讼 禁令判决 恢复原态 承担损失

《无极》剧组对云南香格里拉碧沽天池自然景观造成破坏的事实虽已被公之于众，由于我国法律制度的不完善，该事件依照现行法律规定并不具有可诉性。民众在义愤填膺痛斥大腕失德之余的束手无策再次例证：没有公民权利制度化的保障和违法者承受得不偿失的严厉处罚，利益和权势的勾结就不能得到有效遏制，环境保护也会变得举步维艰。因此，要破解“无极事件”的法律尴尬，须尽快进行环境公益诉讼立法，充分发挥利益激励作用，实现政府、企业和公民或NGO三种力量的协同。 环境公益诉讼是指特定的国家机关、相关的组织和个人作为公共利益的代表人，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公益不受损害，对行为人提起民事、行政诉讼的诉讼活动。对此新型诉讼制度，各国称呼不一，如环境民众诉讼、环境公民诉讼但其内涵基本一致。[1]在这种诉讼中，被诉行为侵害的是某一社会群体的集体环境权益，而不是直接损害某个人的私人利益。[2]环境公益诉讼包括环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼两种模式。环境公益诉讼具有以下特征：原告资格的多元性，可诉对象的双重性，诉讼目的的公益性，诉讼过程的国家干预性，诉讼功能的预防性和补救性，裁判既判力的扩张性。 一、国外立法模式的考察

公益诉讼(actiones pulie popul)起源于古罗马，而且有公益诉讼和私益诉讼(actiones pfivatae)之分，以私人资格发生的诉讼，以保护私人权益为目的，仅特定人才能提起，叫私益诉讼；以保护社会公益为目的，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起，叫做公益诉讼。[3] (一)英美法系 1.美国。美国《国家环境政策法》要求所有的联邦机关在对“一切对人类环境有影响的联邦行动”中应充分考虑环境利益。联邦机关的此类行动均可进入司法审查的对象范围，若它们没有遵守 《国家环境政策法》所规定的环境影响评价程序，公民或社会团体就可以此为由请求司法审查。《清洁空气法》还首创了著名的 “公民诉讼条款”，以此建立了公民诉讼制度。[1]美国公民诉讼不论是针对排污者的诉讼还是针对行政机关的诉讼，目的都在于维护公共利益。公民诉讼虽然以“公民”为名，但实际上任何个人、团体、包括企业、州政府，都可以提起诉讼。[4] 2.英国。在英国，公民可以借助检举人诉讼制度寻求对环境等社会公益的司法救济，只有法务长官才能代表公众提起诉讼以倡导公众权利，阻止公共性不正当行为。但是，如果该问题能够引起司法长官的注意而他拒绝行使其职权，个人就可请求司法长官由自己去督促诉讼。如果司法长官允许，就可以由他提起诉讼。这种为公民用来寻求环境等公益司法救济的检举人诉讼制度可以认为是公益诉讼的一种过渡型形态。[1]

(二)大陆法系

1.德国。德国法院对团体诉讼倾向于保守的态度，仅在几个特定的法律领域内赋予团体以团体名称起诉的权利。1976年原西德在制定《自然保护法》时，曾有人提出为将团体诉讼制度适用于环境保护领域，应在该法中肯定民间环境保护组织的团体诉讼地位，但因诸种原因遭到否决。近些年，随着环境保护的呼声日高，这一问题再次被重视，学界不满足于团体诉讼制度的现状，开始探索新的途径，以解决环境损害赔偿的群体诉讼问题。[5] 2.意大利。在意大利，团体诉讼最初仅适用于不正当竞争诉讼，后来被扩大到劳动诉讼中，最后又被扩大至环境法的范围。1986 年7月8日发布的第349号法令规定，如果行政行为的许可、拒绝或者不作为违反了对自然的保护及对自然景观的维护，那么某些被认可的团体，即便其权利并未受到侵害，也有权对该行政行为提起诉讼。[5]

二、我国环境公益诉讼的立法现状

在我国，尽管已有环境公益诉讼的案例，但其诉讼过程的艰辛和法律适用的尴尬无不表明我国有关环境公益诉讼法律的缺失。

(一)实体法上规定的不明确 《宪法》第12条规定：“国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏国家或集体的财产”。《民法通则》第5条规定：“公民、法人的合法民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯”。《人民检察院组织法》第4条规定：“人民检察院通过行使检察权，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体的财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利”。《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染环境和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。虽然这些零星的规定与环境公益诉讼有关，但由于这些规定过于抽象，缺乏可操作性，使得这些零星的与环境公益诉讼相关的规定在实践中无法充分发挥其应有的作用。

(二)诉讼法上规定的缺陷

民事诉讼方面，《民事诉讼法》第108条规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，这就要求提起环境民事诉讼者必须是人身或财产权益直接受到他人民事不法行为侵害的人。行政诉讼方面，《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，这就排除了与具体行政行为无关的其他人或组织为他人或公共利益提起诉讼的可能性。《民事诉讼法》第15条规定：“机关、团体、企业事业单位对损害国家集体和个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉”，但这仅是支持起诉的体现，检察机关并不能以此为依据提起环境公益诉讼。 由于我国民事诉讼法和行政诉讼法采用的是当事人适格或正当当事人理论，为限制当事人诉讼权利的滥用，要求诉讼实施权的基础为诉的利益。诉的利益有直接利益和间接利益，个人利益和超个人利益之分。而环境利益是一种以公益为主兼有私益，个人利益和超个人利益相互结合的利益。这种将诉讼资格限于具有足够利益的本人的理念难以适应社会的发展，特别是在环境问题等涉及公共利益方面显得苍白无力。

三、我国环境公益诉讼立法的可行性

我国环境公益诉讼立法的必要性毋庸质疑，通过改革开放以来的法律实践和近几年理论界的研究，环境公益诉讼立法也是可行的，现在已是万事具备，大家千呼万唤翘首以待环境公益诉讼立法的出台。

(一)理论准备日趋成熟

1.实体上公众环境权理论。法律并不创设利益，法律主要通过赋予利益主体一定的权利来达到保护利益的目的。当环境公益的维护日益成为主流社会价值时，迫切要求赋予一定的主体以权利来实现对环境公益的保护，这种权利就是我们所说的“公众环境权”。[6]环境公益诉讼是公众环境权从理论到实践，从立法保障到法律实施的基本标志，特别是政府机关侵害了环境公共利益时，为有效地维护公众环境权，要求我们在法律上必须有所突破，赋予公众提起环境公益诉讼的权利。虽然现行法律仅限于规定国家的环境管理权力和公民的环境保护义务，但学界就创立公众环境权已基本形成共识。 2.程序上信托理论。信托理论包括公共信托理论和诉讼信托理论。“公共信托”理论来源于罗马法,是指:空气、水流、海岸、荒地等均是人类的共同财产,为了公共利益和公众利用之目的而通过信托方式由国王或政府持有。[7]美国学者Jose Sax于1970年在《密执安法律评论》上发表题为《自然资源法中的公共信托理论:有效的司法干预》的文章,将公共信托理论用于环保领域。[8]公共信托理论是建立诉讼信托理论的基础，当全体国民交给国家信托管理的财产受到侵害时,国家就有义务保护信托的财产不受损害,于是产生诉讼信托。 信托理论对我国环境公益诉讼立法有重要借鉴意义。《信托法》第六章专门规定了“公益信托”，第60条第6款规定：“为发展环境保护事业，维护生态环境可以设立公益信托”；第61条规定：“国家鼓励发展公益信托”，公益信托解决了公民个人主张权利的依据问题，该条规定可以视为环境公益诉讼的权利基础。国家或政府作为受托人对于环境资源依法行使所有权和环境行政管理权，承担环境保护的义务。如果国家或政府滥用权力或损害受托人的利益，公民可以主张权利。

(二)法律依据基本到位 1.从国内法来看，环境公益诉讼立法有其法律依据。我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务”。该条规定从根本上明确了公民在环境保护方面的基本民主权利，其中的“通过各种途径和形式”从理论上分析应当包括“诉讼”的途径和形式；《宪法》第129条又规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。既然是法律监督机关，对于行政机关违法侵犯环境公益的行政行为，当然就有权实施监督。只是对监督方式未作明确规定，既然检察机关在维护环境公益方面的效用是明显的，当然应该确立诉讼方式。 2.从国际法来看，有关国际环境法律文件明确规定了公众在环境事务中有诉诸司法的权利。1998年的《公众在环境事务中获得信息，参与决策，诉诸司法权利的奥胡斯公约》规定：“公众的环境知情权、决策参与权受到有关公共机构的不当处理时，有权诉诸法院和其他独立的公正的机构”，同时要求各国的“法律和制度必须保证这个问题是可诉的”，并且“国家应该为这一权利的实现提供程序保证，在环境问题上诉诸司法，获得救济的权利成为环境权实现的最后的法律保障”；1992年联合国环境与发展大会通过的《里约宣言》规定：“各国应广泛传播信息，促进和鼓励公众知情和参与。应使公众能够有效地利用司法和行政程序包括补偿和补救程序。”

(三)社会基础已经具备 1.我国民主和法制的发展和完善。环境公益诉讼立法的社会基础在于民主的发展和法治的进步，在一个法律不完善，法律制度、机构、设施不健全，国民和政府官员法治观念淡薄的国度，要进行环境公益诉讼立法无疑是在建造华而不实的空中楼阁。我国自改革开放以来，法律日臻完善，法律制度、机构、设施逐步健全，国民和政府官员的法治观念不断提高，这为环境公益诉讼立法奠定坚实的根基。 2.民众素质的提高和环保团体的发展。公民法律意识的提高是市场经济的伴生物，随着现代市场经济在我国的确立，人们不在停留在满足于物质生活的富足,更要求享有健康安全的环境；人们法律意识的提高又催生出以维护环境公益为宗旨的团体组织，通过这些团体，人们可以更有效地以法律为武器与侵犯环境权益的行为作斗争。目前我国的环保社团约有1600余个，随着小政府大社会格局的形成，将为环境公益诉讼立法创造了良好的条件。

四、对我国环境公益诉讼立法的设想

我国的环境公益诉讼立法既要立足我国国情，又要借鉴各国的通行做法：举证责任倒置、无过错责任和原告负一般的举证责任原则；诉讼所获利益归于国家，对原告进行奖励；诉讼费用原则上免缴，原告败诉时适当缴纳；建立专门的环境法庭；提高法院受理案件的级别；不受诉讼时效的限制；不适用调解等。

(一)如何在法律上规定环境公益诉讼

将环境公益诉讼分别纳入民事诉讼法、行政诉讼法，还是将其规定在环境保护法里面是值得关注的问题。在实体法中规定提起诉讼的权利在我国并不鲜见，是否能以修改环境保护法为契机将环境公益诉讼加以规定呢？笔者认为不可。其一，环境保护法是实体法，对环境公益诉讼程序作出详细规定，将使环境保护法不伦不类；其二，环境保护法是义务本位法，主要规定国家的保护环境责任，而环境公益诉讼则是权利本位，二者性质不相容。因此，笔者认为环境公益诉讼的诉讼程序应主要规定在民事诉讼法中，对环境行政诉讼的特殊部分在行政诉讼法中加以规定，行政诉讼法没有规定的，则适用民事诉讼法；环境保护法仅作宣示性的原则规定，明确公民、环保组织和特定国家机关有起诉的权利。

(二)如何保障诉权的行使和规制诉权的滥用

如何界定原告资格和规制诉权的滥用是环境公益诉讼的核心问题。环境公益诉讼的目的是维护环境公益，原告的资格自然不应限于与案件的直接利害关系者，各国环境公益诉讼的实践，都反映出为了纠正公共性不当行为采取的管理不再是过度强调当事人适格理论，因此，原告资格范围是不断扩大的趋势。[9]学界争论的焦点是原告资格应该扩展到什么程度，是无所不包覆盖全体公民、环保组织和检察机关，还是有所保留呢？大致有三种思路：第一，提起公益诉讼的主体只能是检察机关；第二是将提起公益诉讼的权利赋予全体公民、环保组织和检察机关，但对公民和相关组织设置前置程序；第三是公民、环保组织既可以先向检察机关提出，要求后者起诉，未果时可以以自己的名义向法院提出，检察机关也可直接向法院提起环境公益诉讼，一旦检察机关向法院提起环境公益诉讼，法院则必须无条件地开庭审理。 笔者认为第二种思路最为合适，环境公益诉讼是诉权多元化的必然结果，国家权力社会化的重要表现就是诉权的社会化，在国家没有能力担任社会保姆的现代社会，应该由社会来保护自己。第一、三种思路之所以强调检察机关的作用，目的就是为防止诉权的滥用，却阻碍了公民和环保组织诉权的行使，不利于及时制止环境危害行为和监督行政机关依法行使职权。设置穷尽行政救济、设立保证金、严格限定立案受理等前置程序足以避免诉权的滥用。

(三)环境行政公益诉讼“禁令判决”的引入

我国《行政诉讼法》和司法解释规定了维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决、确认判决和驳回诉讼请求判决等六种判决种类；针对环境行政公益诉讼的特点和有利于保护环境公益的原则,建议增加禁令判决这一新的判决形式, 禁令判决是指法院作出的禁止行政主体实施某种违法行为的判决，英国用禁令禁止行政当局超越权限和滥用权力的行为,特别是禁止许可证发放单位制定违反法律的规定或发放允许违法行为的许可证。[10]

(四)环境民事公益诉讼对现有责任承担方式的改造

我国的《环境保护法》仅规定排除危害和赔偿损失两种环境民事责任承担方式，当然在环境民事诉讼中在《环境保护法》没有规定的情况下，也可适用《民法通则》的停止侵害，排除防碍，消除危险，返还财产，恢复原状，修理、重作、更换，赔偿损失，支付违约金，消除影响、恢复名誉，赔礼道歉等责任承担方式。笔者认为在环境民事公益诉讼中适用赔偿损失和恢复原状这两种责任承担方式是有问题的。赔偿损失以赔偿当事人遭受的全部损害为原则，既包括直接损失又包括间接损失，事实上没有几个环境侵害者能承受如此大的赔偿数额，而且环境问题上对间接损失的认定也是很困难的；另外，在环境问题上，对恢复原状也是另人怀疑的，在民法上恢复原状是指使当事人双方之间的利益关系回复到物理状态下的原状,或者回复到价值层面上的原状的含义。试想对河流的污染多是众多污染者造成的，由谁负责恢复原状？如何才能恢复原状呢？《无极》剧组对珍贵树木的砍伐，就算责令其种植幼树，又需要多长时间才能恢复原状呢？故笔者认为在环境民事公益诉讼中，赔偿损失应置换为承担损失，且以承担直接损失为限；恢复原状应置换为恢复原态，且以恢复到破坏前的初步生态为限，这并不意味着损害者的责任将会减轻，因为各种承担方式是可以合并适用的。

参考文献： [1] 张明华.环境公益诉讼制度刍议[J].法学论坛，2002，（6）. [2] (意)莫诺·卡佩莱蒂．福利国家与接近正义[M]．北京：法律出版社，2000.82. [3] 周楠.吴文翰.罗马法[M].北京:群众出版社,1983.354. [4] 李艳芳.美国的公民诉讼制度及其启示——关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考[J]．中国人民大学学报，2003，（2）. [5] 宋波，梁远.西方国家环境群体诉讼之考察 [J].北京行政学院学报，2003（1）. [6] 胡靓. 环境行政公益诉讼——公众环境权的程序法保障[C]. 中国法学会环境资源法学研究会年会论文集，2003，9,16. [7] Gerry Bates.Environmental Law in Australia (3).Butterworths,1992,ｐ.373. [8] Joseph Sax.The “Public Trust Doctrine”in Natural Resources Law: Effective Judicial Intervention Michigan Law Review,1970,ｐ.471. [9] 常英，王云红．民事公诉制度研究[J]．国家检察官学院学报，2002，(8)． [10] [英]威廉·韦德.《行政法》[M].徐炳等译.北京：中国大百科全书出版社，1997（288）