环境影响评价制度通过立法对环境影响评价的主体、范围、内容、程序以及法律责任等进行规定，以达到预防环境污染、生态破坏等环境问题的产生，从而调整人与自然的关系，以最小的代价实现经济、社会、环境的协调发展。这一法律制度的实施有利于国家实现产业的合理布局，控制新污染源，激励企业清洁生产和技术革新，进而改善生态环境。这正是国内外环境影响评价制度得到重视并迅速发展的原因所在。我国环境影响评价制度建立以来，尤其是《环境影响评价法》自2003年9月1日正式施行以后，规划环境影响评价开始启动，建设项目环境影响评价率逐年提升，评价、审批工作趋于规范，环评队伍不断壮大，服务水平逐步提高，环评法律法规的贯彻实施工作取得了一定的成效。但目前严峻的环境形势时刻提醒我们，环境保护法律法规的贯彻落实情况还不容乐观，尤其是被许多学者评价为环境保护立法史上具有里程碑意义的《环境影响评价法》的真正施行、发挥作用，更是任重道远。下面结合基层实际工作，就这部法律实施中存在的一些矛盾和问题作一浅析，以期对完善我国的环境影响评价制度、更好地贯彻实施环境影响评价法有所帮助。 （一）全社会对环境影响评价法的认知度还不高 在我国，建设项目需要进行环境影响评价，上世纪七十年代末的环境保护法律中就有明确规定。但二十多年后仍然出现了不搞环评就立项建设的“圆明园”等事件。有媒体在采访圆明园管理处过程中发现，竟然某些管理者不知道什么是环评。在基层，普通百姓不知道《环境影响评价法》为何法的比比皆是，就是在领导层面、企业层面知道的人也不多。有的企业投资者在工商部门申领营业执照受阻时，才知道需要补办环境影响评价手续。有的不知道环境影响评价机构做环评需要花时间，环境影响评价审批也有法定期限，而片面要求“立等可取”式的高效服务。特别是当前区域经济竞争激烈，招商引资、民营经济工作考核严格。一些地方为留住好不容易引进的项目，边建设边环评、先建设后环评，甚至只建设不环评现象屡见不鲜。这种状况的出现，与相关职能部门对环境影响评价法律法规的宣传教育普及工作不到位有关。更为重要的是，地方政府领导在目前欠科学的政绩考核体系影响下，环境法治意识淡薄，把环境保护方面的法律作为“软法”对待，盲目追求GDP增长，容忍牺牲环境资源，以求得本地经济一时的繁荣发展。 （二）环境影响评价覆盖面不广 国内外环境与发展历史经验证明，政府一些政策和规划对环境的影响范围更广，历时更久，影响发生后处置更难。因此，我国的《环境影响评价法》对规划环评作了明确规定。国家11个部门根据环评法第九条的要求联合制定了规划环评范围，于2004年7月3日经国务院批准发布。其中编制报告书的规划23项，编制篇章或说明的规划26项。上海市也于2004年出台规定，要求涉及生产力布局的行业发展规划、区域开发规划都要进行环评，规划未经环评，列入其中的建设项目一律不批。然而，许多地方的规划环评工作至今没有启动。试想，如果不尽早做好规划环评，而埋头对其中的具体建设项目进行环评能有多大意义？县级人民政府编制的规划对广大农村环境有着直接、长远的影响。例如有的地方经济技术开发区、工业集中区规划与城镇、村庄建设规划未经环境影响评价而草率划定，往往导致企业生产扰民纠纷不断，并常常引起群众上访。但是环评法没有明确要求县级人民政府编制的规划必须进行环评。根据环评法规定，各地结合实际情况是否对县级规划进行环评，在两可之间。目前情况下，大多数地方不愿自我加压、自找麻烦出台文件要求对规划进行环评，致使县级规划环评工作无“法”可依。即便对于建设项目的环评，许多地方仅以生产型、污染型建设项目为主，尚未向非工业项目，如房地产开发项目、市政基础设施项目等对环境有影响的更广泛的领域延伸。 （三）建设项目环评运作机制欠合理 环评技术服务机构应属中介性质，是独立于委托方和环评审批机关的第三方，凭国家认可的资质提供相应的有偿服务。目前县域范围内至少有一家环评服务单位，大多是从隶属于环保行政部门的环境科学技术单位分离出来的。工作中，他们在为建设单位提供环评服务的同时，又在事实上为环保行政部门审批环评报告书（表）提供参考意见。由于环评单位与审批单位潜在这种关系，项目建设方虽然可以自主选择环评技术服务单位，但为了顺利通过环评审批，很少有选择外地单位做环评的。这样引出的问题是，本地的环评服务单位应付不了面广量大的环评业务，环评时效受到影响，环评质量也不易保证。因为没有专门为政府决策服务的环评技术评估机构对环评单位的评价结论进行技术把关，环评审批很易流于形式，加之评价费用由建设项目业主出资承担的现行运作机制，给环评单位迎合项目建设业主的要求在环评中弄虚作假以可乘之机，从而导致环评结论偏离客观公正原则。 （四）公众参与环评的时机和方式显得较为被动 环评法第十一、二十一条对公众参与环境影响的程序作了规定。对于公众参与环评的时间，环评法规定是在规划部门或开发建设单位的环评报告报批前。事实上，对于几乎定稿的环评报告来说，即使此时公众发表了很好的意见，也很难再根据这些意见对环评报告书进行大刀阔斧的修改。另外环评法规定，规划部门或者建设单位应当在规划或者建设项目环评报告书报批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。这里的“或者采取其他形式”赋予规划部门或建设单位一种选择权，因此规划部门或建设单位在具体操作时可以不举行论证会、听证会而“采取其他形式”，其结果，公众就失去了听证会等可以双向互动交流、答辩的更为有效的参与机会。 （五）环境影响评价法对违法行为的处罚规定缺乏力度 根据环评法第三十一条的规定，对未依法报批环评文件而擅自开工建设的建设单位，环保部门应先责令停止建设，限期补办手续；只有当事人逾期不补办手续的，才可处5万元以上20万元以下的罚款。这样的规定可能会造成相当数量的建设项目“未批先建”。因为在建设单位看来，即使被环保部门检查发现，也只不过被责令限期补办手续，这样一点也不算违法。年初被国家环保总局叫停的30个大型建设项目，都在补办环评手续后继续施工，处罚仅此而已。 《宪法》第五条第一款明确规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”古希腊思想家亚里士多德认为，“制定好的法律并严格实施这种法律，是法治的两个重要条件。” 因此，在实践中不断完善《环境影响评价法》，并严格的、全面的贯彻这部法律，对建设社会主义法治国家、实施可持续发展战略、构建社会主义和谐社会，具有十分重要的意义。 （一）建议《环境影响评价法》有必要调整和修改的条文 1、根据环评法第三十六条的规定，“省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地的实际情况，要求对本辖区的县级人民政府编制的规划进行环境影响评价。具体办法由省、自治区、直辖市参照本法第二章的规定制定。”据此，各地可以根据本地实际情况，要求或者不要求县级人民政府编制的规划进行环评。这样对不作规划环评要求的地方，环境管理有可能处于失控状态。环境保护法具有区域特殊性特点。各地区根据本地经济技术发展水平和自然环境状况，为解决本地区的环境问题，因地制宜进行立法是必要的。但“环境影响评价在性质上主要具有行政程序法的特征，是环境保护法和各单项环境保护法律所容纳不了的”， 程序法很少有区域特殊性，且如前所述，县级人民政府制定的规划对广大农村环境有着更为直接的影响，因而环评法应明确规定，县级人民政府编制的对环境有影响的各类规划，必须进行环境影响评价，不要让规划环评在基层出现法律真空。 2、环评法第三十一条第一款对“未批先建”违法行为规定“责令停止建设，限期补办手续”，逾期不补办手续的，再进行处罚。如此规定，会让一些环保观念不强的建设单位钻孔子，也有损环评法的权威性和严肃性。有研究人员认为，这样的规定“严重违反了环评制度以‘预防为主’为原则的精髓，使环评陷于‘亡羊补牢’的被动局面，并使环评制度的法律尊严大打折扣”。 为此，建议将此条款修改为“责令停止建设，处五万元以上二十万元以下的罚款；限期补办手续，逾期不补办手续的，查处建设项目主管人员和直接责任人员。”这样，可以在一定程度上增加对“未批先建”违法行为的处罚力度。 第三十一条第二款对已做环评但“未经批准”的情形作了规定，相对于第一款未做环评而“先建”，违法性质略轻一些，因此在处罚轻重上也应有所区别，这样才能真正做到过罚相当，合情合理。 （二）建议《环境影响评价法》有必要完善、细化的方面 环评法作为一部法律只给我们提供一个原则性、概括性规定。要使这部法律能够真正有效地贯彻落实，有必要制订实施细则，在环评的一些关键环节和方面进行完善和细化，使环评法的规定具体化，更具操作性。 1、进一步完善公众参与制度。有学者认为，公众参与是环评过程中确保环评民主性和公正性必不可少的重要程序，是贯彻民主法治和提升开发活动效果理念的重要体现。“从世界环境保护的发展历程看，没有公众参与就没有环境保护。” 因此，公众参与制度有必要在环评法实施细则中进一步细化，使其具有操作性。信息公开是公众参与环评的必要前提。首先，要完善关于公开规划和建设项目资料信息的法律规定，使公开信息成为规划部门和建设单位的法定义务。其次，要完善公众参与的具体程序。在判断规划和建设项目是否需要编制环境影响报告书以及决定环境影响报告书内容时，应当规定允许公众参与；对于环境影响报告书草案的编制以及审查阶段，规定公众享有参与权。第三，要规定公众参与的具体方式，明确在何情况下必须召开听证会、论证会，在何情况下可采取座谈会、书面征求意见等“其他形式”。在听证会的发动上，应当赋予公众发动该程序的权利。第四，要详细规定规划部门和建设单位对公众意见的处理、反馈义务，确保公众参与不流于形式。第五，要明确规划部门或建设单位不组织公众参与活动应负的法律责任。 2、建立环评技术评估制度。环评技术评估是环评制度的有机组成部分，是环评审批的基础性工作，可以为环评审批提供科学决策的依据。欧洲的一些国家如芬兰，环评报告要由政府确定的机构进行技术评估。因此，为避免环评审批流于形式，必须建立环评技术评估制度，为环评审批提供技术保障。要加强环评机构建设，提高评估队伍的业务能力和人员素质。规范评估程序，严肃评估行为。对评估结论错误，或弄虚作假，造成审批决策失误，造成严重环境后果的，要严肃追究评估责任人的连带责任。 3、建立环评资金托管制度。建议对目前的业主出资、业主自寻环评单位的制度进行改革，建立中立第三方机构，托管环评资金，实行环评竞标制，以免除环评单位“吃人家嘴短”的弊端。同时矫正建设项目业主“环评只能帮忙、不能添乱”的错误心态，激励秉公环评的单位，为环评的正常开展创建宽松的社会环境。 4、进一步拓展环评内容和范围。“圆明园”事件提醒我们，环评不应只局限在工业污染项目上，针对非工业项目，如与遗址公园、保护区、旅游开发区、度假区等相关的建设项目，要特别注意对生态环境和人文景观可能造成的影响。对于战略环评，我国环评法明确了规划环评，但还不够。如果政府及其部门出台有关政策时考虑环境影响，并采取相应的对策措施，不仅可以防止可能引发的环境污染和生态破坏，也可以减少事后治理所带来的经济损失和社会矛盾。因此，建议早日将政策环评纳入法规程序。此外，还应将针对累积性环境影响（指当一项行动与其他过去、现在和可以合理预见的将来的行动结合在一起时产生的对环境增加的影响）的评价规定纳入环评立法中。 （三）实施《环境影响评价法》必须重视的环节 1、进一步搞好环评法的普及宣传。要把环评法纳入每年普法计划，采用行之有效的宣传方式，使之人人皆知。当前，尤其要以各级领导干部为宣传重点，使他们牢固树立科学发展观、正确政绩观和环境法治观，强化环境与发展综合决策意识，切实处理好经济建设与环境保护的关系，努力维护人民群众的环境权益。 2、加紧开展规划环评。规划环评是《环境影响评价法》的最大亮点。但令人遗憾的是“两年的时间过去了，规划环评这一亮点不仅没有点亮环评法，反而使得环评法黯然失色——因为至今，我国没有一个规划真正按照环评法的要求进行规划环评。” 我国严峻的经济环境形势要求必须加紧进行规划环评，把环境因素纳入到国民经济与社会发展的综合决策之中，按照环境资源的承载能力和容量要求，对区域、流域、海域的重大开发活动、生产力布局、资源配置，提出更加科学合理的建议，以保证经济社会健康有序向前发展。当前，全国上下、各行各业都在编制“十一五”规划，规划环评不应该再被忽视和遗忘。 3、切实加强跟踪监管。唯有体现生态、环境保护的各项环评意见付诸实施，贯彻环评法才能真正收到实效。环保行政执法部门要加大监督力度，加密督查频次，切实加强环境管理。定期开展环评制度、“三同时”制度执行情况检查活动，强化跟踪监管，严厉打击环评违法行为，坚决遏制环境污染恶化趋势。 4、建立政绩考核新机制。同其它环境法律法规的贯彻执行一样，要解决环评法实施中存在的问题，一个根本的途径就是要建立新的考核机制，按科学发展观的要求考核各级政府官员，使各级政府管理者不再单纯追求GDP，转而尊重自然规律，做到环境与发展综合决策，从而促进人口、资源、环境与经济社会全面、协调、可持续发展。 （崔平，江苏省通州市人大常委会办公室，联系电话0513-6512725，邮编226300）