环境时代海商法的理念更新与制度发展

梅 宏

摘要：受到全球高度重视的海洋环境保护问题为海商法提供了观念更新、制度创新的推动力。环境时代的海商法在法律生态化理念的引领下，更新立法指导思想，以可持续发展观指导海商法律制度开拓创新：建立船舶油污损害赔偿法律机制；规定严格的船舶登记制度，责成方便旗船的船籍国对其油轮造成的污染损害承担国家责任；重视船舶立法；加强船员立法、提高船员的素质；将保护海洋环境作为21世纪海难救助法的立法宗旨。 关键词：海商法；环境时代；海商法理念 海运在人类寻求生存，追求财富、权力、知识及控制环境等方面扮演着至关重要的角色。能够对抗“海上危险”的船舶建造使得人类能够进一步冒险，自陆地向海洋寻找鱼类和其他海产食物。自古代始，通过海产食物和思想观念的交流，海洋运输促进了贸易和旅行，繁荣和丰富了人类文化。“海上运输亦促进了公法和私法的一个重要组成部门法的发展”［1］，这便是海商法。与各个历史时期的经济发展水平和航海贸易的状况相适应，海商法的发展经历了一个从无到有，从势微和散乱到丰富与充实，从简单的传统航海贸易到复杂的以多式联运和集装箱运输为主导的现代运输方式的成长过程［2］。纵观海商法的历史发展轨迹和各个时期航海贸易实践，海商法无不表现出与时俱进的特点，总是在不断制定新法规、淘汰不适应的法规，从早期的海事惯例到随后的各国海事立法，再到现代渐趋丰富多样的表现形式，都见证了这一点。在当今各国普遍重视环境保护、全面推行可持续发展战略的背景下，海商法，这一历史悠久、内容独特的法律，也顺应时代要求进行着从立法理念到具体制度的全面革新。 一、海商法的演进 在研究法的领域时，我们常从法的历史开始。法的生命不是推理，而是经验。在某种意义上讲，一页历史相当于一卷法理学书籍。［3］只有了解海商法的演进过程，才能从总体上掌握并深刻理解海商法的特点和发展趋势。 法学界公认的海商法的萌芽，是公元前出现的调整地中海沿岸海上商业活动的《罗德法》（Lex Rhodia），古希腊《罗德法》中的规定体现了海上运输活动的特殊性质，如“为减轻货载而投弃货物者，因保全利益而受之损失，应由全体收益方分摊。”这表明当航运走出内河的领域而进入海洋的时候，减轻“承运人”所面临的风险就成为了海商法所确立的意旨。 中世纪的海商法处于一个由私人立法向国家立法、由地区性法律向国内法发展的阶段，中世纪三大海法所体现出来的海商法的调整对象已经不仅仅局限在基于海上货物运输的流程做出相关的规定，而是扩展到与货运有关的领域，使得海商法的调整对象与其他领域的法律相结合，从而平整了法律构架，丰富了海商法律内涵。这一变化促进了与海商法律关系有关的诸多问题能够在海商法律框架下得到规范，也说明了贸易进行的过程是一个连贯的过程，需要统一的法律原则和法律规范，以避免由于过程的简单分割而形成的理念上的冲突和规范形式上的不完整。［2］ 近代的海商法作为各国国内法的组成部分，由于国家意志的充分介入，海商法中增添了有关海事司法、国家对海岸和港湾渔业的管理等具有行政色彩的内容。这一时期的海商法完成了构建法律体系的任务，因为海商法的特殊性质决定了它必然要带有行政管理的色彩，维护国家的利益是海商法的立法目的之一。［2］ 现代海商法的发展则更多的是以公约的制定为标志的海商法外延的扩展。在国际海事委员会、政府间海事协商组织（后改名为“国际海事组织”）、联合国贸发会议等国际组织的促动下，大批的国际海事公约得以制定。海商法的调整对象从原来的以海上运输为核心扩展到了包括船舶本身的法律地位与相关制度、海上货运和旅客运输、海损事故和责任限制、防止海水油污和环境保护等属于大海商法的内容，其调整范围也极大地突破了国家的界限，通过缔结一般国际法来解决各国海商法的冲突。［2］ 由上述分析可以看出，海商法是一个调整与船舶和海上运输有关的各种商事的、行政的社会关系的法律规范之总称。唯有作此定义，方可以满足海商法发展的需要。 海商法是传统的商事法律，大陆法系最早的商法典中就有“海商篇”。传统商法的“营利性”特征在海商法中体现得淋漓尽致：航运企业甘冒巨大而又难以预防的海上风险去经营海商，是为营利；救助公司面对“无效果、无报酬”的风险规则仍出海作业，缘于对高额回报的期待；租船市场的合同约定、海上保险的各种安排无不体现出商主体经营牟利、追求效益的特点。海商法，被商法学者称为“最典型的商法”［4］，在其产生、发展的相当长时期里，张扬着商法的理念——强调“个人本位”、“权利本位”、“私法自治”，讲求自由、平等，崇尚诚实信用，以经济效率为主要追求目标，注重交易快捷和安全，维护商事交易秩序，努力实现商人的营利目标。 “现实立法的价值取向（相对于法的固有价值）是随着人类社会发展而变化、发展的，其实，主要原因就在于人们关于法理念的变化。”［5］海商法在发展过程中，之所以能适应不同社会体制和时代环境的要求，历久弥新，与时俱进，就在于这部自古及今调整船舶关系和海运关系的法律中蕴涵着追求发展的理念，这种理念符合人类的普遍意志，跃动着生生不息的开创精神。 “贸易是天生的平等派”，航海贸易亦如是。交易双方的平等、自由，交易内容的意思自治，使海商法在发挥其调整功能时显示出民商法的特质。与所有商事法律一样，维护商事自由是海商法与生俱来的本性与价值追求。但是，包括财产自由、缔约自由、经营自由和联合自由在内的商事自由并非绝对的自由，均受到一定限制。在当代社会，商法甚至包括民法在内的私法，常常受到经济法、劳动法和行政法的制约，私法的公法化已成为私法在现当代发展的一个突出表现［5］。究其因，是由于传统的个人主义的私法理念发生了动摇。20世纪以前，由于经济的相对不发达，人与人之间联系形式较少，财富上的差距较小，工业和科技发展造成的公害尚不严重，法律可以允许个人享有较大的行为自由，由此形成了一系列通过个人享有较大的行为自由实现自然人人格平等的原则，如所有权绝对原则，契约自由原则，过错责任原则等。然而，进入20世纪后，由于经济的迅速发展，大量新的交易形式被创造出来；超大企业的出现，使自然人各个体在经济实力上形成了天壤之别；工业和科技的发展，使公害成为严重的社会问题。在此情况下，人们发现，传统的商人自治的私法机制受到了极大的挑战：对个体自由和权利的维护，并不能当然地导致社会公平和正义；单纯强调个性的自由解放，激活各单个社会细胞，并不能保证整个社会肌体健康成长；个体与团体、与社会整体有着矛盾冲突，需要法律协调。客观事实要求商法在调整方法与保护目的上做出调整：应在加强形式主义和严格责任的基础上，将国家公权引入商事关系之中，通过国家干预来弥补私法自治的不足。这样一来，商法的公权色彩便逐渐增强，反映到法律理念上，即出现了法律“社会本位”倾向。 作为民商法的一个部门法，在迈向现代的发展进程中，海商法也体现出由个人本位向社会本位推移的发展倾向。海商法理念是人们关于藉助于此法可以实现理想的社会经济生活目标模式的一种信念。它相信可以克服或缓和由生产社会化和经济人对利益的极力追求等引起的个体与社会的矛盾冲突，可以避免过分张扬传统商法理念而可能导致的秩序混乱，能够建立理想的、兼顾个体利益与社会利益的海上贸易发展模式：在新的理想模式下，有着个体经济自由、经济权利同社会协调、和谐的秩序；有着个体经济效率同社会总体和长远经济效率相协调的效率；个体权利虽受到适当限制，但社会公益最大程度地得到维护又保障了广大个体利益的实现。 20世纪以来，海商法顺应民商法强调社会本位的发展趋势，在其价值取向和法律理念中体现出社会化精神，强调海洋环境的保护、维护港口国的利益、对船舶和船员要求的提高以保证航海安全等立法理念开始在海商法的发展中占据重要地位。表现在各国海商法中保护性立法在加强，出现了公法扩大化的趋势。为了保护本国的航运业、保护海洋环境，近年来各国政府都加强了对海运业的行政干预，制定了一系列保护性的海事行政法规。比如，欧洲14国联合签署的《巴黎备忘录》，就是典型一例。在此推动下，1993年亚太地区18个国家和地区通过了《东京备忘录》，1994年拉美国家签署了《拉美备忘录》。现在已基本形成全球性的港口国监控网。国际海事组织从海上人命安全考虑，自美国9•11事件后，迅速作出反应，并于2002年12月18日，在海上保安外交会议上通过船舶反恐的新举措，作为海上人命安全公约的第十一章和第十二章，将于2004年7月1日生效。这种新举措包括港口国可以拒绝船舶进入港口；船长可以取消进港意图。这些国际公约和多边协议均属公法性质，当公法的规定与私法的规定指向同一标的或同一事实时，多数国家都遵循“公法优于私法原则”［6］。 如果说传统民商事法律在20世纪后都渐次发生法理念的变化，即不再采取权利本位（权利本位的真正含义是个人权利本位［7］），而是以公共利益、诚实信用和公序良俗等原则约束的社会本位为价值取向，那么海商法除了具有共性特征之外，还因其突出的国际性、技术性、涉海性而在发展中表现出民商法的基本原则和理念所无法包容的独特性质。 海商法是为调整以海洋为媒介的国家（或地区）之间的通商关系而产生的。海上运输的特殊性决定了海商法中包含许多独特的法律制度，如船舶优先权、共同海损、海难救助、海事赔偿责任限制等。在长期的制度发展和学理研究中，考虑如何衡平海运风险发生或可能发生而形成的人与人之间权利、义务、责任的分配关系是法学界、航运界关注的主要内容，也体现了传统法律主要调整人与人之间关系的特点。问题的另一面是，航海贸易及各类海事活动均与海洋环境发生作用，海上行为不可避免地要对海洋环境造成影响，人类的海上活动及其影响一旦超出了环境承受能力的极限，势必造成人类难以解决的环境问题。海上风险可能吞没商业利益，为此，海商法设计出精巧的机制对风险责任的分配予以安排；海洋环境的破坏岂止是令人类追求的商业利益损失殆尽，人类的基本生存与发展也将陷入危机状态！随着海上运输及其它海上作业的迅猛发展，船舶污染损害海洋环境日趋严重，而船舶油污事故造成的损失是惊人的，也给生态环境和可持续发展带来严重威胁——然而，在相当长的时期里，海商法并未将协调人类与海洋的关系上升为立法的理念。 二、海商法的理念更新 “历史发展到今天，一种新的压迫，来自环境的压迫降临到人类的头上。这给人类的发展增添了一个新的领域，即环境领域。这个新近降临的灾难，这个刚刚出现的领域，促使人们进行新的思考，寻求新的解救的办法。”［8］1967年Torry Canyon油污事件后，防止海洋污染引起广泛关注。国际海事组织（IMO）于1969年制定了《国际干预公海油污事件公约》和《1969年国际油污损害民事责任公约》(简称《CLC1969》)，此后又制定了大量防止海洋污染的国际公约，如《1971年设立国际油污损害赔偿基金公约》（简称《FUND1971》）。《CLC1969》和《FUND1971》曾于1984年和1992年的议定书中提高赔偿限额；2000年10月，国际海事组织提出议定书修正案，将责任限额提高了50％。我国交通部于2001年7月12日颁布《中华人民共和国船舶安全营运和防止污染管理规则》（试行）。这些都反映了海商法重视保护海洋环境的强劲势头。 海商法是一种极具开放品格的法律，它总是在不断的自我否定中发展着。受到全球高度重视的海洋环境保护问题给海商法带来了一系列新的课题，也为海商法提供了观念更新、制度创新的动力和契机。如前所述，20世纪民商法普遍由个人本位向社会本位推移的发展倾向已促使海商法增进环境意识，开始强调保护海洋环境；那么，21世纪海商法的发展中，将会更加重视保护海洋环境、重视海运业及各项海事活动可持续发展。 有学者指出，21世纪是重建人与自然和谐统一、生态与经济协调发展的时代。当今世界正在经历着由工业文明向生态文明、由资源经济向知识经济、由非持续发展向可持续发展的“三重转变”，这种全方位的社会变革必然会对各国的法制产生影响［9］。其影响首先反映在法律理念的更新上。法律理念，相信存在着或能够实现一种有秩序、有效率和公平、正义的属于理想境界的社会，并相信藉助于法的调整和规范可以达到或接近于这种目标。海商法，因其调整的船舶关系、海运关系涉及到“世界上最多产的自然资源” 、“地球上所有生命起源地” ［10］——海洋，故在这部传统“营利法”中注入法律生态化理念（注1），具有显著的必要性和现实意义。所谓注入法律生态化理念，就是将生态保护要求和可持续发展的思想融入海商海事法律制度中，确保海商法、海事行政执法的各项制度、措施不违背海洋生态环境的原理，容纳和满足海洋环境保护的要求，推动海商法（国际海事法）朝着与环境友好、有利于实现可持续发展的方向改革。法律生态化理念的渗入并不改变海商法的立法目的，也无意为海商法增加强行性规范，因此，它与强调社会本位对法律所产生的影响是不同的。 法律与社会的密切关系，要求法律不断地顺应所调整的社会关系的发展和变化，适时创新（注2）。保护海洋环境并促进合理开发利用海洋，是“海洋世纪”的历史使命。海商法也应在法律生态化理念的引领下，更新立法指导思想，以可持续发展观指导海商法律制度全面改进。 三、 环境时代海商法的发展趋势 今天，环境资源对人类生存发展的制约作用日益显露，环境资源的可持续性成为当代人和后代人生存和发展的必要条件。面对环球此起彼伏、愈演愈烈的环境危机，人们认识到必须树立环境价值的权威、寻求可持续发展价值的目标，为此，需要进行一场价值观的革命，这种价值观的革命将把人类带向一种新的文明时代——环境时代（注3）。以可持续发展观指导海商法律制度开拓创新，是生态文明发展的要求，也是环境时代国际海事立法（注4）的趋势。 （一）在可持续发展战略指导下建立船舶油污损害赔偿法律机制 21世纪是可持续发展的世纪。［11］可持续发展作为挑战人类现存生产方式、生活方式的革命性理论，已得到当代各国政要的广泛认同，被迅速转化为国家政策与战略，而且理论界以高涨的热情对之进行了多方面的研究。由于可持续发展理论对环境保护和法制建设具有普遍指导意义，越来越多的国际船舶油污责任赔偿法律文件承认、吸收了这一理论。可持续发展理论已成为完善现行油污损害赔偿制度的理论基础，它将油污防治的眼前利益与长远利益结合起来，力求减少船舶溢油防治中的短期行为，缓解因油污而造成经济绝对增长量降低、社会整体结构发展失衡的现象，有助于各国政府间相互配合、协作和综合决策，共同处理船舶溢油事件。 为了实现人类社会的可持续发展，各国必须尽快改变现行的国家海洋政策（注5），特别是石油政策和航运政策，完善航运法规，并确立适当的船舶油污赔偿责任机制，这也正好是《里约环境与发展宣言》和《人类环境宣言》所宣示的原则。首先，传统石油生产和消费方式，必须改变。发达国家的生产和消费不论在历史上还是现在都是石油污染的主要来源，因此这些国家能否迅速转变生产和消费方式对扭转当前海洋环境的恶化趋势具有决定性作用。发展中国家，尤其是其中少数经济增长较快的国家，更应避免成为海洋油污的一股新的巨大力量。其次，各国必须推行适当的航运政策以降低船舶溢油事故，减轻海洋环境的负担。在这方面，亚洲、非洲和拉丁美洲的发展中国家任务更为艰巨。当今全球化浪潮下，每个国家的海洋政策应与WTO协定紧密联系。 在船舶油污损害赔偿的案件中，关键是如何有效、及时地支付污染清除费用和对油污受害人的补偿款项，如何公正地分摊油污赔偿责任，以期达到最大可能保护海洋环境和海运业的发展。从这种立场出发，建立船舶油污损害赔偿法律机制，就是顺应可持续发展的潮流，其应成为各国海洋政策中一块重要的组成部分。当前，“防止油污和确定油污责任已成为海事国际公约中发展最快、涉及量最大的两个课题”［12］。海上船舶油污的防治与赔偿制度成为海商法、海洋环境保护法中发展最为迅速的法律部门（注6）。 国际社会越来越重视海洋环境的保护，国际海事组织（IMO）把“让海洋更清洁，让航行更安全”作为神圣的奋斗目标。在有关国际组织和世界各国的共同努力下，有关船舶污染损害赔偿的国际公约相继出现，已经生效的有《1992年国际油污损害民事责任公约》、《1992年设立国际油污损害赔偿责任基金公约》，尚未生效的有《1996年国际海上运输有毒有害物质损害责任和赔偿公约》（以下简称《HNS公约》，以及《2001年船舶燃油污染损害民事责任公约》（以下简称《2001年燃油公约》。这些公约的制定和实施，标志着国际船舶污染损害赔偿制度（注7）进一步趋于完善。 我国关于海洋环境保护和防止海洋污染方面的法律法规，多数属于行政法律规范。实践中，船舶发生污染事故多数也是由行政主管机关——港务监督部门（注8）进行处理，有关的民事责任赔偿纠纷大多在港监的主持下调解结案。产生这一现象是我国有关海上污染的民事立法不完善的结果。虽然《海洋环境保护法》第66条规定“国家完善并实施船舶油污保险、油污损害民事赔偿责任制度”，但“实施船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度的具体办法，由国务院规定。”截止目前，尚未有相关的国务院规定出台。在我国，目前尚无专门的民事法律规范油污损害行为，海商法也缺乏相关规定。虽然我国是《1969年国际油污损害民事责任公约》的参加国，然而到目前为止，在我国的法律体系中还没有建立相对完善的有关油污损害的强制保险制度和基金分摊制度。关于油污损害的民事责任，除了依照《海洋环境保护法》等专门法律法规中的有关规定外，主要还是参照《民法通则》中有关侵权行为的原则性规定。 当前，我国立法对损害赔偿问题，尤其是不具有涉外因素的损害赔偿问题，尚处于空白状态，而且，由于我国是世界上唯一一个既未加入《1971年设立国际油污损害赔偿基金的国际公约》及其议定书、又未设立油污损害国内基金赔偿机制的国家，这就造成了一方面我国的油船所有人在发生油污损害时面临巨大的赔偿，不利于海上石油运输事业的发展，另一方面油污受害人也常常得不到应有的赔付，特别是清污费用得不到补偿，致使海洋环境损害严重。同时，石油运输最大的受益者不参加油污损失的分担，也不利于解决这两个问题。海洋环境损害赔偿纠纷中民事主体的认定、赔偿制度、赔偿范围、强制保险、基金分摊、承担责任的基础、责任限额及免责等都具有特殊性，缺乏与此相配套的明确的法律规定和相应的制度，必然给法院公正、合理地审理海洋环境损害赔偿纠纷案件增加难度，也不利于保护我国的海洋环境。因此，尽快完善我国关于海洋环境损害赔偿方面的民事立法已迫在眉睫。学者建议，我国应借鉴船舶油污损害赔偿公约及美国油污法，建立起船舶油污损害两重赔偿义务主体法律制度：油污损害民事责任人及其保险人和油污损害赔偿基金，共同完成对油污损害的赔偿，充分实现损害转移和损害分散。［13］ 我国《海商法》在修改时应遵循适时性原则，在可持续发展观的指导下，更新立法指导思想，更加重视保护海洋环境、重视海运业及海事活动的可持续发展；坚持与国际公约保持一致的原则和可操作性原则，并结合我国实际状况，尽快建立符合我国国情的船舶污染损害赔偿法律制度。 海商法专家在《中华人民共和国海商法》修改建议案中提出，鉴于我国和国际海洋环境污染损害赔偿立法的现状，参照《1992年船舶油污损害民事责任公约》、《1992年设立国际油污损害赔偿基金的国际公约》、《1996年国际海上运输有毒有害物质损害责任和赔偿公约》，以及《2001船舶燃油污染损害民事责任公约》，《海商法》中宜增设“船舶污染损害赔偿”一章［14］，规定船舶油污损害赔偿、船舶燃油污染损害赔偿、有毒有害物质损害赔偿及三种损害赔偿共性的规定。 （二）规定严格的船舶登记制度，责成方便旗船的船籍国对其油轮造成的污染损害承担国家责任 近半个世纪以来，方便旗船的燃油泄漏事故屡屡造成严重的海域污染、引发损失无法弥补的生态灾难，惊动国际社会。之所以方便旗船易生祸患，是由于方便旗船的船籍国忽视对方便旗船的有效管辖与管制，放任一些“高龄”服役的单壳油轮去经营风险性很强的海上石油运输业务。实行船舶“开放登记”制度的国家，大都是一些经济不发达的小国家，为了谋求外汇收入，对前来登记的船舶，条件放得很宽，有些近乎没有限制条件。由于其对申请登记的船舶的具体规范的真伪核实不严，一些船东肆无忌惮地伪造船名，提供有关船舶规范的全套假材料。这些国家在行政、技术及社会事务上也几乎不对方便旗船进行管制，使得船东得以逃避有关国际条约的义务。此外，由于合法船东（注9）、经营船东（注10）和实际受益船东的关系十分混乱，真正船东一般只是在方便船籍国设立的一个无资金、信誉的“皮包公司”作为合法船东，而其自己的资产却在授籍国外，同时又可能把经营权授予经营船东，于是真正船东的身份很难确定。一旦欺诈事件发生后，真正船东很容易逃避法律制裁。方便船的船籍国普遍缺乏有效的船舶安全立法，也不参加相关的国际公约，即使参加了也没有力量、同时主观上也不愿去履行公约下的义务，因此，方便旗船造成的燃油泄漏等海损事故不仅发生率高，而且处理起来十分麻烦。 为消除“方便旗”问题，不少国家规定了严格的船舶登记制度，一些重要的国际公约也做出了相应的规定。如1958年《公海公约》第6条规定：“船舶如悬挂两国或两国以上国旗航行，视方便而换用，则在其对任何其他国家关系上，不得声称具有上述任何一国国籍，而应以无国籍船舶论。”《联合国海洋法公约》第91条则规定：“每个国家应确定对船舶给予国籍、船舶在其领土内登记及船舶悬挂该国旗帜的权利和条件。船舶具有其有权悬挂的旗帜所属国家的国籍。国家和船舶之间必须有真正联系。” 虽然应该取消船舶开放登记制度，取消方便船籍，确立以有实质性内容的真正联系为船舶授籍的限制［15］，但由于航运发达国家、发展中国家和船舶开放登记国各自有各自的经济利益，而且在海运业中他们的实力相差悬殊，在短时间内达成合意不大可能，国际社会还要为彻底消除方便船籍的现象做长期的斗争。但是，面对国际方便旗船市场对航运业的负面影响（注11）、方便旗船事故对海洋环境的巨大威胁与破坏，笔者认为，敦促实行“开放登记”的国家加入上述国际公约，责成方便旗船的船籍国对其油轮造成的污染损害承担国家责任，是不容迟缓、须切实实行的举措。船旗国在一定条件下应承担的国家责任，与船东油污损害赔偿责任在产生原因上、法律性质上有根本区别，这种国家责任在法理上有其成立的依据：方便旗国违反了其依前述公约应承担的监督、管理船舶、避免和防止环境污染的义务，基于这种国家行为存在过错，国家应对其不法行为承担责任，不得以主权为由而拒绝承担国家责任。追究直接责任人所属国的国家责任，可使受害国的损害得到合理赔偿，在实践中意义显然。现实的困难是，国际法上关于国家责任的法律制度还正在发展中，不但没有国际公约，习惯法规则也远非完备和明确［16］。如何使方便旗船的船籍国实际担负起国家责任，是一个值得深入研究的问题，笔者认为，当前，国家间应加强联合行动，强调此项国家责任的存在及其客观意义，使方便旗船的船籍国在国际社会的压力下改变现状、加强管理、依国际环境法的要求担负起防止、减少环境污染的国际义务；同时，加快国际统一立法活动，使得此项讨论的国家责任在法律上有确定的依据。 我国作为沿海国家，受油污损害非常严重，目前，我国海域发生船舶污染事故的次数越来越多，据专家预测，未来我国也将是油污事故的多发区和重灾区。我国又是航运大国，随着航运业的发展，我国油轮船队不断扩大，各类油船广泛开展着海上石油运输业务。积极敦促建立、完善相关国家责任制度，是我国海洋环境保护战略、防治船舶油污染制度的要求。我国的《海洋环境保护法》、《防止船舶污染海域管理条例》等法律、法规规定，国家海事行政主管部门（海事局）依法负责中国籍船舶登记、发证、检查和进出港(境)签证；负责外国籍船舶入出境及在我国港口、水域的监督管理；负责船舶载运危险货物及其他货物的安全监督；组织实施国际海事条约；履行“船旗国”及“港口国”监督管理义务，依法维护国家主权；调查、处理船舶污染事故；在发生油污事故后，海事局应依法履行监督管理职责，主要包括接受事故报告，做出事故评价，监督清污行为和效果等。这体现了我国对防治船舶油污事故、监督管理油船和保护海洋环境的重视。从全局和长远角度考虑，我国应承认油船污染事故发生后，船旗国在一定的情况下负有国家责任。［17］ (三) 船舶立法渐成海事立法的中心 在航运的历史上，船舶本身的安全较少得到航运界和社会的关注。有航运之初，船舶只是其所有人利益所依的工具。确保船舶能从一地航行至另一地，是船舶所有人自己的事情。当船舶所有人与商人利用船舶旅行时，其利益的自我保护通常要求有一般安全系数。时至近世，也很少有安全航行规则，更无任何船舶建造标准。航运不断成熟的实际后果是航运更加不安全。船东不再亲自航海，海员的生活便宜，船舶、货物都已保险。航行的安全标准已变得不适应，并很容易降低，海上保险虽然完备，但无权或不愿意将其规则强加于船东。海洋国家更关注促进船东的商业利益，较少关注执行船东和国家对整个社会和在船上航行的人所承担的义务。传统海商法往往是以运输的对象——货物为轴心而进行立法。因为在帆船时代，货价通常大于船价，货物运输合同中承托双方权利义务都是围绕货物而确定的。至今，海上货物运输合同一章仍是各国海商法的核心章节。 到了19世纪后期才第一次出现有关船舶安全的法律——英国的载重线法案和避碰规则。进入20世纪60年代，货物集装化给海上运输带来一场革命，这场革命给海上运输带来的直接后果是：货物周转加快，货损明显减少，运输程序简单化、围绕运输产生纠纷相对下降。与此相对应的，由于船舶的现代化和大型化，不仅技术密集，而且资金密集，船价正常情况下要大于货价。因此，现代海商法，突出了船舶立法，围绕着船舶的立法，如船舶安全、航行安全、防止环境污损等国际国内立法逐年增多，而属于货物的立法则相对比较稳定。比如，国际海事组织（IMO）近一、二十年制定的近百个国际海事公约、修正案或议定书中，其中绝大部分都是围绕船舶或船舶安全而制定的。为了给船舶安全营运和防止海洋污染管理提供一个规范化的国际标准，IMO于1993年通过了《国际安全管理规则》（International Safety Management Code ，简称ISM Code），这个规则的制定为船舶营运和防止海洋污染的安全管理提供了一个国际标准。按照ISM规则的规定，今后国际航行的船舶应具有各国主管机关或其承认的组织所颁发的符合安全管理系统（SMS）要求的合格证书；而航运公司应具有各国主管机关或其承认的组织所颁发的符合ISM规则的合格文件；所有国际航行船舶应由被授予这类合格文件的航运公司来经营。ISM规则分别于1998年7月1日和2002年1月1日起对不同类型的船舶生效。 总之，近年来，有关船舶质量和船公司营运管理以及防止油污和保护海洋环境方面的国际、国内立法层出不穷，这方面的学术研究也方兴未艾，“社会发展使得环境与资源保护已经作为一个全球关注的问题。” 海商法正在由狭义的海商法向广义的海商法过渡，随着科学技术的发展，航运业对船舶的要求越来越高了［18］。对此，我国应加紧对国际有关船舶的最新立法的研究，结合我国实际情况，提出对策，健全国内立法。 (四) 加强船员立法、提高船员的素质 传统海商法建立在航海技术比较落后的基础之上，并以货物、船员为中心。围绕船舶营运的航运业是一种劳动密集型的行业。传统的航海技术以船员的技能经验为主。与之相适应的货物运输法以确定船方与货方的权利义务为主，船员法则以保护船员的最低权益为主。随着船舶的现代化与大型化，整个航运业发展为知识、资金与技术密集型的以船舶、船员为中心的行业，航运企业向着管理科学化，船员向着知识不断更新、素质要求不断提高的方向发展。作为船舶的驾驶与直接管理者的船员的航海责任加重，船员的任职资格已由单纯的技术性素质向集技术、管理、经营、法律为一体的复合性素质转变。IMO充分认识到加强对船员的管理，提高船员的素质，以适应新技术发展的需要，是确保船舶安全、避免船舶侵权发生的基础，遂通过了《1978国际海员培训、发证和值班标准公约》（STCW），并根据形势变化分别于1992年、1994年、1995年进行修订。在船舶侵权事故中，许多事故是人为因素引起的。加强船员的素质教育、加重船员的职业责任，对控制和减少人为因素在船舶侵权行为中的影响，保障船舶与人员安全，防止船舶造成海洋环境损害起着重要作用。 为了适应船员立法的国际发展趋势，加强船员立法、提高我国船员素质是当务之急。我国尚无专门的《船员法》，现行《海商法》第三章“船员”的规定仅限于船员证书和船长的职权。交通部于1999年11月根据“依法治国”的总方略，编制了立法规划，已着手起草船员法。 海商法学者指出，鉴于1994年出台的《劳动法》很多内容陈旧，我国大多数船员就业模式已从船公司的长期固定职工转变为自由职业，以及我国船员劳务外派的大量增加，本章需参照国际劳工组织（ILO）公约、其他国家的船员法，增加“船员劳务合同”一节，具体规定船员就业、劳动和社会保障方面的权利义务，主要内容包括：船员劳动合同的内容、订立、解除与终止，船员遣返，船员人身伤亡和疾病的保险，以及船员中介机构的法律地位等。其中，关于船员中介机构的法律地位，宜规定：船员劳务中介服务应由依法设立的具有相应资质的机构进行，以及船员劳务中介机构不得向船员收取工资或者其他劳务报酬的差价、佣金、管理费或者其他以营利为目的的费用。 此外，应根据《1995年STCW公约》，将高级船员持证修改为组成值班人员的持证。在船长职责中，增加船舶安全和防污的规定。根据IMO规则的要求，明确船长对于船舶沉没、毁灭不可避免的判断权和弃船的决定权，以及弃船后船舶所有人对船舶的权利和义务不受影响。增加船舶管理人（ship manager）在船长职责中的规定，即：在非紧急的情况下，船长弃船之前可报经船舶管理人同意，以及当船长在航行中死亡或者因故不能执行职务时，船舶管理人负有指派新船长接任的义务。 (五) 保护海洋环境已成为21世纪海难救助法的立法宗旨 随着人类海上活动多样化，对海洋环境构成威胁的因素将会愈来愈多，保护海洋环境已成为21世纪海难救助法律的立法宗旨，从而使海难救助的法律向着保护海洋环境的趋势发展。这一趋势反映在《1989年救助公约》中主要表现为增加了“特别补偿”的规定，使得救助人在对构成环境污染威胁的船舶或船上货物进行救助时，即使救助没有效果，也会得到相应的补偿；另一方面是判断救助报酬的标准发生变化，增加了环境因素，救助人如果在防止或减少环境损害方面做出了努力，可以相应地增加救助报酬。这些重要变化主要基于保护海洋环境，鼓励救助人在救助的同时努力防止和减少环境污染损害上的考虑。因此，随着人类活动对海洋环境的威胁日趋严重，21世纪的海难救助法，将随着采取相应的立法措施来保护海洋环境，从而成为立法上的一种趋势。 从海难救助国际立法现状可以看出，21世纪海难救助立法将呈现以下特点： 1、救助标的范围不断扩大 如前所述，21世纪海难救助法中，作为救助标的海上财产的范围将不断扩大，这是由海上财产多样化的发展趋势所决定的。出于保障海上安全和保护社会财产的需要，有必要在立法上将这些新出现的海上财产，如勘探和开发海底资源的设备、浮船坞、海上仓库等等，也纳入海难救助的范畴，作为一种救助标的，使它们同传统的船舶和船上财产一样，在遭遇风险的时候能够得以救助，避免更大的损失。 《1910年救助公约》将海难救助的救助标的限于海船、船上财产和运费。为了适应海上财产多样化的趋势，《1989年救助公约》扩大了救助标的范围，将船舶定义为任何船只、艇筏或任何能够航行的构造物；财产包括非永久性和非有意地依附于岸线上地任何财产以及运费。根据《1989年救助公约》，救助环境也可以获得补偿，有学者因此认为，环境责任是除船舶、货物、到付运费之外的第四种救助标的，并命名为第四海事财产（注12）。由此可见，随着海上财产多样化，扩大救助标的的范围将成为21世纪海难救助法的立法趋势。 2、对于特殊情况下的救助，不再适用自愿原则 自愿原则是传统海难救助的构成要件之一。这一原则源于较早的纯救助的情况，在现代普遍采用的合同救助的情况下仍然延用这一原则。然而，随着海上风险的变化，特别是自海洋环境污染被世界各国普遍重视后，传统的海难救助自愿原则发生了变化。沿海国为保护其海岸线或有关利益方免受污染或污染威胁，在发生海难时，有权采取必要的强制措施。在这种情况下的救助不能再适用传统的自愿原则，否则救助人无法请求救助报酬，违背了鼓励救助的立法精神。 因此，21世纪海难救助法律制度呈现的重要特点之一，就是突破了自愿原则的限制，在某些特殊情况下，不再以自愿作为救助关系的成立要件。 3、请求救助报酬突破了“无效果—无报酬”原则的限制 获救财产时请求救助报酬的基础。早在公元前1000年左右的罗德海法就确立了根据获救财产价值的一定比例（20％）确定救助人救助报酬的原则。救助人进行救助，如果没有使被救助人获益，救助人不得请求救助报酬。这一原则被《1910年救助公约》所确认，即著名的“无效果—无报酬”原则。在“劳氏救助合同标准格式”中，1980年以前的格式都沿用这一原则。然而，随着海上风险的变化，“无效果—无报酬”原则已不再适应海上救助发展的新形势，特别是救助有潜在污染环境危险的船舶时，这一原则将使救助方面面临不利的条件： （1）当船货损失扩大时，溢油和污染危险增加，船货的价值在减少，获救的可能性相应地也在减少，救助方获得救助报酬的机会也就减少； （2） 溢油事故一方面给救助作业本身带来困难，另一方面可能受到沿海国家的干预或禁止难船进入安全水域，使救助方可能得不到救助报酬； （3）对造成环境污染或有污染损害威胁的船舶进行救助，所付出的费用可能会高于所能得到的救助报酬。 上述问题都表明，如果“无效果—无报酬”原则不予修改，就很难鼓励救助方设法去积极救助那些处于危险之中，并威胁到海洋环境的遇难船舶。 为了鼓励救助，保护海洋环境，“劳氏救助合同标准格式”的1980年版本（LOF80）在传统的“无效果—无报酬”原则基础上，对救助油轮做了例外规定：在救助满载或部分装载油类货物的油船时，只要救助人、其雇佣人员和（或）代理人没有过失，即使救助人不成功或只有部分成功或救助人由于受阻未能完成救助工作，以上任何一种情况下，油船所有人都应单独向救助人支付为此而发生的合理费用和不超过该项费用15％的附加费（Bonus），这就是“安全网”条款，它标志着对“无效果—无报酬”原则的背离。在其以后的标准格式中如“LOF90”和“LOF95”对“安全网”条款进行了补充和完善。《1989年救助公约》以立法的形式确定了这一做法。在公约第14条中规定，当船舶或船上货物对环境污损构成威胁时，救助方对其进行了救助作业，被救财产无效果或效果不明显，且未能减轻或防止环境污损，根据第13条确定的救助报酬少于其所花费用时，救助人有权获得相当于该费用的特别补偿。如果在被救助作业的同时，防止或减轻了环境污损，特别补偿可以增加到救助人所花费用的130％，特殊情况下，法院或仲裁庭可以将此项补偿增加至200％。很明显，按照这一规定，在对构成环境污染威胁的船舶或船上货物进行救助时，不受传统的“无效果—无报酬”原则的约束，而是实行无效果也有报酬的特殊原则。 针对21世纪海上风险的变化，为了鼓励救助人对构成环境污染损害危险的船舶和货物进行救助，保护海洋环境，对这些特殊情况下的救助将不再适用传统的“无效果—无效果”原则，这一原则将予以突破。 4、 增加救助人的救助报酬 海难救助是一项积极的法律制度。随着人类海上活动的多样化，海洋环境受到日益严重的威胁，救助有潜在污染环境危险的船舶，使救助人面临着特殊困难。因此，为了吸引救助人投入到救助行业，特别是吸引救助人对具有产生污染损害或污染损害威胁的船舶进行救助，在确定救助报酬的时候就不应仅仅是让救助人收回本次救助作业中所花的成本费用，同时还要在救助成功时使其获得丰厚的利润，使其能够不断更新救助设备，配置高素质救助人员，从而更好地对遭遇危险的海上人命、财产进行救助。 保护海洋环境、尽量防止和减少海洋污染本是救助方应尽的义务，必要时公约规定对救助方有利于防止或减少环境污染的行为给予补偿，但“特别补偿”绝非营利性业务的酬金，它是“费用”，有补偿性质，含鼓励的目的。《1989年救助公约》除了做出“特别补偿”地规定外，在第13条第1款规定的确定救助报酬所应考虑的因素中，增加了救助人防止或减少环境损害的能力和所做出的努力。这一规定成为增加救助人的救助报酬的基础，使得仲裁庭或法院在确定救助报酬时，除了考虑传统因素，还增加了对环境因素的考虑。这样对于在防止或减轻环境损害方面做出贡献的救助人，根据《1989年救助公约》地规定，除了可以获得特别补偿外，其救助报酬因增加了对环境因素的考虑，也将高于按传统的标准所应获得数额。 因此，随着海上风险的变化，21世纪海难救助立法在确定救助报酬时，将考虑更多的因素，以增加救助人的救助报酬，鼓励救助人的海难救助行为。 5、保护救助人的利益，鼓励救助行为 鼓励救助的立法趋势不但反映在增加救助人的救助报酬上，立法上还将采取多种保护措施，以维护救助人利益。立法上的这一趋势反映在《1989年救助公约》中一些增加被救助方义务的条款，如前述的被救助方接受救助财产的义务，被救助人提供担保的义务，被救助财产所有人的先行给付的义务等等。处于对救助行为的鼓励，21世纪海难救助的法律将更加注意对救助人利益的保护，立法中将制定措施增加被救助方的义务，减轻救助人的负担，保证救助人救助报酬请求权的实现。 海难救助是国际服务贸易活动的一种，世界经济一体化的趋势使当海事国际私法趋同化的倾向不断加强，而海难救助法律关系的特殊性决定海难救助法是海事国际私法中统一趋势最为强烈的部门法律，其法律冲突的范围正渐缩小。《1910年救助公约》、《1938年救助公约》、《1967年议定书》、《1989年救助公约》以及世界主要海运国家的海难救助法律的发展和修订亦说明这一点。当代海难救助法律在国际上的统一性远远高于其它法域。作为海商法中最主要安全保障制度的海难救助法的趋同性将更加显著并进一步走向统一。 我国参照《1989年救助公约》，在1992年颁布的《海商法》第九章中对海难救助作了专章规定，这一章内容既吸收了传统海难救助法的原理，也反映当代国际海难救助的最新发展。《1989年救助公约》在《海商法》于1993年7月1日开始实施之时尚未生效，因而我国在国际上率先实施该公约。1996年7月14日，《1989年救助公约》对我国生效，依我国《海商法》第268条规定，该公约具有优先适用效力。《1993年船舶优先权和抵押权国际公约》和《1994年约克—安特卫普规则》等的产生更使我国《海商法》下的海难救助法律与国际公约、国际惯例以及其他国家的通行做法的法律冲突趋于明朗化。我国的海难救助立法具有国际性和先进性，体现了立法上的兼容并蓄和求同存异的中国特色，但也存在缺漏之处，使涉外海事争议的处理面临新的困难。就我国《海商法》与《1989年国际救助公约》而言，存在救助标的范围、法律适用范围、诉讼时效的延长、公平费率等方面的差异。为了与《1989年国际救助公约》的规定相一致，学者建议，在修改《海商法》时，将第九章中“环境污染损害”修改为“环境损害”（注13）；在法院或者仲裁机构原有的变更救助合同的权利的基础上，赋予其撤消救助合同的权利，增加救助船舶的所有人与承租人之间、救助船舶的所有人或光船承租人与船长和船员之间，救助款项分配的规定；增加救助方对其过失致使被救助方遭受的损失承担赔偿责任的规定；明确救助方为担保救助款项或者救助报酬的请求权，对其占有的获救的船舶和其他财产具有留置权；明确国家有关主管机关在职责范围内从事救助作业时，第九章规定的救助方的权利和义务适用于该主管机关。 通过以上分析，我们不难发现，海商法这一古老的学科，正在由狭义的海商法向广义的海商法过渡。协调人类与海洋的关系，不单单是海洋法、海洋环境保护法、海洋资源法的任务，所有涉海的法律、法规都应建立这样的理想与信念，唯此，才可建立起全面、有效的海法生态化调整机制。将法律生态化理念融入海事法律制度的创新之中，是环境时代海商法发展的趋势。海商法，这部属于商法、国际经济法体系的传统法律，也将因此对环境保护、可持续发展和人类与海洋的和谐做出自己的贡献。 注释: 注1：“法律生态化”，是指按照21世纪环境时代的要求，逐渐将生态原理引入部门法领域，将生态学的原则、环境保护的要求作为法的修正的标准之一，对现行法律进行全方位的调整、改进与创新，用生态学的理论和观点审查各种法律行为，使其更加符合生态规律的要求。建立在可持续发展价值观基础之上的法律生态化理念对来源于人本主义的传统法理进行反思，从多维视角探究生态与法律的关系，将生态保护要求和可持续发展的思想融入各个法律部门中，使法律的指导思想、立法目的和具体制度遵循生态环境的原理、容纳并满足环境保护的要求，推动现代法制朝着与环境友好、有利于实现可持续发展的方向改革。 注2：适时性原则被认为是立法应遵循的基本原则。 注3：关于“环境时代”及类似提法，现已多见于环境资源法论著中，且具有多义性。有学者将其诠释为“环境文明时代”（参见《宪法与行政法的生态化》一书，陈泉生、张梓太著，法律出版社2001年12月第1版。该书第三章“生态危机与环境时代”第四节“环境时代的到来”中写道：“……这场价值观的革命必将把人类带向一种新的文明时代——环境文明时代。在这一时期，人类遭受了自然环境的一连串打击和报复之后，终于开始认真思考人与自然的关系，从而悟出尊重自然、与自然和谐相处的真谛。”），有时则直称“21世纪环境时代”，如前述《宪法与行政法的生态化》一书第五章“环境时代宪法的权利生态化特征”第一节“环境时代宪法的法理基础——生态主义”中写道：“鉴于21世纪环境时代的到来，一场与工业革命意义同样重大的‘环境革命’的诞生，其以追求人与自然的和谐为核心，将人类的利益和生态的利益紧密的结合在一起，从而实现人与自然共存共荣的目的……”该书第十一章“环境时代公共行政的嬗变”第一节“环境时代的到来和公共行政的发展”中写道：“随着生态危机的日益显露，人们的环境意识和生态观念也愈发强烈，世界范围内的环境运动风起云涌，人类迎来了环境保护的新纪元。”也有学者将其释为“环境危机时代”（如徐祥民《对“公民环境权论”投反对票》一文中写道：“环境危机时代人类面临着严重的环境污染、生态破坏，我们应当对环境这个本来具有非常明显的整体性的对象做整体的观察和思考。”该文收录于《2003年中国法学会环境资源法学研究会年会中国海洋大学论文集》），认为 “环境时代”就是“出现环境问题的时代”，其文中指出，自二十世纪五、六十年代开始，环境问题日益成为困扰人类生存与发展的问题，真正意义上的环境保护措施也于20世纪60年代末出现（参见基斯：《国际环境法》，法律出版社2000年版，第27页）。1972年斯德哥尔摩人类环境会议上，“已经就环境问题达成共识的人类做出了维护人类环境的选择”，会上发表的《人类环境宣言》，是人们心目中的“人类环境权宣言”（参见徐祥民：《环境权论——从人权发展的历史分期谈起》一文），具有重大而深远的世界影响，亦标志着现代环境法产生（参见徐祥民：《从全球视野看环境法的本位》，发表于《环境资源法论丛》第3卷，北京：法律出版社，2003，3(7)：1—22．）。拙文也多次运用“环境时代”这一概念，因本文主要论述可持续发展观对海商法在21世纪发展的理论启示与制度推进，即着眼于当前和未来，故所谓“环境时代”与“21世纪”在本文中就成了可以并提或替换使用的名词。 注4：“‘海事’一词，在我国，常用于不同的场合。就其含义，大致可归纳为狭义和广义两种概念。狭义的‘海事’专指‘海损事故’或‘海难’（accident on the sea or peril of the sea ），广义的‘海事’，则指 ‘海上事务’（maritime or marine affairs ）, 即与船舶在海上航行有关的一切事物。”参见《国际经济法学专论》（下编“分论”第十章“国际海事法”），陈安主编，高等教育出版社2002年出版。 “与船舶航海有关之法律，称为海事法。海事法律，可区分为海事公法与海事私法。海商法属于海事法中私法之范畴。”参见张新平著：《海商法》，第18页，中国政法大学出版社2002年出版。 注5：国家海洋政策是指一个海洋国家在海军、航运、能源、渔业、海底矿藏和海洋环境保护等方面的方针和指导思想。 注6：“海洋环境损害赔偿纠纷案件将是今后海事法院审理的大量的重点类型案件之一。”参见徐富斌：《论海洋环境损害赔偿的民事主体》，中国涉外商事海事审判网，2003年6月访问。 注7：船舶造成的污染损害，包括船舶载运的货物油、船舶燃油和船舶载运的有毒有害物质造成的海洋和其他水域的污染及损害。 注8：原中华人民共和国港务监督局(交通安全监督局)与原中华人民共和国船舶检验局(交通部船舶检验局)现已合并组建成中华人民共和国海事局。根据法律、法规的授权，海事局负责行使国家水上安全监督和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理和行政执法，并履行交通部安全生产等管理职能。 注9：合法船东也叫登记船东或注册船东，指在登记国船舶登记册上登记为船舶所有人的自然人或法人。 注10：经营船东指所有人或光船承租人，或经正式转让承担所有人或光船承租人的责任的其他任何自然人或法人。 注11：“从整体上看一些方便船籍国忽视了对方便旗船的有效管辖与管制，给世界航运经济带来了一系列负面影响。”参见《方便旗船与真正联系》一文，作者：钟国定、倪昊，中国涉外商事海事审判网，2004年5月1日访问。另据报道，全球最大的内陆国家蒙古共和国虽无法发展航运业，但该国国会于2003年1月8日正式通过新的船舶注册条例，进军方便旗船市场。参见：2003年3月11日香港《大公报》。 注12：《1989年国际救助公约》则在第1条第4款明确规定了“环境损害”(Danger to the Environment)，从而对“防止或减轻环境损害赔偿责任”做了详尽规定。随着环境意识的加强，LOF80、LOF90、LOF95、LOF2000、CMAC1994等救助格式合同都对“无效果－无报酬”原则作了例外条款规定。据此，“防止或减轻环境损害的责任”即“环境责任”已成为现代海难救助的新标的。 注13：《1989年国际救助公约》则在第1条第4款明确规定了“环境损害”（Danger to the Environment）。

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