试论《环境保护法》的立法目的及修正 赵 洁 立法的目的决定立法的指导思想和法律的调整方向，研究法律的目的有助于正确制定、理解和执行法律。1989年以来《环境保护法》作为我国的环境基本法，实践中暴露出许多不足。与20世纪90年代末相比，我国目前的政治、经济、社会等情况发生了很大变化，大部分已颁布的环境资源单行法已做了修改。《环境保护法》的修改成了这两年的热门话题之一。本文结合环境法学界已有的研究成果，对《环境保护法》立法目的的修改做一探讨。 一、我国《环境保护法》》的立法目的及学者的法理解释 对于环境法而言，法的目的更为重要，它决定着环境法的指导思想和调整对象，属于环境法的基本问题范畴，研究环境法的目的有助于正确理解、执行环境法。[1]我国《环境保护法》第一条规定：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”此条包含以下三个方面内容：第一，保护和改善生态环境，防治污染和其他公害，这是直接目的；第二，保障人体健康，这是环境法的根本目的，最终目标之一，它强调人的利益；第三，促进社会主义现代化建设的发展，即保障经济社会的发展，这也是其最终目标之一。 针对1989年《环境保护法》所确立的立法目的，我国环境法学者纷纷对之给予理论上的解释。如我国著名法学家韩德培教授认为：1989年的环境基本法第一条包含着两项任务和实现两项任务的目的，即“保护人体健康”和“促进现代化建设”的双重目的论。[2]金瑞林教授认为：立法目的可以从理论上分为：一是基础的直接目的，即协调人与环境的关系，第二为保障经济和社会的持续发展。[3]蔡守秋教授认为：环境法的目的是“保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和破坏环境资源，合理开发和利用环境资源，保障人体健康，促进经济和社会的持续发展。[4]吕忠梅教授认为：环境法是以可持续发展为价值的法。[5]陈泉生教授则将现行《环境保护法〉〉的立法目的修改为：为谋求人与自然的和谐，保持环境清洁和维护生态平衡，以确保我国当代及其子孙后代过健康而富有成果的生活，制定本法。[6]汪劲博士认为：环境法的立法目的应当是在不排除保护人类自身权利与利益的前提下，确立“衡平世代间利益，实现经济社会的可持续发展和保护人类的“环境权”与生态世界的“自然权利”这两大目标。[7]从上述学者们观点的分析中，我们可以看出大多数学者不局限于对法律规定进行简单的注释，而是根据现实状况对其立法目的进行了新的理论论证。 二、国外有关环境法立法目的之变迁 综观世界各国环境法律，不难发现各国有关环境立法目的的规定都不相同。美国1969年的《国家环境政策法》规定：本法的目的是，宣示为努力促进人类与环境之间的生产及其享受的国家环境政策，防止和消除对环境以及生物圈的损伤，增进人类的健康及其福利，使国民深切地理解主要的生态学体系和有关天然资源以及设立环境会议。[8]上述立法目的虽是在1969年提出的，但在今天仍不失其目的先进性及立法的合目的性。美国《国家环境政策法》为后来世界各国环境基本立法确立了一个基本模式。日本的环境立法目的经历了多次演变。1967年日本制定的《公害对策法》，该法第一条对环境立法目的规定为：“生活环境的保护，得谋求与经济的健全发展相协调。”[9]这表现出对经济活动自由最大限度的尊重，故有“经济优先论”之嫌。它是以环境的无限性、无偿性为前提，意味着优先发展经济就可以牺牲环境，这也是导致日本发生震惊世界的公害事件的原因之一。面对日益恶化的生态环境和民众环境意识的觉醒，日本在1964年第64届国会上修正了环境的立法目的，并经1971年、1973年和1974年的修正改为：“鉴于防治公害对维护国民健康和文明生活有极大的重要性，为了明确企业和地方政府对防治公害的职责，确定基本的防治措施，以全面执行防治公害的对策，达到变化国民健康和维护生态环境的目的。特制定本法。”[10]这不同于1967年的立法目的，成为“环境优先”的一元目的论。它的确立对虽然公害事件的频繁发生起到了有力的抑制作用，较好的保护了公民的生活环境，但有矫枉过正之嫌。针对这一现象1992年里约会议上的“可持续发展”这一国际环境法新理念对日本画家法的目的产生了重大影响。日本1993年制定了《环境基本法》。该法第4条将立法目的规定为“必须在健全经济发展的同时实现可持续发展的社会构筑为宗旨，并且以充实的科学知识防止环境保护上的妨害于未然为宗旨，实现将因社会经济活动以及其他活动造成的对环境的负荷减少得到最低限度，其他有关环境保全的行动由每个人在公平的分配负担下自主且积极地实行，既维持健全丰惠的环境又减少对环境的负荷。”[11]显然，该立法目的在于使环境保护和经济发展相协调，从而实现人类社会的可持续发展。 1990年韩国的《环境政策基本法》在第二条对其立法目的作了如下规定：“鉴于环境容量及其保持，保护舒适的环境并且维持人类环境之间的协调和平衡，是国民健康、文化生活以及国土保持与国家可持续发展所必不可少的要素，国家、地方、企业和国民应当努力维护和促进环境的良好状态。在从事利用环境的行为时，应当对环境保护予以优先考虑。在当代国民能够广泛享受环境恩惠的同时，使后代得以继续。”[12]1993年德国联邦环境部发布的《环境法典》中规定“为了环境的持久安全，法律的变化目标是 ‘生物圈的生存能力和效率，以及其他资源的可利用能力’环境保护的措施是为了人类的健全。”[13]1999年加拿大《环境保护法》，立法将该法副标题定为“一部促进可持续发展为目标的，关于预防污染和保护环境以及人类健康的法律。”[14]很明显从这三个国家的环境立法目的的 规定来看，基本上都体现了可持续发展的新的基本要求，将环境保护和经济发展有机地结合起来以强调在环境承载力内发展经济为出发点，试图实现人与自然的和谐。[15] 三、环境立法目的所反映的价值观 环境法的立法目的必然有它所产生的伦理思想基础。一方面，伦理观为环境立法提供伦理基础；另一方面，环境立法目的也应当体现某种伦理。“人类中心主义”和“生态中心主义”是两种对立的伦理观。如今可持续发展伦理观为我们提供了一种新的理论指导。 (一)以人类中心主义为基础的环境立法目的 人类中心主义是指认为人是生物圈的中心，具有内在价值，是惟一的伦理主体和道德代理人，其道德地位优越于其他物种的伦理观。这种伦理观认为只有人作为理性的存在物而具有内在 价值，其他存在物仅具有工具价值，它们存在于人们伦理关怀和道德共同体范围之外。[16]这种伦理价值观的主要表现就是“对自然 实行控制”。 “目的一元论”的立法目的是一种狭隘的人类中心主义思想的产物。[17] “目的二元论”的缺陷在于，它使环境与经济协调发展原则实际变成了“经济优先”原则，并成为某些企业和地方保护主义抵制环境保护的借口。我国在制定《环境保护法》时。尽量把保障人体健康放在首位，把经济发展放在第二位，但实际上却为“经济优先论”提供了借口。[18]金瑞林和汪劲认为：“1989年的中国《环境保护法》有关目的规定在本质上还停留在20世纪70年代的水平。”我们可以发现现行《环境保护法》立法在指导思想上仍为传统伦理观所左右。[19] (二)以生态中心主义为基础的环境立法目的 生态中心主义是指主张自然客体具有自身价值应和人类具有同等的存在和发展权利，把“价值的焦点方向定于自然客体和过程”的一种环境伦理观。[20]生态中心主义把人类道德关怀和权利主体的范围扩展至整个生态系统，是基于对人类所面临的现实环境危机的忧患。“生态中心主义强调每一系统对整体的健康存在起着主要作用，并要求在此意义上评价物种的价值。”[21]这给予“人类中心主义”只关心人与人之间之前的关系的缺陷。把人类关心的领域扩展到人与自然的关系，是一个重大进步，但其缺陷在于强调人与自然之间的关系问题，而忽视人与人之间的关系问题。[22] 生态中心主义反映到立法上则表现为环境立法的终极目标。终极目标主要考虑的是人与自然的关系, 突出的是生态利益。这种理想目标与社会现实相去甚远, 因而在环境立法目的上表现出一种超前性。对于环境基本法的目的而言, 这种超前性是必要的, 但不能脱离现实性。以生态中心主义为基础的环境立法对人与人之间的现实关系重视不够, 这种法律的可操作性和对实践的指导意义不强。 (三) 以可持续发展伦理观为基础的环境立法目的 可持续发展是一种动态的发展。《我们共同的未来》对可持续发展的定义是: “可持续发展是既满足当代人的需要, 又不对后代人满足其需要的能力构成威胁的发展。”[23]蔡守秋认为：“可持续发展是人类经过科学研究和发展实践而认识、发起和希望实现的一种先进的、完美的发展活动和发展状态。”[24]可持续发展追求的是人类之间的融洽以及人与自然之间的和谐。 可持续发展伦理观承认其它生物物种、自然和生态系统具有内在价值。与生态中心主义相比的进步意义在于强调了人的主体地位, 可持续发展伦理观指出了隐藏在人与自然之间对立的背后是人与人之间的不平等, 是导致当今生态危机的深层次原因，可持续发展伦理观对环境资源法学有着广泛、深远的影响。 1992年在里约的环境与发展大会上，“可持续发展”思想真正成为指导环境保护立法的新理念。此后各国纷纷修改自己国家的环境立法，并以“可持续发展”思想作为环境立法的新指导思想。虽然各国的表述不同，但在立法目的上有异曲同工之妙。上文对美国、日本、韩国、德国、加拿大环境立法目的的回顾，不难看出“可持续发展”这一新理念已成为当今国际环境立法的指导思想和伦理基础。 四、我国《环境保护法》立法目的之修正 综观西方一些国家的环境立法目的的演变及其规定,环境立法目的经历了从“经济优先”的一元目的论,到“环境优先”的一元目的论,再到涵盖世代间的衡平、保护人体健康、保护整个地球生态系统或整个生物圈的多样性等包含了经济、社会和环境之间相互协调、相互促进的可持续发展的多元目的论的发展过程。可持续发展思想已成为环境立法的新理念。但是作为我国环境基本法的《环境保护法》的立法目的并没有改变,已明显地不能适应新时代的要求。其主要表现为： 第一, 未涉及代际公平问题。而代际公平问题是可持续发展思想的一个非常重要的内容。第二, 对环境权的规定不完善。立法仅规定保障人体健康一个方面,而对环境权的主要方面,即过健康而富有成果的生活的权利未予规定。同时对农民环境权的保护不完善。第三,保障人体健康,促进社会主义现代化建设的目的二元论,有经济优先发展论的倾向。正是由于环境基本法的上述不足,导致了很多地方政府为了眼前利益或者地方利益,片面追求GDP，甚至有某些人为了自己的政绩或一届利益,以吃祖宗饭、造子孙孽为代价来发展经济,这种粗放型的以牺牲环境为代价的经济增长方式所造成的后果是三河、三湖的水污染和两区的大气污染的严重环境损害现象。 环境立法目的应具有多元性、层次性，环境权应该成为环境法立法目的一项重要内容。“环境立法应追求保证人类对生态系统和生物物种的持续利用，实现当代人与后代人之间利益平衡，促进社会、经济、环境的可持续发展，真正实现人与自然的和谐相处。”[25]结合我国目前的实际情况。笔者认为《环境保护法》立法目的应修改为：“为保护和改善生活环境与生态环境, 保障人类享有以与自然和谐的方式过健康而富有成果的生活的权利, 促进代内之间和代际之间的环境公平, 实现资源、环境、经济、社会的可持续发展, 制定本法。” 总之，我们要在可持续发展思想指导下，从现实主义的思想出发，不可采取激进的高度简单的修正《环境保护法》的立法目的，将“代内公平”“代际公平”“种际公平”环境权等要素纳入环境基本法的立法目的，这对于我们更好地理解环境法律规范，更好地执行环境法律以及更好地做好环境司法工作都有着十分积极的意义。 参考文献： [1] 陈泉生：《环境法基本理论》，中国环境科学出版社，2004年版，第111页。 [2] 韩德培主编：《环境保护法教程》，法律出版社1998 年版，第34 页。 [3] 金瑞林主编：《中国环境法》，法律出版社1998 年版，第14-15 页。 [4] 蔡守秋主编：《环境保护法教程》，法律出版社1995 年版，第21-23 页。 [5] 吕忠梅主编：《环境法》，法律出版社1997 年版，第56 页。 [6] 陈泉生著：《环境法原理》，法律出版社1997 年版，第29 页。 [7] 汪劲著：《环境法的理念与价值追求》，法律出版社2000 年版，第2 页。 [8] 王曦：《美国环境法概论》武汉大学出版社1992 年版,第215 -216 页。 [9] 文伯屏著：《西方国家环境法》，法律出版社1988 年版，第2 页。 [10]《环境法资料选编》第4 辑(内部资料)，第1 页。 [11] 陈泉生著：《环境法原理》，法律出版社1997 年版，第28 页。 [12]尤明青：《〈1999 年加拿大环境保护法〉评介》,载韩德培主编: 第1 卷,武汉大学出版社2002 年《环境资源法论丛》版,第239 页。 [13] 尤明青：《〈1999 年加拿大环境保护法〉评介》,载韩德培主编: 第1 卷,武汉大学出版社2002 年《环境资源法论丛》版,第239 页。 [14] 尤明青：《〈1999 年加拿大环境保护法〉评介》,载韩德培主编: 第1 卷,武汉大学出版社2002 年《环境资源法论丛》版,第239 页。 [15] 陈泉生：《环境法基本理论》，中国环境科学出版社，2004年版，第111页。 [16] 蔡守秋：《环境资源法学》，人民法院出版社2003年版，第27页。 [17] 汪劲：《环境法原理》，北大出版社2000年，第37-40页。 [18] 夏少敏：《〈环境保护法〉的目的及修改意见》，载《浙江林学院》2005年第22期。 [19] 金瑞林、汪劲：《中国环境与自然立法若干问题研究》，北大出版社1999年，第29页。 [20] 裴广川：《环境伦理学》，高教出版社2002年版，第43页。 [21] 姬志闯：《生态中心主义的理论表征与困境》，载《河南大学学报》, 2003年第43期。 [22] 曹明德：《生态法原理》 ，人民出版社2002年版。 [23]世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》 王之佳, 柯金良, 译. 吉林: 吉林人民出版社, 1997年第52页。 [24] 蔡守秋：《可持续发展与环境资源法制建设》，中国法制出版社, 2003年版，第21-103页。 [25] 王曦，陈维春：《浅论环境基本法的立法目的》，载法学论坛，2004年第5期。