论昆明市地下水资源可持续开发利用的法律对策

陈姝洁，李希昆

[内容摘要] 本文从昆明市地下水资源的现状及其开采利用过程中存在的问题出发，着重分析了现行地下水资源保护法律制度中存在的缺陷与不足，以及加强和完善相关法律制度的必要性，并提出实现地下水资源可持续利用的法律对策。

[关键词]  昆明 地下水资源 可持续利用 法律对策 由于地下水资源具有水质较好、不易受污染、水质水量受气候影响小、调聚能力强、供水较为稳定等优点，正在被越来越广泛地开发利用。近年来，由于昆明市城市化进程的加快、人口的增长以及经济的发展，造成了水资源供需矛盾的突出，大大增加了昆明市对地下水资源的开采，同时人们对地下水资源认识的不足和开发利用的不当，导致了令人触目惊心的地下水资源浪费和污染现象，并引起了一些地质灾害，已经严重威胁到人们的正常生活和工农业的生产。昆明市地下水资源的可持续开发利用已成为一个重要问题。

一、 昆明市地下水开发利用现状与存在的问题

根据昆明市水利局2005年的《昆明市水资源公报》的数据显示：2005年全市地下水资源量19.50亿立方米，总量比上年减少2.3％，比减少常年7.8％。昆明的地下水利用以深层地下水为主，大多数都是过度开采地热温泉。在地下水资源的开发中，地下热水资源的开发占了很大比例，多是商业性开发，但是一些公共机构、行政单位无证私自开采地下水现象也很普遍。至今已凿热水井两百余口，最深井达2300米，水温最高达80℃以上。主要集中在滇池路沿线至海埂区和关上地区，占总井数的80%以上。昆明盆地内日开采量达37500立方米。 多年来，昆明市地下水的开发利用有效地促进了社会经济的发展，为社会进步和人民生活水平的提高作出了巨大的贡献。但是，由于地下水开发方式的不合理，客观上忽视了对环境和自然资源的保护，在大力开发的同时也产生了很多严重问题，表现在以下几个方面： 1、 过量开采地下水引发的各种环境地质问题。 （1）昆明市发生岩溶塌陷的地质灾害现象。由于过度超采地下水昆明部分地区出现岩溶塌陷，泉水枯竭。安宁的珍珠泉突然枯竭断流，就是由于周围大量开采地下水造成的。 （2）昆明市发生地面沉降。昆明市地面沉降量小于0.5米，根据监测数据，可以发现关上等地方在近几年内出现地面沉降现象，如果不有序合理地开发地下水，继续超采将会给昆明市带来更加严重的地质危害。 （3） 昆明市出现了地下水位下降，局部地下水位降落漏斗。翠湖公园中的九龙池早年是昆明市的水源地，现在由于周边无序开采地下水使得翠湖变成一个“大漏斗”。现在的九龙池不仅不能再向昆明供水，反而每天要从松华坝调6000立方米水注入翠湖，否则翠湖水位每3天就将下降1米。 2、昆明市地下水质污染加重。 昆明地区浅层地下水水质污染已普遍发生。关上片区地下水位降幅大，浅部污染源从漏斗区进入深层基岩水。东白沙河地区垃圾场渗水已污染靠近其的地下水，并影响到下部岩溶水。螳螂川流域，翠湖、滇池周围地下水污染已经开始。 3、 地下水资源浪费严重。 昆明市多数地区仍保持传统灌溉方式，其有效利用率平均仅有30%～40%，此外，工业用水的重复利用率平均仅为30%～40%，远低于发达国家70%以上的水平，可见水资源浪费的问题极为突出。

二、昆明市地下水开发利用法律制度存在的问题

1、地下水资源处于多头管理之下，导致管理空白 按照《昆明市地下水资源管理办法》和《云南省地热水资源管理条例》，昆明市地下水资源的管理是分级分部门管理：市水利局负责对28摄氏度以下的地下水的开采实行取水许可；市国土资源局的地质环境处对用于商业性用途的28摄氏度以上的地下热水和矿泉水的开采实施采矿许可；市城市规划主管部门负责城市规划区内的地下水资源开发、利用管理。 正是由于这种多头管理的体制带来了管理的空白和不良后果。有人钻法律空子，只找一个部门审批，或者干脆不审批。在这方面，法律法规很不健全，市、区、县水利部门以及地矿部门都在争夺审批权，给管理和监控带来诸多“真空”地带，非法私自挖井也越来越多。 2、 缺乏对公共部门开采地下水的规范与监督 在昆明，国有企事业单位、行政机关、高校等公共部门开采地下水资源的现象也很普遍。据了解，探矿温泉游泳馆、 昆明市中级人民法院干警训练中心游泳馆、中国建设银行云南省分行海埂培训中心游泳馆、昆明铁路局会议中心游泳馆、昆明理工大学游泳池、云南省老年活动中心游泳馆等都是地下水资源的开采利用单位。但是在采水许可管理上却缺乏有效的 法律来规范这些公共机构的开发利用行为。由于对公共机构开采地下水资源的行为缺乏法律管制和监督，导致一些公共部门未经采水许可私自开采地下水的现象很普遍。 3、云南省地下水管理地方性法规与中央有关规定不一致 根据九届全国人大批准生效的《国务院机构改革方案》，国务院办公厅发布了《关于印发水利部职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔1998〕87号）对水利部的部分职能进行了调整，地下水资源的管理统一由水利部门集中行使。 云南省的地方法规与上述中央的行政法规性文件精神相冲突。1999年4月2日云南省人大常委会通过的《云南省地热水资源管理条例》规定，开采已探明的地热水资源向水利部门申请办理取水许可证，用于商业经营的还需凭取水许可证向地质矿产部门申请办理采矿许可证。 国务院办公厅发布的通知虽然不属于行政法规，但是仍然属于中央的行政决策、措施，虽不严格要求地方性法规不与之相抵触，但是还是要求与中央的政策精神相协调。昆明市目前地下水资源仍是由国土资源局、水利局、建设局多头管理。这种多头管理的现象导致了管理空白，是不利于有效制止与监管私自开采地下水资源行为的。 4、 缺乏对超量开采地下水行为的法律责任的规定。 《水法》第二十三、二十五、三十一、三十六条对地下水资源作了一定程度的规定。但对于超量开采地下水的行为，仅在第三十一条中规定有其法律责任的相关内容：“从事水资源开发、利用、节约、保护和防治水害等水事活动，应当遵守经批准的规划；因违反规划造成江河和湖泊水域使用功能降低、地下水超采、地面沉降、水体污染的，应当承担治理责任。”其中适用该条款的前提是违反规划的行为的存在，而且对如何承担治理责任及承担到何种程度未作进一步阐述。这些都不利于昆明市地下水管理相关部门在实际工作中进行操作。显然目前的法律制度对地下水开采利用行为仍缺乏足够的约束力和威慑力。 5、缺乏针对农村地下水资源保护的法律法规。 农村用水尤其是农业生产用水在我国总用水量中占了极大的比重。据统计，2001年农业用水占了全昆明总用水量的49.2%，在一些地表水缺乏或农业水利设施不完善的地区，地下水更成为农业用水的主要来源。而农业生产中化肥和农药的使用，污水灌溉及不适当地开垦和砍伐行为也会对地下水资源造成不同程度的污染和破坏。纵观现有的相关法律制度，我们可以发现极少有针对农村地下水保护的法律法规，这必将影响到在农村广泛开展地下水资源保护工作，难以有效地规制农村中现实存在的各种破坏性开采及污染地下水的行为。 6、缺乏完整的人工回灌补充地下水资源的法律制度。 地下水一旦过量开采使用后，仅靠其自然恢复远远不能达到保护和补充地下水以避免各种灾害性结果产生的目的。因此，对地下水的人工回灌（ＡＳＲ）就显得十分必要。美国国会１９７４年制定的《安全饮用水法》（ＳＤＷＡ）中就明文规定了地下水回灌控制（ＶＩＣ）计划。虽然我国自７０年代就进行了人工回灌的实验研究并取得了一定的成果，但相关立法却明显滞后，仅在《水法》《水污染防治法》及其《细则》中有少量零散的相关规定。这显然难以满足推行地下水人工回灌方式，从而有效恢复和保护地下水资源的要求。

三、 实现昆明市地下水资源可持续利用的法律对策

面对地下水资源开采利用的严峻现实，我们要积极寻找对策，完善有关地下水的法律制度。笔者认为可以从以下几个方面来完善昆明市地下水资源可持续利用的法律制度。 1、理顺地下水管理体制，加强行政管理的效率。 按照国务院对各部委行政职能权限的划分，把对地下水资源的管理职能统一到水利部门来行使，其他相关部门只是配合水利部门的工作。这样才更加有利于地下水的管理形成全局性和完整性，更能发挥行政管理的效率。让地下水的管理形成从开发利用的全面规划、统一指导，地下水井的布局，地下水资源的评价和地下水资源的许可到超采的处罚和全面节水的推行的一整套体系，避免了多头管理带来的弊端。 2、完善对公共机构开发利用地下水的监督管理制度。 在地下水资源采水或采矿许可制度上增设对公共部门，公益服务性机构，行政机关，国有企事业单位的采水、采矿许可，并建立对这类单位用水的监督管理制度。 3、完善地下水评价制度。 在昆明地下水防治中引入地下水评价制度，是为了了解地下水资源的现状，从而在掌握确切资料的基础上合理利用，配置和保护地下水资源。地下水资源评价应该包括以下的内容：1、地下水水量的评价；1、地下水水质的评价；3、开采技术条件的评价；4、环境效益的评价；5、防护措施的评价。在对地下水质进行评价的基础上根据用水目的的不同把其分为可供饮用、工业及农业生产使用的地下水等区别加以保护，尤其是对可供饮用地下水源要将其纳入关于饮用水源保护的框架内严格加以保护。 4、健全许可证及排污申报登记制度。 许可证制度是国家为加强环境资源管理而采用的一种卓有成效的管理制度。排污申报登记制度，是指由排污者依法向环境保护行政主管部门申报登记其污染物的排放和防治情况，并接受环境保护行政主管部门监督管理的一系列法律规范构成的规则系统。一方面，要完善地下水采水许可制度，做好地下水开采总量控制 ，另一方面，要完善排污申报制度，防止地下水水质受污染。 5、建立合理开发的保障机制。 实现地下水合理开发利用，有效地压缩超采区的开采量，必须建立和完善投入保障机制。（1）我们要采取多渠道、多层次和多方位地筹措建设资金，要把与限制地下水超采和地下水回灌、地表水替代水源工程等建设项目列入生态环境建设的实施计划予以优先安排。（2）积极采取财政措施，运用价格机制，调整和提高地下水资源费的征收标准，实行计划用水，超计划累进加价收费等办法，规范用水行为，加强节约用水。（3）建立和完善地下水动态监测网络，加强地表水、地下水联合运用，优化配置资源，逐步实现水资源调度的实时管理。（4）加强对地下水超采区的严格管理。（5）建立和完善地下水监测管理保护体系。 6、严格规定破坏地下水资源行为的法律责任。 对于污染和破坏地下水资源的行为，昆明市执法部门要按“谁污染，谁治理；谁破坏，谁负责”的原则，将民事责任、行政责任、刑事责任有机结合，严格其法律责任，充分发挥法律责任的威慑力，并在现有基础上适当增加承担法律责任方式（如恢复、补救等）。 此外，相对于一般企业，由于开采地下水或污染地下水的公共部门事实上的特殊身份，往往使执法部门对其实施管理极为困难，为规范公共部门的行为，防止其成为可以不负责任的污染源，维护法律的公平，应增设规范公共部门的破坏地下水资源行为的规定及其法律责任。 7、实行地下水保护的经济刺激制度。 1、增加保护地下水的鼓励性的规定。对节约用水和积极治理地下水污染的企业与个人给予财政上的支持，鼓励他们采用先进科学技术和设备节水和治理 水污染。2、提高地下水水费价格，抑制用水浪费和促进节水。3、 通过税收制度（免税，减税、加税）起鼓励和 抑制正反两种作用。例如对于商业性开发地热水、矿泉水，生产性用水，可以加税。 8、广泛宣传教育，使人们树立节水观念，并鼓励公众参与。 要在公众中广泛宣传有关知识和保护意义，使其真正认识到水资源对今世和后代的战略意义，并牢固树立“保护水资源，人人有责”的思想，做到珍惜每一滴水；充分利用电视、广播、网络等媒体揭露和批评对地下水资源的破坏行为，鼓励和表扬保护和节约行为，鼓励公众对破坏现象进行监督，在全社会掀起爱水节水护水运动。

参考文献： 1.（加拿大）马克.德维利耶（de villiers），严维明译. 水——迫在眉睫的生存危机[M]. 上海：上海译文出版社，2001 2. 王娅. 建设可持续发展的昆明市——“2002昆明市环境管理与可持续发展” 中国环境报[J].2002（8） 3. 王琪.城市环境问题[M] 贵阳科技出版社，2001. 4. 陈梦熊、马凤山.中国地下水资源与环境[M]. 北京：地震出版社，2002. 5. 龙东林. 昆明生态城市建设研究[M]. 昆明：云南科技出版社，2004.7 6. 李雪松. 水资源制度研究[M]. 武汉：武汉大学出版社，2006.3 作者简介： 1 陈姝洁，女，昆明理工大学法学院 环境与资源保护法学专业2005级研究生，研究方向：环境与资源保护法学 2 李希昆，男，昆明理工大学法学院 教授，研究方向：环境与资源保护法学