论执法原则的统一与司法公正目标的实现

周训芳*

自党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的方针以来，我们采用“社会主义法治”作为我国社会主义法制建设的总的原则。具体到审判、检察和行政执法实践中，社会主义法治原则是通过民主集中制原则与少数服从多数原则来体现的，它的出发点和归宿点都是江泽民总书记提出的“三个代表”。 从广义上的“法的实施”的意义上而言，目前我国存在着三种不同类型的执法活动：审判、检察和行政执法。结合我国现有的法律规定和近年来的执法实践来分析，不同类型的执法，所采用的原则的内涵和要求不尽相同。一般而论，在法院审判工作中，合议庭合议案件采用的是少数服从多数原则，即一个判决的作出取决于多数法官的表决意见；《刑事诉讼法》第148条、《民事诉讼法》第43条都规定了这一原则。在检察院的检察工作中，对重大案件的处理意见，由检察委员会作出决议；但是，检察长有权否决集体的意见，运用了民主集中制原则下的首长负责制的做法。而在行政执法当中，从我国《宪法》第86条、第105条规定的行政首长负责制原则来推断，行政执法的原则应该是民主集中制原则；但是，行政执法是否也能适用少数服从多数原则，法律至今并没有明确作出一般性的原则规定。 具体而言，又有以下三点需要讨论： 首先，我国的《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》均规定了法官独任审判制度，独任审判制度使法官的责任明确化了，但是它只适用于特别程序和简易程序，尚未上升为一般性原则规定；但司法实践中，我国又建立起了对法官、检察官的错案责任追究制度，以及主审法官制度和审判长、检察长负责制度。而这种错案追究责任并不是一种少数服从多数原则下的责任类型，也不能与适用民主集中制原则的行政机关的首长负责制类比，而更接近于个人完全负责的单独责任。 其次，《行政处罚法》第38条“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”的规定，也在一定程度上超出了民主集中制原则下的行政首长负责制的范围，而是在“重大违法行为”问题上，将“少数服从多数”原则移植到了行政执法当中，与民主集中制原则下的首长负责制结合在一起。 再次，在司法实际工作中，法院除了合议庭的合议制度外，还有法院审判委员会制度，庭长、主管副院长签发裁判书制度，并不完全在普通程序案件中统一适用少数服从多数原则，而是实际上采用了民主集中制原则；检察院在办理案件过程中，除了检察员的独立办案程序外，也建立起了检察委员会制度，主管检察长签字制度，以及检察长“一票否决”制度等，似乎仍然是以民主集中制原则为主。 从前面的分析可以看出，目前我国的司法程序和行政执法程序遵循的原则应该是多元的，既有个人负责制原则，又有民主集中制原则，也有少数服从多数原则。而所有这些原则，随着社会政治、经济情况的变迁，又与党的十五大提出的“依法治国，建设社会主义法治国家”的社会主义法治原则和江泽民总书记提出的“三个代表”有机地融为一个整体。 值得注意的是，上述这些原则和做法，形成于党的十五大以前，那时我国的法制建设尚处于探索阶段，现在也仍然处于实践和总结经验当中，尚未形成为严格意义上的法律制度。现在，我们已经明显地意识到，实践中的执法原则的多元化体制，已在行政执法和司法实践当中出现了一些与现行有效但又略显滞后的法律规范相抵触的新情况、新问题。而且，在司法和行政执法活动中相对缺少了一种法律上的统一要求。这样一来，有时就难免对同一类型的案件难以做到公正执法，出现随意性。尽管在行政执法和侦查、检察活动中，尽管有法院的司法最终解决作为法律保障，但是行政执法是在依法治国前提下的依法行政，遇到法律问题也只能遵循法律原则，而检察活动在我国则完全是一种司法活动，应在司法原则上与法院的审判原则尽量保持一致。至于法院审判，则是依法治国的最后一道保障，应该建立起一套严格的法律原则，而不宜同时适用民主集中制原则、少数服从多数原则与独任审判制原则。这是因为： 其一，民主集中制原则是党的政治生活原则与组织原则，适用于包括法院、检察院和行政执法机关中的全体党员的政治生活和组织生活，而不适宜作为包括非党员在内的全体执法人员的执法原则。例如，审判原则是法定的对各个案件和所有司法程序统一适用的法律原则，只能由法律根据“依法治国”和“三个代表”的要求统一作出规定，而不能一事一议，灵活变通，更不能照搬和套用行政管理活动中的行政首长负责制。 其二，民主集中制原则是党领导下的国家机关的组织原则。法院、检察院和各级人民政府都是党领导下的国家机关，必须遵循民主集中制原则。但是，这是就党领导下的国家机关的组织和内部行为而言，因此这一原则只能是适用于各个国家机关和全体国家工作人员；而包括法院、检察院、法官、检察官、律师和案件双方或多方当事人在内的司法活动，则已经不属于国家机关的内部行为，因此，这一原则似不适用于检察院的检察行为，更不适用于法院的审判行为。司法活动是一种专门性的技术工作，需要运用专门知识，其所遵循的原则具有高度的科学性和逻辑性。从这一意义上来说，司法原则应该是一种专门性的技术原则，应于政治原则有所不同。 第三，作为民主集中制原则具体体现的首长负责制，在司法活动中，应是指法院院长、检察长对其所领导的法院、检察院的审判、检察行为负责，而不是指法院院长、检察长对每一个法官、检察官的具体的每一个职务行为负责。另外，就检察院的具体做法而言，检察长对检察委员会的多数意见的否决，仍需报请人民代表大会的常务委员会讨论，接受人大监督，也并没有严格采用民主集中制的做法。 第四，错案追究责任制实现的前提，是法官、检察官能够对每一个案件独立承担法律责任或者行政责任，也就是每一个法官、检察官能够独立地对案件负责，并通过对具体案件的负责实现对法律负责，而不是诸如由合议庭组成成员对所承审的案件的集体负责。更不能通过由主管领导来承担领导责任代替法官、检察官的独立责任。集体负责或者领导负责，意味着错案追究责任制度的落空。需要补充的是，我们这里并不是否定领导责任，而是指，领导责任和法律责任不应混同。由主管领导承担的领导责任，有其特定的内涵，这一内涵应与领导所肩负的职责范围相关。 第五，法官独任审判制度如果仅仅适用于简易程序处理简单的民事案件和刑事自诉案件，则不利于提高法官独立地解决普通程序案件的能力。如果仅仅从现有的法官素质考虑，而迟迟不敢对法官放心，一则不利于淘汰业务上不合格的和不符合《法官法》任职要求的法官，二则不利于对全体法官的业务能力的培养和提高。 最后还需指出，独任制法官和合议庭的审判结果由庭长和主管副院长签发，实际上违背了独任制法官责任的本意，并使得本来模糊的合议庭法官责任变得更加模糊。而且，主管副院长的首长责任，也可以因其是职权行为而淡化。 因此，基于上述六点，本文认为，追求司法公正目标的实现，已经现实地向我国的法律原则提出了新的要求，或者说提出了新的挑战。法律原则做到统一而公正，才可能保障每一个具体案件的侦察、起诉、审判体现司法公正。对不同类型的案件和不同的情况适用不同的法律原则，就会在很多情况下使错案责任追究制度落空，就难以建立办案人员完全负责的责任意识和适当的司法环境，从而保证司法公正目标的全部实现。少数服从多数原则体现的是社会主义民主原则，是对社会主义民主政治的具体化和制度化，适用于全体国家机关工作人员和人民群众的政治生活，以及国家机关决定重大问题，而不适用于法官、检察官处理单个的案件。特别是，法官审判具体的案件，已经有了统一而详细的法律规范作为唯一的标准，法官是《法官法》规定的法律专业人士，已经具备了领悟法律规范真义的能力和审判案件的专业技术，对普通的单个案件的审判，不再需要领导把关（包括法院领导在内的每一位法官，都受到法律的约束，如果法官违法，自会受到法律的制裁，并丧失法官资格）。就法律规范本身而言，国家的全部法律是党领导人民制定的，是民主制度的定型化，是民主的产物，无须再通过法官的集体意志或首长的意志来决定其是否民主和公正。因此，我们应该改变多个原则并存的局面，尽快制度出统一适用于所有案件的普遍原则，以保障司法公正目标的最终实现。 在目前市场经济法律规范尚未健全的社会转型期，为了给中国加入世界贸易组织做法律准备，我们似应在环境司法和环境行政执法方面率先迈出一步，首先在执法原则这类程序方面的问题作出统一的规定，以保障未来新的实体法律制度的实现。实体法律体系的建立，尚需一个过程（我国拟在2010年建立起社会主义市场经济法律体系）。但是，实体法律无法依靠其自身的规定运行，必须以统一而又富于权威性的程序规则和执法、司法体系保障实施。目前，环境问题已经成为了制约我国发展的瓶颈，环境保护是我国实现可持续发展的基本前提。我们应该首先在国际环境合作领域和我国签署的国际环境条约范围内的环境问题上，扩大公众获得信息、参与决策和获得司法救济的途径，并在环境司法和行政执法原则方面采取在西方发达国家通用的原则，然后再延伸到国际贸易法领域，与世界贸易规则接轨，以促使我国尽快融入全球经济一体化、法律全球化和法律生态化的世界潮流。当今，欧洲一些国家为了保护本国的生态环境，在环境执法的程序问题上签订了适用于所有签约国的国际公约，即《在环境问题上关于公众获得信息、参与决策、获得司法救济途径的公约》（1998年订于丹麦阿尔霍斯）。这一公约要求各签约国的政府通过制定国内法来保障本国公民从政府获得信息、参与政府决策，并给各签约国的公民提供为保护环境、维护良好环境权的足够的程序权利和途径。这一公约，是对1992年里约热内卢环境与发展大会确定的公众参与政府决策原则的回应，也是对当今国际社会作出的庄严承诺。尽管我国的国情有别于西方，但是，这并不妨碍我们结合本国的政治、经济、文化和环境资源的特点，统一环境执法规范和执法原则，以不断缩小我国与西方发达国家之间的差距。 （本文应邀为湖南省检察学会举办的刊物《湖南检察研究》而作，发表于该刊2001年第6期）