环境纠纷ADR模式探讨

周杰 （南京大学法学院，南京 210093） 张琴 （南京师范大学法学院，南京 210097）

摘要：ADR模式因其简便、快捷、花费少、专业性强等明显优于诉讼的特点，于20世纪60年代在美国应运而生。对ADR作了概述，对环境纠纷ADR模式在美国、日本、台湾地区的运用作了介绍，对环境纠纷ADR模式的主要方法作了阐述，对我国在环境纠纷解决中运用ADR模式作了分析，并提出有关建议。 关键词：环境 纠纷 ADR 环境纠纷是指由于污染和破坏环境而产生的加害人与受害人之间的矛盾和争议。环境纠纷具有复杂性、广泛性、不确定性、潜伏性。环境纠纷ADR模式是指运用ADR的主要方法如协商、调解、仲裁等非诉讼方式，来解决环境纠纷。

一、ADR的概述

ADR，即Alternative Dispute Resolution（选择性纠纷解决或替代纠纷解决），是各种诉讼外纠纷解决方式的总称，它既包括当事人借助第三方的中介达成的自行协商和解，也包括各种专门设立的纠纷解决机构的裁决、决定；既包括传统的调解，也包括当代行政机关所进行的各类裁定、决定等等[ ]。 美国社会对各种纠纷的解决历来十分依赖司法程序。但进入20世纪60年代后，美国出现了一些社会问题[ ]： 1.诉讼作为处理纠纷最经常和最正规的方式，在实践中越来越多地暴露出法院审理时间很长、诉讼费和律师费极高、法官对专业性强的案件难以公平判决等缺陷； 2.美国民事案件、经济案件冗积现象严重，而法院人力财力不足，审理能力没有同步增长，形成一种“瓶颈状态”。 在这种情况下，简便、快捷、花费少而有效的ADR方式便应运而生。1996年克林顿总统签署了《行政纠纷解决法》，1998年签署了《ADR法》，推动了ADR的广泛利用。目前ADR已成为美国多元化纠纷解决机制的重要标志。 选择性纠纷解决方式被用于处理离婚案件、邻里小事、医疗事故诉请、环境纠纷、产品责任直至复杂的多方的涉及数以亿美元计的商务案件[ ]。

二、有关国家和地区的环境纠纷ADR模式

1.美国环境纠纷ADR模式 20世纪70中期，寇米克与迈卡西将环境纠纷调解模式应用到环境冲突上，并成功地解决了华盛顿州史诺夸尔麦河应否建设大型水坝的争议事件[ ]。 80年代，环境纠纷调解已经开始制度化与专业化。美国一些州政府为使环境纠纷调解制度化，积极推动管制性协商的调解模式。有些州甚至订定法律，规定在发生环境争议时，应进行环境纠纷调解，如有毒物质掩埋场的选定就需要通过这种方式解决冲突。这一时期，至少有十个州成立环境纠纷调解组织，如维琴尼亚大学的环境协商研究所，波士顿的新英格兰公害纠纷调解中心，以及哈佛大学法学院的公共纠纷计划等等。 美国环境纠纷ADR模式分为两类，一类是基本型的纠纷解决模式，如谈判、仲裁、调解、裁判和事实寻找，另一类是混合型的纠纷解决模式，主要是前述五种基本解决模式的综合，如秘密裁判、中立专家的事实找寻、小型审判与和解会议。

2.日本环境纠纷ADR模式 20世纪50--60年代，日本公害泛滥，公害纠纷层出不穷。由于公害纠纷诉讼中因果关系的不确定性、损失计算的复杂性等原因，诉讼方式解决公害纠纷往往久拖不决，使受害者难以得到及时的救济。由此，调解、仲裁等方式在公害纠纷解决机制中得到迅速发展。1969年日本制定了《公害纠纷处理法》，对公害纠纷进行斡旋、调解、仲裁及裁定，以谋求对公害引起的纠纷给予迅速且正确的解决[ ]。 （1）斡旋是指第三方站在纠纷当事人之间使交涉顺利进行的中介行为，包括设定交涉场所、到场作见证人和整理双方的主张与论点等，以促成和解契约的签订。 （2）调解是指第三方听取当事人的意见，独自进行事实调查，亲自起草调解方案，求得当事人确认该方案的活动。 （3）仲裁是指当事人双方事先约定服从第三方的仲裁，委托第三者仲裁纠纷的情况。纠纷当事人一旦缔结仲裁契约要求审查会等仲裁之后，该仲裁即具有与确定判决同等的效力约束双方当事人。 （4）公害等调整委员会的裁定分为两种：一是责任裁定，指当事人对公害损害赔偿问题发生争议时，根据一方当事人的申请，公害等调整委员会就损害赔偿责任作出的裁定；二是原因裁定，指在公害损害赔偿产生纠纷时，调整委员会根据当事人的申请作出关于损害原因的裁定。 （5）公害苦情投诉是指都道府县及政令规定的市设置公害投诉相谈员，接待居民的相谈，调查公害的实际情况，对当事人、关系人进行帮助、斡旋、指导等。 3.台湾地区环境纠纷ADR模式 20世纪70-80年代我国台湾地区由于公害纠纷引发的抗议事件不断，促使环境纠纷ADR模式的形成。1992年，台湾地区颁布了《公害纠纷处理法》，加上已有的非诉讼纠纷解决方式，台湾地区环境纠纷ADR方式有如下几种[ ]： （1）通过协商签订协定，双方当事人依据《公害纠纷处理法》的规定签订公害管制协定，经法院公证后，受害人可不经调处程序，直接申请强制执行。 （2）向地方主管机关申请调解，由当事人依据《乡镇市调解条例》的规定向乡、镇、市、公所调解委员会申请调解，经法院审核后，可强制执行。 （3）向各级主管机关陈情，各级环境保护主管机关置专业人员，负责处理公害陈情，对处理公害陈情作必要的调查，指导陈情人申请调处、再调处或裁决。 （4）向地方主管机关调处委员会申请调处、再调处，省、县（市）政府各设纠纷调处委员会，调处公害纠纷；向公害纠纷的原因或损害发生地的直辖市或县（市）调处委员会申请调处。 （5）向“行政院环境保护署”申请裁决，“行政院环境保护署”设立公害纠纷裁决委员会，裁决经调处或再调处不成立的公害纠纷损害赔偿事件。 （6） “行政院”紧急公害处理小组出面解决，对于重大紧急公害，由“行政院”成立紧急公害小组主动出面解决，以维护公共利益或社会安全。 （7）按照《水污染防治法》和《空气污染防制法》规定对有关对于水污染及空气污染所造成的环境纠纷的解决，可以向当地主管机关申请鉴定其受害原因，并可请求适当的赔偿。 三、环境纠纷ADR模式的主要方法 环境纠纷解决的非诉讼方法有许多，目前普遍运用的方法主要包括以下三种： 1.协商 协商是指双方当事人之间本着平等、友善的态度和实事求是的精神，就环境纠纷自行达成一致的解决意见，并自觉履行各自约定的义务。 (1)协商应遵循以下基本原则： ①合法原则，即谈判的内容、范围、程序和方式都必须合法； ②公平与自治的原则，在谈判与和解过程中必须注意公平与自治的协调，谈判所达成的和解协议不得违反公序良俗的原则； ③自律准则，谈判与和解归根结底是当事人之间的个人行为，保证协议和约定公正达成和切实履行，必须依靠他们的诚实信用和自律。 (2) 协商的优点主要是双方可以直接表达观点，可以讨价还价。许多纠纷的当事人在用其他解决方式前，往往先试用协商。 2.调解 调解是由中立的第三方分别会见纠纷当事人，了解其各自的立场，然后设法撮合双方当事人，针对问题焦点进行了解、沟通，通过妥协与协商的程序，再提出解决问题的办法。 (1)环境调解相对于环境诉讼，一般认为具有如下优点 [ ]： ①环境纠纷常常涉及诸多当事人，也常涉及复杂的科学、科技及经济问题，法院缺乏足够的时间、设备和专业的人力来处理，而且鉴定的结果往往出入很大，有的甚至无法鉴定[ ]； ②调解则能使双方当事人了解对方的立场及环境问题的复杂性和不确定性，从而在相互谅解的基础上寻求妥协； ③由于调解是种合作的关系，而不是对抗的关系，许多专家鉴定的事宜，可以由各当事人共同委托进行，在费用上当可节省； ④诸多环境争议的诉讼中，法官欠缺可靠环境科学知识，不仅使得审判时间过长，而且胜负结果难以预料。调解因具有弹性与自主性而获得青睐。 ⑤经过当事人理性的协商和妥协，可能得到双赢的结果。 (3)环境调解的基本原则与协商应遵循的基本原则是一致的，只是在调解程序上应当保证最基本的公平，避免由于当事人地位和实力的不平衡导致的压制和解。

3.仲裁

环境仲裁是由环境纠纷当事人预先约定或事后达成仲裁协议，将纠纷交双方选定的仲裁人作出对双方均有约束力的裁决，双方服从裁断，解决彼此环境纠纷的程序。 一般来说，当事人双方没有必要把他们的纠纷交由仲裁机构去仲裁，除非他们双方签有协议，同意将双方的纠纷交付仲裁，或是法律对该纠纷有仲裁的规定。仲裁协议可以在任何时候签订，甚至在纠纷发生以后。仲裁程序虽然没有诉讼程序那么严谨，但一方当事人没有执行仲裁机构对纠纷的裁决，另一方当事人可以申请法院强制执行裁决。 仲裁具有法律所赋予的裁决的权威性和终局性，在程序上又具有便利、灵活、经济的特点，有利于及时而公平地解决纠纷。 环境仲裁与诉讼相比具有以下优势[ ]： (1)仲裁的费用比诉讼要便宜得多； (2)仲裁的“裁判前发现证据”相当局限而且费用不多； (3)仲裁在正常情况下远比诉讼来得快； (4)证据法则在仲裁的情形下相当有弹性； (5)仲裁裁决比法院的判决要容易执行； (6)仲裁程序比其他纠纷解决方式更具有私密性； (7)仲裁程序比之于诉讼程序较不具有对立性。 四、ADR模式在我国环境纠纷解决中的运用 在我国历史上，始终存在与正式的国家司法相辅相成的民间调解及其他纠纷解决方式。可以说，我国是个ADR的传统国家。目前，我国环境领域运用的ADR方式有以下几种： 1.协商 协商方式在我国环境保护法律、法规没有明文规定，但并不禁止，而其他有关法律有明文规定。如《水法》第36条规定：“单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当通过协商或者调解解决”。《草原法》、《土地管理法》、《矿产资源法》等法律，也都有关于当事人协商解决纠纷的规定。我国环境纠纷有不少是通过协商方式解决的[ ]。 2.调解 调解是我国解决环境纠纷的一种主要方式，目前我国有75%的环境纠纷是通过各种形式的调解解决的[ ]。目前实践中采用的非诉讼调解方式主要有： (1)人民调解，主要是解决基层乡镇企业、个体户作坊在生产经营过程中与居民在日常生活中所产生的环境问题而导致的环境纠纷，它又包括民间调解和人民调解委员会调解两种。 (2)行政调解，由国家行政机关依法对环境纠纷进行的调解，这种调解按主持调解的机关不同，包括环境保护机关调解、上级主管机关调解、其他行政机关调解三种形式。

3.仲裁 我国环境保护法律中没有明确把仲裁作为一种解决纠纷的法定途径。中国国际商会1988年通过的《中国海事仲裁委员会仲裁规则》第2条规定，该仲裁委员会以仲裁的方式解决“关于海洋环境的污染损害的争议”。据此，在处理涉外性的海洋环境污染损害赔偿案件，可以适用上述规定。在处理国内环境纠纷时，我国1994年的《仲裁法》对此未作明确规定。《仲裁法》第2条规定：“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。”该条中的“其他财产权益纠纷”，一般认为不包括环境纠纷在内。

4.信访 环境信访是指公民、法人和其他组织通过书信、电话、走访等形式，向县级以上各级人民政府的环保部门反映环境保护情况，提出意见、建议和要求，环保部门依法予以处理的活动。国家环保局1997年4月发布的《环境信访办法》在实践中对解决环境纠纷发挥了积极的作用。该办法第12条规定：“各级环境保护行政主管部门应当按照方便群众、有利工作的原则，设置专门的环境信访工作机构或者指定其他机构负责环境信访工作”。在发生环境纠纷后，当事人往往通过环境信访这样的简便、经济的程序迅速解决纠纷[ ]。

五、对我国环境纠纷ADR模式的建议 为迅速、经济、有效地解决环境纠纷，实现社会经济的可持续发展，我国应建立一个多元化的环境纠纷解决机制，以下几个方面需加强和完善： 1.制定《环境纠纷处理法》 应借鉴日本有关环境纠纷解决的立法，结合我国的具体情况，对环境纠纷非诉讼解决制度加以完善，尽早制定《环境纠纷处理法》。非诉讼环境纠纷处理制度的设计要充分体现解决程序的公正性。 2.建立和完善几项制度 需要对环境纠纷的协商、和解方式赋予法律依据；建立环境仲裁制度[ ]；建立环境纠的原因鉴定和责任鉴定机构[ ]；充分发挥环境信访的作用。 3.环境纠纷ADR与诉讼的衔接 由于目前我国环境纠纷协商、人民调解、行政调解的法律效力有限，使这些纠纷解决方式常难于取得相应的效果，纠纷当事人在化费了时间和金钱运用这些方法后仍无法解决纠纷，又不得不回到诉讼方式。因此，有必要建立环境纠纷ADR各种方式与诉讼制度的衔接。参照台湾地区《环境纠纷处理法》的规定：对环境纠纷和解协议由法院进行公证，载明该协议可强制执行；对人民调解委员会的环境调解协议，由法院审核，法院审核后，取得民事判决同等效力；对环境行政裁决，由法院核定后，取得民事判决同等效力，裁决可强制执行。

作者 周杰,男, 1973年12月生，江苏海门人,工程师，南京大学法学院硕士研究生,专业方向环境法,发表论文8篇.地址:南京市凤凰西街241号江苏省环境科学学会(210036)电话:025-6557136；电子邮箱zhoujie1278@sina.com Exploration on ADR model of settlements to environmental dispute Zhou Jie(law school ,Nanjing University, Nanjing 210093) Zhang qin （law school ,Nanjing normal University, Nanjing 210097） Abstract ADR was formed in America in 60 years of 20 century, based on its convenience、 fast 、low cost and high expertise. ADR was summarized. ADR model of settlement of environmental dispute in America Japan and taiwan area was proposed. Main methods of ADR are stated. In this paper, ADR model of settlement of environmental dispute in China is analyzed , and Some proposals are made also. Key words environment 、dispute 、ADR