山西煤炭资源有偿使用改革立法检视

山西财经大学法学院

王小萍

[论文摘要]：山西煤炭资源有偿使用改革是在现有法律框架之下以采矿权价款为突破口而展开的，但从立法的角度分析，山西煤炭资源有偿使用改革采矿权价款与国家立法上的采矿权价款不同，并不是给付采矿权形成的对价，而是对已探明资源/储量的一种价值估量。最后，提出山西煤炭资源有偿使用改革对完善我国矿产资源有偿使用立法的启示：一是可以考虑全国人大通过特别授权以支持重大改革；二是提供了一种可供选择的立法完善新思路；三是要简化立法、增强实效。

[关 键 词]：山西 煤炭资源 有偿使用 立法检视

一、山西煤炭资源有偿使用改革的基本状况

矿产资源大省山西在长期的矿业发展过程中，由于国家矿业政策的不断变化，矿产资源立法的滞后、不完善以及阶段性差异性明显，矿产资源的开发和矿业权的取得和存序状态呈现出混乱的局面。 为维护矿产资源国家所有权益，促进资源的合理开发利用，提高资源回收率，深化企业改制，理顺采矿权与经营权的关系，解决新旧采矿权之间的双轨制问题，防止以承包等方式擅自转让采矿权，完善煤矿采矿权有偿使用制度，国家关于煤炭资源整合、完善采矿权有偿使用的改革于2004年5月在山西临汾、吕梁率先试点，下半年在大同、阳泉等地继续开展试点。临汾、大同和阳泉等地先后出台了关于“煤炭资源整合和采矿权有偿出让”的实施方案或实施意见，依据各自出台的方案或意见，开展了矿产资源整合采矿权有偿使用的改革并获得国家相关部门和山西省政府的肯定。2005年8月1日，由山西省国土资源厅、山西省煤炭工业局、山西煤矿安全监察局联合下发了《山西省煤炭企业资源整合和有偿使用实施方案》，进一步细化了资源整合和有偿使用的工作目标及推进措施等。2006年2月28日，山西省人民政府令公布了《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》，以地方性法规的形式对山西省煤炭资源整合和有偿使用改革以肯定和规范，为推进煤炭资源整合和有偿使用工作提供了重要法律保障。 目前，全省已完成首批包括36个重点产煤县在内的60个县（市）的煤炭资源整合和有偿使用工作，这一改革取得了重要进展和阶段性成效。

二、山西煤炭资源有偿使用改革体现在采矿权价款

中华人民共和国成立之后，我国长期实行计划经济，矿产资源实行行政配置，企业通过行政审批无偿获得矿产资源的开采权。1986年我国制定《矿产资源法》明确规定：“国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。” 1996年对《矿产资源法》作了重要修改和完善，新规定了“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度” 。 （一）我国矿产资源税费征收的有关规定

依据《矿产资源法》及相关法律规定,税费征收主要有四项：资源税、资源补偿费和矿业权使用费与矿业权价款。 1．资源税 1984年9月18日国务院发布《中华人民共和国资源税条例（草案）》，规定资源税是对开采应税资源取得的超额利润征税，其目的在于调节开采不同资源的级差收益。因此，它并不是基于资源有偿使用而征收的。1993年11月26日国务院发布了《中华人民共和国资源税暂行条例》，规定资源税以销售数量为征税对象，只要有销售量就要纳税。因此，可以看作是基于资源有偿使用而征收的。 2．资源补偿费 资源补偿费在1986年、1996年《中华人民共和国矿产资源法》中均有规定。1993年6月29日国务院发布《矿产资源补偿费征收管理规定》，对矿产资源补偿费征收范围、征收主体、征收对象、计征方法、计算方式，资源补偿费的分成比例和用途等作了具体的规定。从立法来看，资源补偿费的性质为国有资源损失补偿，但费率低。征收金额不大。 3．矿业权使用费。矿业权使用费包括探矿权使用费和采矿权使用费，即国家将矿产资源探矿权、采矿权出让给探矿权人、采矿权人，按规定向探矿权人、采矿权人收取的使用费。 探矿权使用费标准：第一个勘查年度至第三个勘查年度，每平方公里每年缴纳100元；从第四个勘查年度起，每平方公里每年增加100元，但是最高不得超过每平方公里每年500元。 采矿权使用费，按照矿区范围的面积逐年缴纳，标准为每平方公里每年1000元。 4．矿业权价款。矿业权价款包括探矿权价款和采矿权价款，即。国家将其出资勘查形成的探矿权、采矿权出让给探矿权人、采矿权人，按规定向探矿权人、采矿权人收取的价款。 矿业权价款按照国家有关规定，可以一次缴纳，也可以分期缴纳。 但探矿权价款缴纳期限最长不得超过2 年，采矿权价款缴纳期限最长不得超过6年。

（二）山西煤炭资源有偿使用改革的主要规定

山西煤炭资源有偿使用改革只涉及采矿权价款问题，无论临汾、大同的试点，还是其他地方的试点均是如此。在总结试点经验的基础上于2006年2月28日发布的《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》（以下简称为《办法》）对煤炭资源有偿使用也只涉及采矿权价款。该《办法》对资源整合的有关问题的主要规定如下： 1．煤炭资源有偿使用原则。煤炭资源有偿使用应当坚持公开、公平、公正的原则。 2．煤炭资源有偿使用对象。明确了煤炭资源有偿使用是指通过行政审批取得采矿权的采矿权人，1998年2月12日以后，缴纳采矿权价款，有偿取得采矿权的除外；还规定在资源整合过程中,适宜公开竞价的空白或者已关闭煤矿的资源应当按照公开竞价的方式出让。 3．煤炭资源有偿使用费用的收取标准。《办法》对采矿权价款收取标准见以附录的形式作了规定。 还规定省人民政府可以根据市场情况调整采矿权价款收取标准。 4．煤炭资源有偿使用费用的收取机关与分配比例。采矿权价款由县级人民政府国土资源部门负责收取。县级人民政府国土资源部门收取的采矿权价款，按照省、市、县3∶2∶5比例分配；资源整合过程中通过公开竞价出让采矿权收取的采矿权价款，按照省、市、县2∶3∶5比例分配。 5．煤炭资源有偿使用费用收取依据——资源/储量的确定。未整合煤矿和整合后煤矿的资源/储量应当由有资质的中介机构进行检测，并出具资源/储量检测报告。资源/储量检测报告应当由设区的市人民政府国土资源部门进行核查，并报省人民政府国土资源部门备案，备案结果作为缴纳采矿权价款的依据。 6．煤炭资源有偿使用出让方式。煤炭资源有偿使用费缴纳方式。采矿权人根据煤种不同和资源/储量不同，分别情况缴纳 ；缴纳采矿权价款可以采取货币缴纳、转为国有股份、转为国家资本金三种方式。 7．煤炭资源有偿使用费用的管理使用。采矿权价款应当纳入同级财政预算管理。省、设区的市人民政府分配所得的采矿权价款,主要用于矿产资源勘查、保护和管理。县级人民政府分配所得的采矿权价款，主要用于在煤炭资源整合过程中关闭合法矿井的补偿和煤矿企业所涉及乡村的地质生态环境治理。

三、山西煤炭资源有偿使用改革的路径选择

从矿产资源立法的角度分析，山西煤炭资源有偿使用改革没有涉及矿业权使用费，资源税与资源补偿费，而是集中于矿业权有偿使用中的采矿权价款，也就是说山西煤炭资源有偿使用改革是在现有法律框架之下以采矿权价款为突破口而展开的。 那么，为什么山西煤炭资源有偿使用改革仅涉及到矿业权缴费中的采矿权价款，这一改革又应从理论上如何认识。笔者从立法角度分析认为：

1．国家立法对地方性改革的限制。山西煤炭资源有偿使用改革是一定国家行政地方在辖区范围内展开的积极探索，这一探索既要遵循现有的法律规定，在现有的法律框架内，不能随意地超越和突破。否则，就可能和国家立法发生冲突，甚至是严重冲突，会产生合法性问题；但还要有针对性地解决地方及全国普遍存在的实际问题。因此，它既要受限于国家立法所给予的可以作为的空间范围，又要有所创新。 从国家矿产资源立法看，给予山西煤炭资源有偿使用改革的空间似乎是宽泛的，包括四个方面：矿业权使用费、矿业权价款、资源税和资源补偿费。但从前面的分析可知，国家现有的立法对矿业权使用费、资源税和资源补偿费均有明确而具体的规定，这些税费的收取必须严格依照法律的规定，没有任何变通的余地。如果超越了现有立法的规定，就会构成和现有立法的直接冲突。因此，从这三方面突破是不太可能的。 关于矿业权价款，现有立法中作了原则性规定，需要借助于相关机构和有关的理论与方法予以确定。因此，以矿业权价款作为改革突破口是最少立法障碍的路径选择。至于矿业权价款中为什么只涉及到采矿权价款而没有涉及探矿权价款，笔者认为主要是由于矿产资源有偿使用改革的目的是要解决国有矿产资源的保护、资源整合、矿业权双轨制以及防止资源浪费为目的而进行，而探矿权价款问题对于实现这一改革目的到直接性不强，因此没有涉及。

2．中央立法与山西地方立法的采矿权价款比较 以采矿权价款为突破口的山西煤炭资源有偿使用改革，与山西煤炭资源整合相结合，主要目的一方面是要解决历史累积的问题：矿业权无偿取得与有偿取得并存的双轨制，以及由此导致的国家所有的矿产资源资产流失，采矿权行使混乱，矿业发展无序的局面；另一方面是要杜绝滥采滥挖、资源浪费问题。从改革的结果看，通过收取采矿权价款，在一定程度上较好地解决了以上问题，双轨制问题得到了较好的解决，采矿权无序运作的情形得到了控制，煤炭资源整合、高效利用初见成效。但笔者想分析的是改革中的采矿权价款与我国矿产资源立法中的采矿权价款是否相同。 什么是采矿权价款？采矿权价款的性质如何？根据我国《矿产资源法》中有关采矿权价款的表述，“申请国家出资勘查并已经探明矿产地的区块的探矿权的，探矿权申请人除依照本办法第十二条的规定缴纳探矿权使用费外，还应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的探矿权价款。” 我们可以认为采矿权价款至少包含以下三层含义：第一，采矿权价款必须有国家为了采矿权形成的出资（中央财政和地方财政资金的投入）为前提。要真正开采矿产资源必须有前期投入。因为，矿产资源埋在地下，地勘部门首先需要普查，然后进行详查，之后才能拿到资源的探明储量，这之后还必须进一步精查，形成明确的矿产地，方可形成采矿权；第二，采矿权价款只有在国家出让时才成为一种现实；第三，采矿权价款的确定要由有资质的中介评估机构的评估确定。 依据《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》的规定，山西省煤炭资源有偿使用改革过程中的采矿权价款的确定有两个基本依据：（1）资源/储量的备案结果。煤矿的资源/储量应当由有资质的中介机构进行检测,并出具资源/储量检测报告；检测报告应当由设区的市人民政府国土资源部门进行核查,并报省人民政府国土资源部门备案,备案结果作为缴纳采矿权价款的依据。（2）采矿权价款收取标准。省人民政府可以根据市场情况调整采矿权价款的收取标准。 在这两个依据的基础上，分两种情况：第一种情况，对通过行政审批取得采矿权，采矿权价款=资源/储量×采矿权价款收取标准。第二种情况，对适宜公开竞价的空白或者已关闭煤矿的资源采矿权价款的确定，是在第一种情况的基础上公开竞价，最终由市场决定 。 通过分析可以看出二者的共同与不同之处。共同之处是采矿权价款均在国家出让采矿权时成为现实，但不同之处是明显的：（1）前者以国家对采矿权的形成出资为前提。采矿权价款就是要收回国家的前期投入，实现谁拥有采矿权，谁就要承担采矿权形成的投入；后者没有这个明确的前提，即无论采矿权的形成国家是否投资，均要咱缴纳采矿权价款。（2）前者采矿权价款的确定要由有资质的评估机构评估确定；后者采矿权价款是首先由有资质的评估机构对资源/储量进行评估，最终以有关机关审查备案结果的为依据，然后根据《办法》规定的采矿权价款收取标准最终决定或在此基础上由公开竞价的市场决定。 因此，山西煤炭资源有偿使用改革采矿权价款与国家立法上的采矿权价款不同，并不是给付采矿权形成的对价，而是对已探明资源/储量价值的一种估量。

四、山西煤炭资源有偿使用改革对矿产资源立法的影响

笔者认为，两个采矿权价款形式上虽然有一致性，但在实质上却是大相径庭。究其原因，是由于现有立法留给山西这一改革留有的法律空间有限，在有限的空间中要实现一定的改革目的是困难的，而通过对国家立法中采矿权价款的实质改变以达到改革目的。那么，到底是改革存在的问题，还是立法有缺陷。应当如何解决改革现实与立法的冲突与协调。

（一）对现行国家矿产资源立法中有关税费的分析 改革是现实的需要，实现煤炭资源真正意义上的有偿使用是一个现实问题。国家立法也试图解决这一问题，在立法中有相关规定，但并没有真正解决资源的有偿使用问题。 在现有的法律规定中，最直接解决资源有偿使用的应当是资源补偿费，但从资源补偿费的规定看，征收矿立资源补偿费金额＝矿产品销售收入×补偿费费率×开采回采率系数；开采回采率系数＝核定开采回采率/实际开采回采率。 煤炭的补偿费费率为1%，如果实际开采回采率符合核定开采回采率要求，征收的资源补偿费金额为矿产品销售收入的1%；如果一吨煤销售收入为300元，收取的资源补偿费金额只有3元；即使实际开采回采率只有核定开采回采率的一半，甚至更低，收取的资源补偿费对于资源损耗而言也是微不足道的。可以说国家立法已成为解决资源有偿使用的现实障碍。 资源税在我国出台早于矿产资源立法。在资源税法出台时，矿产资源法还没有制定，矿产资源实行无偿划拨。资源税作为解决级差收入的调节税而存在，主要是为了平衡资源自然与社会环境条件不同企业之间的收入差异。94年以后的资源税属于流转税，可视为具有资源补偿的性质，但其制度设计对补偿资源的采挖损失也是有限的。 就采矿权使用费和价款来看见，这两项制度设计并非解决资源有偿使用问题，而是要解决采矿权作为从矿产资源所有权中分离出来的用益物权或特别物权的有偿使用问题，也从根本上能补偿资源的采挖损失。

（二）对完善我国矿产资源有偿使用立法的启示

山西煤炭资源有偿使用改革将采矿权取得收费与资源有偿使用相结合，较好地解决了现实中存在的资源无偿使用或低价使用的问题，为实现矿产资源有偿使用，提供了一个较为成功的范例，在全国产生了较大影响。但从立法角度看，与现行立法采矿权取得收费和资源有偿使用相分离的思路不一致。因此，山西煤炭自然有偿使用的改革对现行国家矿产资源有偿使用立法的完善成至少有以下三点启示： 第一， 可以考虑全国人大通过特别授权以支持重大改革 矿产资源是国家重要的资源，它关系国家的可持续发展和经济安全、甚至是政治安全的大问题。虽然由地方搞改革试点，但解决的问题在全国具有普遍性，而且是现有立法试图解决而且一直没有解决的问题。因此，对于解决象这么重大问题而展开的改革试点，可考虑全国人大通过专门决定授权，授予改革过程中有权一定程度上突破现有立法的规定，使改革获得足够的法律空间，能在多种思路和选择情形下展开。 第二，提供了一种可供选择的立法完善新思路 我国现行的矿产资源立法采取了矿产资源与采矿权有偿使用项分离的思路和立法模式，即采矿权使用费和采矿权价款，解决采矿权有偿使用问题，前者解决的是采矿权作为一种物权的有偿使用，后者解决的是取得采矿权要支付采矿权所形成的费用。资源税和资源补偿费解决的是资源有偿使用问题。山西煤炭资源有偿使用改革却将采矿权有偿使用与矿产资源有偿使用二者结合在一起，就在于矿产资源为不可再生性资源特点、采矿权的行使最终会导致矿产资源的损耗的特点，这完全不同于土地资源与土地用益物权，适用一般物权理论也是无法解释的。也正基于这两个特点，从采矿权取得角度入手，解决矿产资源有偿使用问题，成为一种现实的可能。其实这种设计思路在国外立法中已经存在，山西煤炭资源有偿使用改革在事实上取得了较为成功的经验，为我国矿产资源有行使用立法完善提供了一个现实的可供选择的路径。 第三，简化立法、增强实效 山西煤炭资源有偿使用改革，用单一制度设计的方法较好地解决了长期存在、多项法律制度符合设计没有解决好的问题。在现有矿产资源立法中采矿权的有偿使用和资源的有偿使用分离，分别规定了采矿权使用费、采矿权价款和资源税与资源补偿费。采矿权有偿使用完全可以通过制度设计将目前的两种收费合而为一，具体问题在此我们不作讨论。关于资源有偿使用问题，国家立法虽然规定了资源税和资源补偿费，但是由于制度设计的不合理，都没有真正解决资源有偿使用问题；而且由于多重立法，也增加了资源有偿使用上的管理成本和难度，造成管理权的泛化；除此之外，为弥补国家立法资源补偿制度的不足和缺陷，中央和地方例如山西还出台了一系列政策性规定，容易形成内在的不协调。笔者建议关于矿产资源有偿使用在立法解决上应采用单一方法，取消资源税，完善现有的资源补偿费制度。或者直接借鉴山西改革的成功经验，建立起采矿权有偿取得与资源有偿取得的协调联动制度，解决矿产资源的有偿使用问题。