以科学发展观为指导加快建设山西新型能源和工业基地步伐 山西财经大学2004级环境与资源保护法研究生 张喆 [【摘要】把山西建设成为国家的新型能源和工业基地，是省委、省政府从我省经济社会发展新的实际出发，进一步落实党的十六大和十六届三中全会精神，坚持和落实科学发展观，坚持走新型工业化道路，而做出的新的重大战略决策；是全面分析当前形势，准确把握省情，提出的我省在全国发展格局中产业分工的科学定位，对于增强全省经济竞争力 ，加快全面建设小康社会步伐，有着重要的意义和深远的影响。 从现在看，中国能源瓶颈问题已经出现。煤炭生产和消费快速增长，电力消费增势迅猛，可以说，电、煤运输都十分紧张。特别是我国现在的粗放型生产还很突出，环境污染严重，能源的消耗大于能源的产量。从能源贮藏量来看，我国原油和煤炭的贮藏量不仅远远低于全球人均水平，而且呈逐年下降之势。到2020年中国石油供应的一大半将依赖于国际资源，能源安全问题，尤其是石油安全应该引起高度重视。而我省煤炭到2020年在全国及全球的总体地位不会改变。上述形势就给我们山西建设新型能源和工业基地提供了很大的机遇，建设新型能源和工业基地刻不容缓。省委、省政府及时做出这个决策是非常重要的。 近年来，我们山西在可持续发展方面已经取得了一些成就，但存在的问题依然很突出。如，可持续生存系统，包括生存支持系统，发展系统，环境、智力、社会支持系统，连续3年都是全国倒数第一位。我们对全国的贡献很大，原煤外运量全国第一，但是换来的是环境污染第一。全世界空气污染最严重的30个城市中，山西占了13个；国内污染最重的10个城市，山西占了7个；能源产品外输造成的环境价值优势转移达50亿元，占20年山西GDP生产总值4.17%。人才流失也很严重。我们的经济结构还是畸型的，依然以粗放型的能源重化工为主，水资源严重缺乏，水污染严重，资源回采率低，生态环境十分脆弱。所以说，建设新型能源和工业基地是实现山西可持续发展的必然选择。这个新型能源和工业基地的特点和内涵第一是绿色制造，就是以最少的污染，创造最大的价值，第二是循环经济型的，第三是可持续发展的，减少能源资源消耗，控制环境污染的。 科学发展观的核心是以人为本。以人为本应该是新型能源和工业基地建设的出发点和落脚点。回顾和反思山西能源重化工基地建设历史，一个重要的教训就是不注重人民生活。建设新型能源和工业基地必须坚持“以人为本，就业优先”，将更多的农民纳入城市化、工业化的轨道，拓宽城市人民的就业空间。通过两个基地建设把山西建设成惠及3000万人的小康社会。所以新型能源和工业基地建设，必须有时代特征，必须是全面的、协调和可持续发展的基地，还是开放的，建立在比较优势和合理分工基础上的基地。它既是未来山西科学的区域定位，又是比较合理的产业定位。 我省是能源大省，煤炭是我省的主要能源,对经济建设和社会发展具有重要作用，是我国可持续发展战略实施的资源保证。“西电东送”工程我省又首当其冲。然而长期以来，由于管理不善，在煤炭资源开发利用、电力监管分配利用中出现了浪费严重、生态破坏、环境污染等问题，本文以此为例分析了出现这些问题的观念、政策、法律、技术原因，为实现山西能源经济的可持续发展从法律角度提出了相应的对策，即完善立法、加强执法和法制宣传；并结合我省的具体情况提出相应的政府措施。 【关键词】煤炭资源 电力监管 保护开发 法律对策 能源政策 可持续发展 科学发展观 1.煤炭资源开发利用现状及主要问题 我省煤炭资源分布广泛，总量丰富，且煤类齐全、煤质优良。煤炭资源是我省经济、社会发展的物质基础，是我省主要的能源, 同时又是重要的有机化工原料，在未来新能源大规模利用之前,煤炭将是支持我省能源供应的国内主要品种，是我省今后能源经济可持续发展的保障。但是由于我们对煤炭资源保护认识不足，对环境和生态保护重视不够，在煤炭资源的开发利用中存在严重的问题。主要表现在以下两个方面： 1.1不合理开采造成资源耗费率高，损失浪费严重 煤炭资源属于不可再生资源，其形成要经过漫长的地质时期，一旦采完也就消失了，在短时间内不能再生，这种不可再生性决定了对煤炭资源保护和战略储存的重要意义。然而煤炭开采中采富弃贫、采主弃副的现象普遍存在，小煤窑的私挖滥采屡禁不止，给煤炭资源造成极大的浪费。有关专家按照各类煤矿产量加权平均的方法,对煤矿的矿井回采率进行了估算,目前全国煤矿矿井回采率仅在30%左右，与国外矿井回采率最高为85%相比，相差悬殊。以煤炭资源储量占全国三分之一的我省为例，“矿井回采率加权平均为38.7%，由于采矿方法落后, 机械化程度不高（国有重点煤矿98%以上，地方国有煤矿20%，乡镇煤矿低于10%），科技含量低，管理跟不上，造成厚煤层采不全,中厚煤层回采率低，薄煤层(0.7m--1.4m占全省煤炭总量的12%～18%)弃采, 每采1吨煤, 就要付出6吨--8吨煤储量的代价。” 1.2不合理开发利用带来严重的生态环境负面影响 尽管我国在《环境保护法》、《矿产资源法》等法律中都对矿山环境保护做出了明确规定，但就目前情况看,我省煤矿开采造成的生态破坏和环境污染仍十分严重。“一是井工开采造成地表塌陷，露天开采挖损土地；二是造成水资源的流失与污染；三是污染大气环境。同时，我国煤炭利用产生的污染也十分严重，我国85%的煤炭直接用于燃烧，致使我国成为典型的煤烟型污染， 2.煤炭资源开发利用中存在问题的原因分析 2.1观念原因 煤炭资源是一种不可再生的资源。由于我省的煤炭储量丰富，使人们对我省煤炭资源产生“取之不尽，用之不完”的错觉。正因此，人们认为煤炭资源是无价或廉价的。这种资源无价或廉价的错误认识，导致的直接后果就是对煤炭资源的过度开发和浪费。 2.2政策原因 过去我们在对待经济发展问题上，指导思想出现了偏差，片面强调地方利益和经济指标的增长，只注重眼前利益，不顾长远利益，形成了煤炭工业粗放经营的经济增长模式。长期以来，煤炭工业实行了“有水快流”的政策，对煤炭开发采取了“大、中、小型煤矿并举, 国家、集体、个人一起上”的方针，导致乡镇、个体煤矿迅猛发展，甚至失控，占用了大量的资源。而这些小煤矿大多布局不合理，设备简陋陈旧，技术力量薄弱，环保措施不到位,这种“掠夺式”的乱采、滥挖使国家宝贵的煤炭资源遭到严重浪费，并且造成了我省的生态破坏和环境污染。经常出现灰尘漫天、气候恶劣，环境污染十分严重。 2.3法律原因 煤炭资源保护与合理开发利用最有力也最权威的管理手段是法律手段。但我省在煤炭资源保护与合理开发利用方面的法制宣传不够，执法力度不够，法律制度还不很健全和完善，主要表现在以下几个方面： 2.3.1煤炭立法不完善。 目前，我国煤炭立法是由法律、法规、规章等构成的。主要有《矿产资源法》、《煤炭法》、《矿产资源法实施细则》、煤炭、矿产管理部门制定发布的行政规章以及各地方人大和政府发布的地方性法规规章。存在的问题是： （1）煤炭行业的市场准入制度不合理。 煤炭资源的有限性决定了国家对进入煤炭行业的企业要给予一定限制。我国对煤炭企业的设立实行许可原则，由煤炭管理部门审查批准。虽然《煤炭法》、《矿产资源开采登记管理办法》都有环境保护的内容，但矿山设计是否符合环境保护要求由哪个部门审批认定，是环境保护部门还是煤炭管理部门没有具体规定，缺乏可操作性。 （2）缺乏可操作性强的措施，保护煤炭资源的合理开采。因为没有一个统一的、动态的、比较公平的量化的标准。这也正是造成我省煤炭资源开采回采率低，损失浪费严重的原因之一。 2.3.2煤炭资源保护的执法力度不够。 在煤炭资源管理中存在审批不严、稽查不够的问题，受地方保护主义影响，小煤窑屡禁不止。1998年，国家开始实施“关井压产”政策，取得了一定的效果。2001年5月国家经贸委又下发了《关于加大关井压产、总量调控力度确保煤炭经济形势进一步好转的通知》，加大关井压产力度，加快关闭国有井田范围内各类小井，特别是国有重点煤矿自办小井。煤矿安全监察机构对近几年已关闭的小煤矿，进行一次全面的复查。但是随着近一两年来煤炭价格的上涨，小煤窑又死灰复燃。与此同时带来的就是工作中的安全隐患。特别是我省朔州、阳泉、大同近两年安全事故不断发生已经引起国家的高度重视。 2.3.3煤炭资源保护法制宣传不够。由于采前没有阅读有关规定，在实际开采过程中又没有得到彻底的贯彻和执行，所以在许多人眼里，国家的资源好像是白给的，谁能挖到手就是谁的，根本不知道非法采矿要承担法律责任。 2.4技术原因 煤炭资源的调查规划和勘查工作有待加强，煤矿生产的机械化、集约化程度低，采矿方法落后, 科技含量低，煤炭深加工和综合利用水平低，洁净煤技术还有待推广。 3.我国煤炭资源合理开发利用的法律对策 中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出了以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观和“五个统筹”的要求，这不仅是全面建设小康社会的政策和体制保障，也对环境资源法制建设提出了新的要求。我们应当在科学发展观的指导下，以可持续发展为出发点和归宿，切实执行煤炭开发中“统一规划、合理布局、综合利用”的方针，做到在保护中开发，在开发中保护，实现经济、社会、环境的协调发展。针对我省煤炭资源在开发利用中出现的问题及原因，提出相应的法律对策： 3.1 完善煤炭立法 3.1.1严格实行煤炭行业的市场准入制度 建设高产高效集约化矿井，逐步取代小煤矿，减少煤炭资源浪费，是煤炭工业实施可持续发展战略的必由之路。这就需要建立煤炭勘探、开发准入制度，提高煤炭行业的市场准入门槛，完善对开办煤炭企业条件的规定。对已有企业，要严格煤炭生产许可证的发放条件，可以根据煤炭资源赋存情况和开发要求，增加对企业年生产能力、回采率的要求，将不符合条件的组织、个人拒之门外。对此我省立法已做出规定，如《山西省煤炭资源管理条例》第十条规定，开办煤炭企业年生产能力不得少于30万吨，开采零星资源、极薄煤层及残采、复采的矿井，年生产能力不得少于3万吨；煤炭资源的采区回采率，开采薄煤层不得低于85%，开采中厚煤层不得低于80%，开采厚煤层不得低于75%。 3.1.2完善有关生态环境保护的规定 为了避免煤炭开发造成的环境污染和生态破坏，应以预防为主。对煤炭建设项目实施严格的环境影响评价，将其作为煤炭企业设立和发放采矿许可证、煤炭生产许可证的前置程序。我国已于2002年颁布了《环境影响评价法》，在《矿产资源法》、《煤炭法》中应对此做出相应规定。环境保护管理部门应通过举行论证会、听证会或其他形式，征求有关专家和公众的意见。 3.1.3完善现行的资源有偿使用制度 完善现行的资源税和矿产资源补偿费的规定，资源税的课税数量应将核定回采率考虑在内，煤炭资源补偿费应以经过合理评估的煤炭价格作为依据，以此促进煤炭开发者提高回采率，并真实反映煤炭资源的价值，达到国家宏观调控的目的。 3.1.4建立煤炭资源战略储备制度 为了合理开采，保证后备资源，应明确划定煤炭国家规划区、重要经济价值矿区，确定特殊煤种和稀缺煤种，对特定煤炭资源实行战略性保护，建立煤炭资源战略储备制度，实施统一规划和保护性开采。对于以上特定资源的开采，必须经国家地质矿产主管部门或其授权的省级政府批准，开采方案需组织专家论证，以保证其科学性、合理性。 3.2加强煤炭执法 3.2.1关闭年生产能力在法定吨位以下的小煤矿。 对于不符合法律规定、不符合国家政策的小煤矿要坚决关闭，而且要做好善后处理工作。发动群众，监督污染环境和破坏资源的违法行为，如实行对重大违法行为的举报有奖制度。 3.2.2加强执法队伍建设。建立一支精干高效、廉洁执法、熟悉法律的监察队伍，严格执法，加强监督，杜绝执法中的腐败行为。 3.3将环境资源保护的宣传和法制教育相结合，提高全民的认识和公众参与的积极性。通过报纸、电台、电视、网络等媒体大力宣传，强化可持续发展的宣传教育,进一步树立节约资源、保护环境的意识。 4.山西能源发展的若干政策取向 4.1能源产业发展政策 4.1.1积极稳妥地发展煤炭工业，提高其运行水平和质量 国有重点煤矿要以建设现代化大型矿井为目标，实行以煤为主、多种经营、综合发展，要使矿井建设、矿区配套建设、环境建设同步进行；地方煤矿要在搞好现有煤矿改造扩建的同时，本着整顿、联合、改造、提高的方针，尽快淘汰和关闭那些不符合国家产业政策及技术安全标准的乡镇集体煤矿；煤炭工业要围绕资源综合利用和集约经营。发展多种经营，开展煤炭深度加工，利用低热值燃料建设坑口电站，利用非金属材料优势发展建材产品，开发高新技术产品。 4.1.2逐步开发利用多种新能源资源和各类可再生能源，使之成为未来能源结构的重要组成 应搞好新能源和可再生能源资源的保护、涵养和综合开发规划，加强新能源和可再生能源开发利用，提高其转换效率，改进用能装备水平，建立适合山西省实际的新能源和可再生能源开发利用体系，提高其在整个能源结构中的比重。应尽快组织力量对全省新能源和可再生能源资源进行全面调查、勘探和评价，制订长远开发规划，划定战略性保扩区，实现有序开发。应制订鼓励新能源和可再生能源开发利用的政策，在矿物能源资源紧缺地区，从财政上给予一定扶持，借助市场手段，引导用户积极参与。制订不同能源资源开发管理的具体政策，在有关职能部门，成立必要的专门机构，制订指导全省和不同地区新能源及可再生能源开发规划 4.1.3强化全社会的能源消费管理，提高能源利用效益 节约能源，降低消耗是山西经济转换增长方式，提高运行质量，增强发展后劲，保护生态环境，实现可持续发展的重要环节。山西能源消费与节约发展的总体思路和近期目标是：建立起与市场经济体制相适应的能源消费与节能管理体制。形成完善的节能管理制度和政策法规，健全节能投资机制，挖掘节能潜力，对全社会进行系统节能管理。优化能源配置，提高能源效率，减少环境污染。要通过强化需求侧管理，建立起需求侧成本管理评价体系，改革现行节能技术服务体系，组建能源服务公司。应进一步完善节能效果评估考核指标体系，基础统计指标体系，完善能源统计制度，加强企业能源审计管理，定期公布重点能耗企业能耗水平，加强信息网络建设，搞好节能信息服务。 4.2清洁能源区的规划建设政策 4.2.1制度建设 山西清洁能源区的规划建设涉及山西经济社会的各个层面，因此，必须广泛动员全社会各方面力量积极参与。应通过制订明确的规划建设目标，完善的评价考核指标体系，有效的监督运作机制，从而形成完整系统的法律框架，得到全社会的认同，通过数届政府的共同持续努力，使之逐步得以实施。 4.2.2政策措施 为保障清洁能源区规划建设目标能够实现，应从多方面采取措施。这包括：改革现行规划建设体制，建立全新的运行管理模式；制订完善有效的经济政策体系，强化政府引导和宏观调控；制订可行的技术政策，建立技术创新、技术开发、技术转化的有效机制；广泛动员各方面力量，建立可靠的资金保障体系；制订有效的法律监督体系，确保建设目标的实现；加快经济结构调整步伐，制订合理可行的产业调整政策；在各个领域加强国际交流合作；加强全社会能力建设，形成配套运作的社会机制；重视人才培训教育，提高企业素质，重塑企业形象，培养造就大量高素质人才。 4.3资源开发利用保护 4.3.1划定煤炭资源保护区 应采取对部分优质稀有煤种实行限制开发和保护性开采的政策。根据全省境内现行煤炭资源赋存和开采情况，并考虑在满足现阶段煤种、煤质需求的前提下，建议将左云、右玉优质动力煤田，柳林、离石、临县、乡宁优质焦煤煤田，阳城、沁水优质无烟煤煤田划为省级煤炭资源保护区，保护区内停止审批新建一切矿井， 30年内不许开发。 4.3.2对保护区内现有生产矿井进行清理整顿 凡生产能力低于6万吨以下的煤矿，一律予以关闭，并参照国家有关规定给予一定的经济补偿；年生产能力在6万吨以上30万吨以下的煤矿要限期进行联营改造。联营改造煤矿要实现正规化开采，联营改造矿井在经济发达地区年生产能力必须达到60万吨以上；在经济不发达地区必须达到30万吨以上；联营改造煤矿必须采用先进的科学采煤方法，采区煤炭资源回采率要达到60%以上；矿井安全系统应完善、安全设施应配套，符合安全规程要求；煤矸石、中煤和煤泥等资源综合利用项目与矿井建设项目应同时设计，同时施工，同时竣工。 4.3.3加大全省煤炭开采秩序整顿工作的力度 按照国家有关规定关闭三种类型的小煤矿，对违反《矿产资源法》、《煤炭法》、《矿产资源法实施细则》和《矿山安全法》规定，再度出现的私开矿、越层越界矿，除没收非法所得并处以非法所得50%的罚款外，应依照《刑法》有关规定，追究私开矿责任人的刑事责任，同时按照谁主管、谁负责的原则，追究有关领导的责任。应继续以安全生产为主要内容，进一步整顿有证生产的小煤矿，对不具备基本安全生产条件的矿井，坚决停产整顿，对安全设施差，短时期内无法达到基本安全要求的矿井不得开工生产。 4.4企业改革发展政策 4.4.1鼓励全省各级各类能源企业实施战略性改组 可通过兼并、收购、租赁、破产等多种方式盘活存量资产，实现强强联合，促使全省能源工业率先走出困境。要加快全省国有能源企业现代企业制度的建立步伐，加快其公司化、股份制的改造，按照分类指导、一企一策的原则，促使其尽快走向市场，有条件的要按国家有关规定争取上市，增加资金筹渠道，壮大企业经济实力。 4.4.2进一步强化企业内部改革 国有能源企业要加强内部改革和结构调整，坚持推行“三条线”管理，彻底改变企业计划体制下所形成的大而全、小而全的管理模式，逐步把二线、三线的服务设施和人员同生产一线剥离开来，分离出去，自负盈亏，自我发展，进一步弱化企业办社会的职能。同时大刀阔斧地精简企业机关机构，做到精兵简政；要把减员增效和转岗分流工作有机地结合起来，采取鼓励措施，鼓励下岗职工开辟新的就业门路。 4.4.3应进一步强化企业管理 学邯钢、压成本、提效益，采取企业内部模拟市场，倒算成本的办法，把成本和效益指标落实到部门、车间、班组及每个职工头上。从产运销每个环节抓起，压缩生产和销售成本，提高经济效益，增强企业市场竞争能力。 4.5高度重视两个战略性环节 4.5.1从新型工业化层面对“双基地”建设进行战略性思考 在生产力方面，新型工业化是信息化的工业化，而不是机械化的工业化。“双基地”建设必须注重生产力变革，用信息化改造传统的机械化，其重点在于企业信息化建设，这是“数字山西”的基础所在。在经济体制方面，新型工业化是市场化的工业化，而不是行政化的工业化。“双基地”建设应当以市场化改革与制度创新为基本动力，大力推动“审批经济”向“公共服务经济”转变。在经济活动范围方面，新型工业化是国际化的工业化，而不是本地化的工业化。“双基地”建设必须要在指导思想上正确把握“循环经济”的科学内涵，从全球产业分工与国际经济大循环的视角出发，从封闭式的内循环经济转向开放式的大循环经济。在经济发展模式方面，新型工业化是绿色化的工业化，而不是黑色化的工业化。“双基地”建设应当注重污染物的减量化，逐步增大“绿色GDP”的比重，其重点在于企业清洁生产，绿色营销的建设。 4.5.2从老工业基地转型层面上对“双基地”建设进行战略性思考 走新型工业化道路是“双基地”建设战略途径的正确选择。我们要挣脱传统工业化的桎梏，就必然会涉及到老工业基地转型问题。从战略角度审视，我省在老工业基地转型过程中，需要注重以下四方面: (1)从重视产业增长转向重视就业增长，体现在经济方面就是就业优先。近年，我省工业经济增长呈现迅速扩张的态势，而再就业比例却逐年递减。这一强烈反差应引起高度重视，积极探索“产业与就业同步增长”调控机制的建立。 (2)从重视货币资本转向重视人力资本。“双基地”建设面临资本短缺的挑战，而究其实质真正短缺的不是货币资本，而是人力资本。从我省企业改革滞后的情况可以看出，我省的企业家更具稀缺性，并为此付出了高昂的制度成本，造成了货币资本的短缺。造就真正的企业家队伍，是老工业基地转型中合理配置生产要素的关键所在。 (3)从重视财政支持转向重视共同基金建设。解决“双基地”建设的资本短缺问题，一是靠人力资本运作，二是靠市场化运作。后者是公共财政体制建设的客观要求。大力探索地方资本市场开放，大力寻求建设共同基金的战略盟友，将会是摆脱“吃饭财政”困境的有效途径。 (4)从重视支柱产业转向重视产业集群。我省具有产业比较优势而缺乏产业规模优势，其症结在于缺乏产业集群，导致产业优势难以转换为区域优势。因此，推动产业集群建设，形成区域核心竞争力，凸现区域优势，是老工业基地转型的战略工程。 世界环境与发展委员会将“可持续发展”称为“新的经济和社会进步途径。这种进步既能满足当代人的需要，又不损害子孙后代满足其需求能力的发展。”我国改革开放二十年的经验和教训也告诉我们：片面地追求经济增长将会导致环境恶化；片面地追求环境保护实际上是闭锁了可资利用的自然资源。生态、经济、社会是互相关联而不可分割的。虽然我省能源经济乃至全省经济与可持续发展还有很大差距，但我们要把改变这种落差作为我们加快经济与环境协调发展的动力，这是历史赋予我们的重任。我们将以强烈的使命感和责任感来实施经济和环境协调发展战略，使山西能源经济继续走上可持续发展之路。 【参考文献】 刘凯：《山西煤炭资源开发利用研究》，山西能源与节能，2001年第3期，10页—14页 魏振宽、荆全忠、朱超：《从可持续发展战略出发制定我国的煤炭资源政策》，煤炭经济研究，2003年第7期，19页—22页 《中国电煤价格到底是高还是低》国家电力信息网信息来源：中国电力报 《专家：能源紧缺更要摸清家底加强管理》 《我国煤炭资源保障程度与合理开发》山西党政公众网 color=#000000][/color]
