公民环境权探析

昆明理工大学法学院 杨留强

摘要：人们对利益的需求，资源的稀缺性以及以权利限制权利和以权利制衡权力的理念共同催生出公民环境权，但公民环境权的横空出世，并没焕发出绚丽夺目的光彩，至今学界依然对其内容争论不休。笔者认为，基本环境权是公民环境权题中应有之义，程序性环境权对公民环境权的实现举足轻重，实体性公民环境权仅包含生态性价值，经济性价值应归入民法物权。公民环境权同样具有可诉性，并且应当建够完善的环境公益诉讼制度。

关键词：稀缺性 可诉性 利益需求 生态性权利

公民环境权 20世纪中叶前后举世震惊的“世界八大公害事件”已经深刻地向人类表明，大自然母亲对自己过于撒娇的孩子——人类为所欲为、骄横放纵的容忍已接近极限，如果人类依旧肆无忌惮地亵渎生态规律，依然毫无顾忌地向大自然索取和排泄，无疑是在自我毁灭的魔戒中越陷越深。津津乐道于物质文明的人类，并没因大自然的面目全非和另类物种的覆灭而停止欲望和需求的满足，返璞归真、回头是岸到蛮荒时代同样是天方夜谭的神话。可持续发展理论的应运而生及其付诸实践也并非是应验的灵丹妙药。在此背景下，人们对曾经有效驯服蛮横国家权力、有力维护公民权利的法律制度给予高度期望，希冀于构建新的权利类型——环境权来规制泛滥的权利背后无限扩张的利益膨胀。然而环境权的基础性工程——公民环境权理论上建构的艰辛和实践中的尴尬无不表明，人类仅仅是航行在苦苦追求享用公民环境权带来的实际利益的征途中，而非已到达权利汪洋大海的彼岸。 笔者不赞同主流派学者以主体对环境权所作的划分，这样，环境权的主体将无所不包：自然人、单位、国家、后代人、人类整体、自然物，实质上权利的生成源于利益需求的结果，各种权利主体为维护自身利益必然导致激烈冲突。若可诉性机制建立，必然有超越国家边界的人类整体利益的代表者对国家主权的掠夺，以及自然物的代表者对人类利益的侵犯。国家主权的至高无上性和不可侵性不会允许超国家权威频繁地将自己推向国际法庭；生态中心主义、可持续发展理论的盛行，实质上仍是人类中心主义的变种，人的本性决定了人类社会不可能让非人类存在物与人类在法律上“人人平等”，甚至凌驾于人类社会之上，特别是在现阶段，全球大多数的人口仍停留在初级发展过程中。单位环境权是国家授予的“特许权”，实际上是排污权；基于“公共财产理论”和“公共信托理论”而建立的国家环境权是自然资源物权和国家行政管理权，自然资源物权属民法物权范畴，国家行政管理权则是国家统治权的自然衍生。因此，“环境权只能是将个体意义上的公民环境权和将人类整体化的 整体意义上的人类环境权的结合。这种结合，在国内法上，更多地体现为公民环境权；国际法上，更多地体现为人类环境权。” [1]前者比较具体，可诉诸法律；后者比较抽象，目前主要是以道义宣示的形式出现。如果对公民环境权作扩大解释，则环境权就是公民环境权。

一、公民环境权的生成机理

“法学之难者，莫过于权利也。”（庞德）[2]公民环境权的提出已将近半个世纪，却还是既熟悉又陌生，既熟知又生知的权利类型，归根结底是没有从本源上进行认真探讨。公民环境权和其它权利类型的生成机理一样，都根源于个人利益需求和资源的稀缺性，除此之外，“以权利限制权利”和“以权利制衡权力”的理念也是非常值得我们关注的。

（一）利益需求是公民环境权生成的根本动力

“任何人如果不同时为了自己的某种需要和为了这种需要的器官做事，他就什么也不能做。”[3]依此机理，每个人都要在不断满足自身需求中获得生命的延续和自我的发展，社会也要在这种需求的指引下获得文明的演进。这种受欲望和需求驱动对利益的追求是权利生成的基础。 近现代社会以前，由于生产力不发达、物质生活贫乏和特权阶级的压迫，人们全身心投入对自然界和国家权力双重压迫的抗争，再加上人类活动对环境自净能力的冲击不大，人类没必要专注于对良好适宜环境的追求。然而，工业革命的蓬勃进行，使人类野心勃勃征服自然的欲望如愿以偿，但欲望无止境的代价是对环境容量的突破。面对日益恶化的环境，人类不得不设计新的权利类型以迎接经济性权利的盲目扩张。

（二）资源的稀缺性是公民环境权生成的根本原因

“当任何东西多到足以满足人类一切欲望时，财产的区别就完全消失，而一切东西都成为共有了。”（休谟）[4]如果世界上的资源取之不尽，用之不竭，任何主体都能唾手可得，竞争就没必要存在，权利也就失去价值。正因为资源的稀缺性，每个人欲获得一定资源，都要付出努力，即使已经紧握手中，也会有他人对之垂涎欲滴，这样，权利有所属才变得迫切。正如诺斯所言，“当动植物相对于人类人口的需求还算丰盛的时候，就没有激励机制去承担因建立对动植物的产权所产生的费用。只有稀缺增大的过渡期内，才值得去建立和承受所必要的费用。” [5]清洁的空气、水、阳光等环境要素的稀缺性日益显露与人类的利益需求的矛盾逐渐加深，使得社会有必要对人类的利益作出制度性安排，赋予一定的主体权利，以缓解利益需求裂痕的扩大。 （三）以权利限制权利和以权利制衡权力的理念是公民环境权生成的理论背景

环境权的主张正是因为对政府权力的不信任，其目的之一就是以环境权保障公民权、限制国家权力。[6]叶俊荣先生对美国环境权理论的崛起背景作过深入的分析：“六十年代底和七十年代初民权呼声震天，社会普遍怀有对政府与大企业不信任的态度。许多揭发性和警告性的论著不断出现，且受到大众的关切。彼时亦是科技悲观主义的高峰，民间普遍对周遭的一切怀有不安全感，对政府解决社会问题的能力与真诚，亦极度地不信任。在此种‘信心危机’高涨的情况下，乃自然地希望握有高层次且神圣不可侵犯的权利，藉以获得保障。在环境保护的领域便不难想象有心之士主张具有宪法位阶的环境权，以‘锁定’政府与企业联手的盲目开发活动了。” [7] 公民环境权论者为环境权设计的基本功能是控制其它权利或其它人权。他们的用意是以这种权利抵制人类一切不利于环境的活动和行为。 [8]“传统意义上的个人财产权已经在很大程度上造成了环境损害和环境污染。” [9]按照这个判断，要阻止环境问题的发生，就必须阻止人类的权利行为超过必要限度。而解决环境问题，就是要解决人们在怎样的限度内行使传统上形成的权利的问题，公民环境权的问世对原有权利类型的限制势在必行。“在这个意义上环境法就是权利限制法” [10]。事实上在欧洲发达国家已经这样做了，“人们可以比较普遍地在欧洲发达国家的环境法中找到对个人财产权利的严格限制条款，有难以计数的关于许可、许可证、配额、时间和空间限制、环境评价等方面的法律条文。” [9]

二、对公民环境权的体系架构

在已有的公民环境权的论述中，公民环境权体系庞杂，属性多样。它既是国际人权法中的一项新型人权，又是受宪法保障的基本权利；既是实体性权利，又是程序性权利；既是私权，又是社会性权利；既是经济性权利，又是生态性权利；既是权利，又包含义务。如此开列公民环境权的清单，的确让人对公民环境权的波澜壮阔油然起敬，但此种在现存的权利类型贴上环境的标签，便纳入公民环境权家族的做法是典型的“拿来主义”。在时尚与作秀时之后，逃脱不了束之高阁和“英雄”无用武之地的悲惨命运。任何权利的演进都是承继和创新的结果，但承继不是作茧自缚，落入窠臼；创新不是脱离现实，虚无缥缈。理念的宣扬是必不可少，但实用上的触手可及更为人们关注，因此，应该高举理想主义的旗帜和紧握实用主义的脉搏架构公民环境权的谱系。

（一）基本环境权是公民环境权题中应有之义

权利本身就是一种观念性的存在[11]，任何权利都只不过是对人的利益、关系或行为在观念上的表述而已，“从本质上看，权利存在于社会共识中，即只有人们就权利是否在形成肯定意见，权利才存在。” [12]所以单纯的利益需求仅是权利生成的必要条件，而非充分条件，社会的普遍认同同样弥足珍贵。公民环境权是人类得以存在和发展，从而实现自身价值和尊严的基本性权利，不可转让、不可剥夺，是与生俱来、不可或缺的自然权利，是在第一代人权和第二代人权基础上的第三代人权。撩开这些光彩照人的神秘面纱，我们看到的却是公民环境权不过是人们夸夸其谈的空中楼阁，美丽而不实用，但这是任何自然权利走向实在权利的必然过程。没有理念的宣扬，就没有公民环境权利意识的觉醒和对权利背后正当利益的维护；没有国际人权领域的关注和宪法层面的确认，就没有公民环境权高歌猛进的飞速发展。从1960年一位联邦德国医生向欧洲人权委员会控告向北海倾倒废弃物是侵犯人权的行为，提出“公民具有在良好适宜环境中生活的权利”以来，许多国际会议和国际文件中都将公民环境权或作为公民集合的人类环境权作为基本人权加以确认，典型的有《东京宣言》、《人类环境宣言》、《欧洲自然资源人权草案》、《关于国际环境法的海牙建议》、《里约环境与发展宣言》等。另据统计，目前有41个国家或地区的宪法规定了个人所享有的清洁、健康的环境的一般性权利，有62个国家或地区在宪法中规定把保护和改善环境作为国家的目标或义务。[13] 公民环境权入宪，并不是公民环境权法律化的唯一途径。部分国家由于修宪的困难，主张通过宪法解释推导出环境权的内容。如在日本，环境权论者主张从宪法第25条的生存权条款寻找环境权的宪法根据，认为公民享有健全而舒适的环境权是生存权重要的权利基础。[14]而有的国家则通过综合性的环境基本法规定环境权，如1969年《美国国家环境政策法》第三条规定：“每个人都应当享受健康的环境”。我国现行法律并没有公民环境权的明确规定，宪法第9条和第26条是对国家环境保护基本国策的规定，是公民的“客观权利”，并非公民享有的真正意义上的环境权；而作为环境基本法的《环境保护法》第6条也只是规定公民保护环境的义务和对污染环境的控告检举权，而没有公民环境权的内容。公民环境权由宪法或环境基本法作出明确性规定是大势所趋，权利的发展史表明，若奢望非法定权利得到有效保护，无疑是痴人说梦。

（二）程序性环境权对公民环境权的实现举足轻重

诚如有些学者批判的那样“所谓环境知情权、环境参与权就是对于环境有关的‘情’知晓权利和对环境管理的参与权利 ”，“环境知情权、环境参与权与知情权、参与权的区别只在于，一般所说的，或宪法上所规定的知情权、参与权可以适用于对法律允许的所有管理活动的参与和所有‘情’的知晓，而环境知情权，环境参与权把这种一般的知情权、参与权运用到了特殊的方面，具体化为环境之‘情’和对环境事物的管理。” [15]事实上，程序性公民环境权的确是知情权、参与权在环境领域的特殊化。我们必须看到法学的日趋完善，固然有创新的巨大推动，但知识的累积和优良传统的延续也必不可少，完全舍弃已被实证化的良好制度，让人们的法观念改弦更张，将会使整个法律大厦丧失根基而摇摇欲坠。 基斯先生曾对程序性环境权的重要价值作出过经典描述：“公民对环境保护的具体参与是环境权的真正体现，它不仅使个人行使他所享有的权利，还使他在这方面应承担义务。而且公民因此不再是消极的权利享有者，而要分担管理整个集体利益的责任。” [16]由于权力自然垄断的天性和腐败的倾向，政府环境管理权的设置和行使并不必然带来公民环境权的实现，有时还会异化为对公民环境权的践踏。如果说公民经济性权利的实现是通过明确划出公权力运行的边界，公民环境权的实现则很大程度上取决于公民对环境公共事物的参与和监督。 （三）生态性权利是实体性公民环境权的独有内涵

关于实体性公民环境权的内容，有的学者主张包括生态性权利和经济性权利[17]；有的学者主张包括生态性权利、经济性权利和精神性权利[18]；笔者赞同第一种主张，精神性权利不过是生态性权利的一个子系统，乃环境法内部的家务事。笔者认为经济性权利是自然资源物权，尽管法学界普遍认为应该对所有权及相关的利用权应该加以限制，面对所有权的嚣张，民法还没有穷途末路到无能为力的地步，民法在社会化改造后完全能胜任这一工作；但在生态性权利面前显然是心有余而力不足了，否则就没有环境权应运而生的必要。传统上将自然资源归入物权客体中，随着自然资源的生态性价值的重要性日益显现，自然资源本身承载的双重价值让学界感到无所适从。环境法学界普遍认为经济性价值和生态性价值都是环境法家族的内部事务，也有人主张包含经济性价值和生态性价值完全可以有民法物权调整，并另起炉灶称美其名悦为“环境物权” [19]。笔者认为其经济性价值应归入民法物权，并称其为“自然资源物权”；生态性价值则属于环境权的子系统。理由如下：

1.物权设置的目的之一，就是物尽其用，追求经济效用的最佳化配置；而在市场经济中，主体也是以追逐利益最大化为行为指针。因此，自然资源的生态性价值要成为物权客体，必须实现市场化和价格化，其价值必须用金钱可度量。尽管从理论上看，生态价值的市场化有一定可行性，在日本，经济学家曾经采用替代方法将森林的涵养水源功能、防止土壤沙化功能、防止水土流失功能、供人休闲享受的保健休息功能、提供氧气功能等分别进行了计算。[20]但这将是一项成本极高的工程，与斯密定理所假设的“零交易成本”相距甚远，无法由当事人双方直接进行交易。

2.由于生态性价值的外部性问题，物权主体既没有追求自然资源的生态性价值的内在动力，也没有保护自然资源的生态性价值的外部压力，当自然资源的经济性价值与生态性价值发生冲突时，物权人会毫不犹豫地选择经济性价值；另外公民环境权创立的动力之一是对财产权膨胀的抑制。把自然资源的生态性价值纳入民法物权，无疑是给利欲熏心的财产权添油加醋，使其更加变本加厉地向大自然巧取豪夺，直至自然资源消耗殆尽；把自然资源的经济性价值请进公民环境权的阵营，无疑是与狼共舞、与虎谋皮，本来在与财产权的争斗中已经接连败阵，再寻求与财产权结盟，最终会导致引狼入室的灾祸。环境法中也有自然资源有偿使用、生态补偿、排污权交易等经济刺激手段，这不过是私法制度在公法领域的借用，其中内涵着对财产权的高度警惕。

3.尽管民法也在进行社会化改造，但这并不能改变其“本性”：公权与私权泾渭分明、区分严格；以个人利益保护为“重心”，并以主体对客体的支配为条件；被动保护、不告不理，另外，也没有现成的权利类型能完全涵盖公民环境权的内容。虽然民法也有如相邻权、地役权等对环境相邻关系的调整，这不过是歪打正着，并不符合其创立的初衷，再加上其对义务的描述笼统性等先天性缺陷，即使进行现代化的加工，也无法对环境相邻关系富有成效的调整。况且，民法的社会化是有限度的，而环境法：公法性和公、私法性交融；主动干预、整体调整；集体参与、公益诉讼等调控特征都让民法相形见绌。 既然公民环境权并不指向自然资源的经济性价值，而仅包含自然资源的生态性价值，强调主体对环境的生态功能和生态价值的享受，自然资源本身的多重价值受不同权利类型调整势必引起矛盾和冲突，“具有多种用途的资源表现出一种更为不同的公共财产性质。一片森林下的土地不仅为其本人提供潜在的木材产品，而且对其他人也很有价值，可作为一种视觉审美、一种娱乐资源、一块野生生物的栖息地、一种土地侵蚀或水流调节器等。由于其主人一般都会有某种开发利益（如农业或木材生产，或投机性建房），而其他人希望他全部或部分地放弃以使资源保持对他们的价值，这就会产生一些困难。” [21]解决权利冲突，明晰或重新界定权利边界的过程就是一个给冲突着的利益进行衡量和取舍的过程。[22] 因为公民环境权体现的利益往往比物权体现的利益有更高的价值优越性，当二者冲突时，公民环境权理所当然地更受重视；又因生态性利益价格化的困难，在市场交易过程中，公民环境权与自然资源物权总处于不平等的地位，国家干预机制的引进尤为重要，如生态性补偿的有效落实；也正是如此，自然资源物权在价值取向上的高位与市场竞争中的弱势将长期存在。

三、公民环境权的可诉性

在公民环境权诞生前，相关权益主要依附于人格权和财产权，现在虽有许多国家的宪法和法律确认了公民环境权，但在司法实务中，法院却倾向于否定公民环境权，特别是在私法领域。主要原因是：环境权没有明确的实体法方面的依据，其构成要件、内容、法律效果等也极不明确，以此作为法律上的权利予以承认不利于法律的安定性。[23]有些人因此而否定公民环境权的可诉性，甚至质疑公民环境权的存在，“如果公民主张环境权，那么，这种权利所指向义务主体只能是包括主张者自己在内的确定的多数人，甚至是人类全体。也就是说，这种权利找不到与之相对的可以通过法律明确界定的义务承担者。”“无法在法律上设定的公民环境权是不存在的。” [24]这种看法是对人类解决环境问题智慧的蔑视，显然太过于悲观了。

（一） 民环境权是一项可以客观界定的权利 公民环境权可界定的依据就在于忍受限度理论和环境质量标准。公民环境权是与公民忍受不利环境义务向对应的范畴，在可持续发展背景下，公民不可能以零污染这样的苛刻要求维护自身的环境权益，须对符合一定标准的排污行为予以容忍；同时公民环境权益的维护也不可能以公民的主观感受为尺度，需要法律赋予一定的技术标准法律效力，以便于进行客观界定，环境质量标准就是这样一种衡量环境是否被污染的技术性规范。

（二） 民环境权的义务主体是排污者和国家 任何权利的实现过程都不是自给自足的，都以相对应义务主体的存在为实现条件。排污者是污染的制造者，但不是相当然的义务主体。若排污者违法排污、存在过错，自然要对自己的行为负责，受害公民可以该排污者为被告提起诉讼；若排污者合法排污、无过错，而造成环境污染、损害他人合法权益，按通行的理论和司法实务，也应有该排污者承担责任，这种做法是应该反思的。根据“有损害必有救济”这一法学理念，受害者当然要获得赔偿，但赔偿主体不应是排污者，而应是国家。理由如下： 首先，排污权是从国家获取的“特许权”，本质上体现的是排污者和国家之间的权利义务关系，在排污者合法排污的情况下，由于国家权力的介入，而使公民和排污者之间仅产生间接的因果利益关系。其次，环境污染的发生是众多污染源复合的后果，以公民之力原告根本无法查明，也就无从救济，最终会不了了之。何况，现实中的环境污染多是管理者失职或污染物总量排放标准制定不科学造成的。最后，受害公民是弱势群体，获赔之路艰辛：诉讼程序漫长，举证困难重重，诉讼费用高昂。

（三） 境公益诉讼的构造 环境污染损害的是不特定大多数人的利益，众多的承受主体使得不利后果被稀释，单个公民大多不愿意费力又费神去对抗这一公共危害行为，大家都希望有人能站出来勇敢地拼杀。越发走向理性的人们希望搭别人的便车，结果是环境领域“公地悲剧”的上演，因此，构造合理的环境公益诉讼制度很有必要。 首先，检察机关既是公共利益的代言人，又是法律实施的监督者；它既能使松散的个人利益加以整和，又能有力地制裁侵犯公共利益的政府权力。目前，我国检察机关的职责停留在审判的事后监督，这并不是其工作的全部内容，也未能很好地守护公共利益，根据公共信托理论，检察机关理应为公共利益冲锋陷阵。其次，非政府非营利的公益性组织也应在“护照”公共利益的宏大工程中有所作为，公益组织具有广泛的代表性，利益的求同性，又与公权力保持相当距离，这些优势使其更容易赢得公民信赖；其同时又有一定的经济实力和人力资源，能够为公共利益作出较大贡献。最后，公民个人是公共利益的最忠实守护者，也要在公益诉讼中占有一席之地，但基于我国民主法治不发达和公益诉讼刚刚起步的现状，有必要给予适当限制，对此，可以借鉴英美法系的“私人检察官” [25]理论，也可以试行“公益律师”制度，以使公民的利益诉求有所表达，又不至于诉权的滥用。

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