浅论森林公安当前体制困境及转型为生态警察的可行性(lga2000@sina.com)

2005年7月28日，国务院办公厅发布了《关于解决森林公安及林业检法编制和经费问题的通知》（国办发42号），对制约森林公安正规化建设的的编制、经费问题如何解决作出了明确规定。对于束缚森林公安发展根本性的管理体制问题，文件指出：森林公安管理体制改革按照中央的统一部署，在深入调查研究、广泛听取意见的基础上，本着政企分开、政事分开的原则，先易后难、稳步推进，在中央司法体制改革领导小组的领导下提出方案，逐步完成。在专业司法机关体制改革处于停滞观望的时候，森林公安及林业检法体制改革无疑具有指标性和前瞻性意义，其走向如何，令人关注。因此，有必要深入分析森林公安当前的双重管理体制，以为当前正在进行的司法体制改革积累经验、提供借鉴。 森林公安的当前体制1984年5月，经国务院批准，在林业部设公安局，列入公安部序列，接受林业部、公安部的双重领导。各级林业公安机关也都列入公安序列，实行“条块结合、以块为主”的管理体制。森林公安作为林业部门的职能机构、公安机关的派出机构，以林业部门管理为主，接受公安部门的业务性指导。人员编制在林业部行政编制内调剂解决。 可以看出，双重管理体制是计划经济时代的产物，是同当时的政治、经济体制相适应的。 计划经济时代的的体制是小而全，大而全，政企、政事不分，部门办社会就是其真实写照，每个部门都形成一个“麻雀虽小，五脏俱全”的小社会、小系统。如铁路、体制改革前的民航、林业部门，就是一个系统，包含了行政、事业、企业等职能，拥有部门公检法等司法机关、学校、企业等部门，承担了职工的学习、就业、退休等后勤保障。在这种体制下，形成了部门办公安，公安依附于部门的局面。 随着市场经济的发展和政治、经济体制改革的不断深入，计划经济体制逐步瓦解，传统的政企政事不分的体制弊端已经逐步显现。由于专业主管部门掌握了专业司法机关的人事权和财政权，作为行使国家公权力的司法机关极易成为部门利益的保护工具，使国家的司法权受到部门分割，难以保证司法机关的公正性和独立性。 森林公安当前体制存在的弊端： 一、干预执法，影响森林公安的独立公正性 森林公安作为一个专业性的警种，其主要职责是在国家林业局和公安部的授权下，按照《刑法》、《刑事诉讼法》、《森林法》等法律、法规，负责破坏森林和野生动物资源的刑事案件的侦查和林业行政案件的查处。由于森林公安不同于其他普通行政执法机关，其身份是人民警察，必然比其他的行政执法部门拥有更大的强制力和执法权威，因此在打击破坏森林资源和野生动物资源方面发挥了不可替代的重要作用。 但森林公安这把打击破坏森林和野生动物资源的刀是掌握在林业主管部门的把中，形象地说：自己的刀削不了自己的把。由于森林公管辖的是同林业主管部门存在千丝万缕利益联系的森林和野生动物行政、刑事案件，因此主要打击对象的林业系统外部的违法犯罪分子。而林业系统本身是政企事合一的部门，既当裁判员（其下属的林业行政、事业单位（如资源管理中心、木材检尺中心、检查站、森林公安）分别负责森林资源的规划设计、数量检尺、木材运输检查、违法犯罪打击等职责，又当运动员（其下属的的林业事业、企业单位（如林场、森工局等）必然是以追求经济利益的最大化为目标）。如果林业系统内部发生破坏森林资源和野生动物资源的事情，或者违法犯罪分子同林业主管部门存在的利益联系，森林公安很难发挥监督震慑的作用。因为林业主管部门掌握了森林公安的财政权和人事权，森林公安只是林业主管部门下属的一个单位。新疆巩留林场特大毁林案、福建泰宁县特大烧炭毁林案均是这样的案例。而今年《焦点访谈》播出了云南省江城县非法砍伐热带雨林及黑龙江省铁力市林业局把其下属的东升国有林场的天然次生林作为荒山荒地建设兴建陵墓进行销售的违法犯罪事实，由于存在主管部门的背景或同主管部门存在的利益联系，森林公安根本就难以作为。 由于现行双重管理体制决定了森林公安是为林业部门利益服务的，当两者发生冲突时，司法的独立公正必然会服从林业部门的利益。按照《森林法》第20条规定，森林公安并非法律法规授权单位，而是在林业主管部门授权下进行独立执法或以林业主管部门的名义进行执法，受制于林业主管部门。而刑事案件侦查虽然是公安部门的职责，但林业主管部门可以通过手中掌握的人事权和财政权进行干预。 在这种情况下，要想实现独立公正执法只能依靠森林公安民警个人的责任心和思想觉悟来打破部门利益对森林公安的束缚，但这当前体制下代价和成本太大，森林公安只能趋利避害选择沉默，甚至为其保驾护航。 二、滥用警务资源，影响公安队伍形象和权威根据公安部的相关规定，警车必须警用、警管，人民警察不得从事非警务活动。而在森林公安，现实情况却是林业主管部门往往利用森林公安的身份办理警车牌照，然后由林业主管部门自己驾驶，而森林公安自己却缺乏相应的交通工具去办理案件，有的要用车还必须到林业主管部门去审批，出现林业主管部门开豪华警车，森林公安开民用车甚至没有车的怪状。由于森林公安的身份特殊，拥有普通行政执法人员所没有的强制力，林业主管部门可以随意调用警力去从事与人民警察无关的非警务活动，严重损害了公安队伍的形象和权威。如云南某县林业局局长（非警务人员）驾驶警车到昆明从事非警务活动，两次被云南省公安厅警务督察查获。而中原某地区林场设立的森林派出所没有警车，而林场买的车却挂上了警车牌；林场从天然林保护工程开始之后发展旅游，派出所的人被林场安排工作，有的出去搞旅游宣传，有的搞景区建设，有的搞景区检票、看门等工作，而本身的打击破坏森林和野生动物资源的职责无法有效履行。这种情况在全国不同程度存在，由于不属公安机关直接管辖，公安部门的警务督察无法落到实处，即使被抓也只能处理森林公安。 [B]三、外行领导公安队伍，正规化建设严重滞后[/B] 20公会议提出：推动公安队伍正规化建设重点就是要实现“四统一五规范”（统一考录制度、统一训练标准、统一纪律要求、统一外观标识、规范机构设置、规范职务序列、规范编制管理、规范执法执勤、规范行为举止）森林公安在双重管理体制下，林业主管部门并不具备管理公安队伍的条件和经验，只是按照林业部门的管理方式进行管理，而地方公安机关在缺乏相应的权利下没有责任心去管理，在两头管理两头都管不好的情况下，致使森林公安在正规化建设方面严重滞后，成为公安系统中的“杂牌军”。从“四统一五规范“的标准来看，森林公安都存在不足，特别是以下方面更是落后于地方公安机关： 1、统一考录制度。即继续坚持“凡进必考”的原则，进一步完善省级统一考录制度。由于地方公安很早就解决了政法专项编制，因此人员都是统一通过公务员招考进来，素质较高。而森林公安在国办发42号文件出来之前，只能从林业系统内部调入，素质总体较低，而林业主管部门领导往往利用手中的权力把有裙带关系的人塞进森林公安，造成近亲繁殖，缺乏活力和动力。在较早解决政法专项编制的省市，如广东省，即使是公务员招考，林业主管部门往往也利用手中的人事权千方百计地来影响公务员考试。 2、统一训练标准。根据《公安机关人民警察训练条令》，全面实施民警上岗和首任必训、职务和警衔晋升必训、基层和一线民警每年实战必训的“三个必训”制度。森林公安由于缺乏相应的基础设施和资源，除了晋升警衔到南京森林公安专科学校培训外，民警上岗和首任培训都必须借助于地方公安机关力量，而基层和一线民警实战培训严重缺乏。2004年开始，公安部要求全国公安机关开展大练兵活动，有效提高了人民警察的队伍形象、战斗力和精神面貌。森林公安则处于一个尴尬的处境，因为仅凭森林公安的力量和资源难以进行大练兵，而林业主管部门又是外行，因此，在大练兵活动中森林公安要么划入公安统一实施，要么自己小打小闹，有的甚至作表面文章，敷衍了事。 3、统一纪律要求。近几年来，《人民警察法》《公安机关人民警察内务条令》等法律规范相继出台，2003年公安部又出台了“五条禁令”，《公安机关人民警察纪律条令》即将颁布实施，全体公安民警必须严格执行。而森林公安在林业主管部门领导下，违反党纪政纪按照组织关系因由林业党组（党委）的纪检部门进行监督查处，但森林公安又是人民警察，以人民警察身份违反种规章制度必须有公安机关的纪检、督察部门去监督查处。两个纪律监督部门要么出现交叉管理，要么谁都不管 。而在林业主管部门的领导下，滥用警务资源的现象时有发生，对于此类现象林业部门的纪检部门无法监督，公安部门的纪检部门监督不到。 4、规范机构设置。同地方公安简单明了的组织领导关系相比，森林公安由于是双重领导，加上上级森林公安下管一级的规定，造成机构设置五花八门。名称方面，除森林公安之外，还有叫“林业公安”、“森林警察”，机构方面有的叫“××林业局公安分局”，有的叫“××公安局森林分局”，有的叫“某某森林公安（林业公安）分局）”，有的叫“××森林警察大队（支队）”，有的是内设科室，叫“某某林业公安（森林公安）科（处）（局）”，省、市、县三级不一，一个机构，多个牌子。内设机构方面，也各种各样，搞小而全，机关化和官僚化严重，缺乏实战化和统一的规范设置。 5、规范编制管理。森林公安在国办发42号文件出台之前，规范编制管理根本无从谈起，因为企业、事业、行政编制人员都有。 森林公安正规化建设方面严重滞后，根源在于林业主管部门只是一个专业环境资源管理部门，其职能和属性同公安机关有根本区别。而在地方公安机关又疏于管理的情况下，仅仅依靠森林公安自身的力量难以发展。 [B]四、部门利益保护，警察身份同行政执法主体分离[/B] 按照《森林法》《森林法实施条例》的规定，县级以上林业主管部门行使林业行政处罚权，是林业行政处罚的唯一主体。对于《森林法》第39、42、43、44条规定的行政案件查处，森林公安作为林业主管部门的内设机构，既不属于《行政处罚法》规定中法律法规授权组织，也不属于受委托组织，而是一个根据法律规定由部门授权的特殊组织。对于其他案件的查处，森林公安则属于林业主管部门的内设机构，按照《行政处罚法》的规定，行政机构的内设机构是不能以自己的名义单独作出处罚决定的。 没有独立的行政处罚权，致使执法主体难以认定，民警的合法权益和警务活动得不到有效保障。当森林公安以自己的名义独立作出行政处罚时，此时森林公安民警应该算是以人民警察的身份去执行警务，按照《人民警察法》和《人民警察使用警械和武器条例》的规定，应该可以享有相应的合法权益和警务保障。如在遇到暴力抗法、严重妨碍执行公务等情况是，可以使用警械直至武器来保障民警的人身权益，以完成法律、法规赋予的任务。而以归属林业主管部门名义作出行政处罚时，森林公安机关不是一个独立的行政处罚主体，身份是林业主管部门的普通行政执法人员，不再享有法律法规赋予人民警察的合法权益和警务保障。 但从国家林业局的规定来看，无论森林公安执行那一类行政案件，其身份都是林业行政执法人员。即使是查处授权案件，根据国家林业局授权令第三条规定，也必须持有国家林业局核发的林业行政执法证件，表明森林公安民警查处林业行政案件时的身份是林业行政执法人员，而不是人民警察。 穿着人民警察的警服去查处林业行政案件，其身份却是普通行政执法人员，所有相关法律法规关于警察权的规定都不能应用到林业行政案件上来，极大削弱了民警合法权益的保护力度。其他警种没有类似的情况，如铁路警察、缉私警察、民航警察，他们都是由法律直接授权如《铁路法》《海关法》《民航法》，然后再按管辖范围直接行使行政处罚权和刑事侦查权，根本不存在身份和主体模糊复杂的现象。 之所以行政执法主体模糊和身份复杂的情况，根源在于部门利益保护。林业主管部门为了确保自己作为唯一的林业行政执法主体地位，既要控制森林公安又要让森林公安发挥作用，在立法上设计出《森林法》第20条，由此引发了森林公安行使行政处罚权的身份和主体的讨论和争议。 成立生态警察的必要性和可能性 1、我国生态环境的恶化 中国科学院发布的2001年《中国可持续发展战略报告》中对我国生态状况的评估是“局部改善，整体恶化”，“治理和建设速度远远赶不上破坏速度，生态质量每况愈下，已造成中国历史上规模最大，涉及面最广，后果最为严重的生态危机。 2、部门和地方保护主义严重 许多地方和部门的领导并未认识到生态环境对于可持续发展的战略意义，为了自己的政绩，杀鸡取卵，竭泽而渔，以牺牲环境和资源的代价来换取暂时的经济增长。因此，在这个背景下，出现了许多以法人、单位为主体的违法犯罪活动。由于这些案件涉及到地方和部门的利益，查处难度大、行政干预多、地方保护主义严重。致使案件往往得不到查处，责任人得不到追究。 3、生态环境保护管理体制分散不统一 《环境保护法》第6条规定国家环境保护局和地方各级环境保护局是环境保护工作的主管部门，统管全国或地方的自然资源保护工作和污染防治控制工作；然而在各自然资源的法律、法规中只规定了各自然资源专管部门的职责和权限，却未规定环保主管部门的权限。从而造成环境保护主管部门和环境保护监管部门之间的权责不清。因此，在国家目前的体制中，由环保部门负责管理生态保护管理工作，但生态系统管理职能却分散于不同的部门，形成生态保护和生态子系统管理的职能分离。象构成生态系统的水资源、土地资源、森林和草原资源、生物物种资源、海洋和渔业资源、矿产资源等管理职能分别分散在林业、国土资源、农业、渔业、海洋等个部门。由于环保、国土资源、农业、渔业等部门仅能对属于自己管辖范围内的破坏生态环境保护的行政案件进行查处，不拥有刑事侦查权，无法对刑事案件进行侦查，只能移送公安机关。唯有林业部门下属的森林公安机关，拥有刑事侦查权，但只能对破坏森林和野生动物刑事案件进行侦查，无法对其他破坏生态环境的案件进行侦查。这样的体制势必会影响、削弱打击破坏生态保护的力度，并造成各自为战，无法形成合力。对此，一种方案便是类似森林公安一样，由公安部在环保、国土资源等部门派驻公安机构，以负责刑事案件的侦查。但在司法体制改革不断深入的今天，为了确保司法权警察权的统一、高效、权威，除非有特殊情况，否则不可能重新回到部门办公安的老路上去。另外一种便是由一个强力部门来整合各方面的资源，成立一个专门机构专门来打击刑事犯罪，以保护整个生态系统，避免人为割裂，各自为战。在当前的情况下，由公安机关来整合是最佳选择。这是因为公安机关是一个公共管理部门，同涉及到生态环境管理职能的农业、林业、国土资源等部门没有直接联系，可以保证执法上的超脱和公正性，避免部门利益对于执法公正性的影响。 [size=2]国外生态警察的经验及专业公安机关改革情况/size]在诸如德国、法国、奥地利、澳大利亚、俄罗斯等国，均设置有生态（绿色、环保）警察，对破坏生态环境的违法犯罪活动予以打击。在管理体制上，要么归属内政部（类似公安部）、要么归属环保部门或其他公共管理部门。但同我国相比，这些国家国民的环境保护素质普遍较高、环保意识较强，蓄意违反生态环境保护法律法规、为追求经济利益而恶意破坏环境的行为并不多见，更多的是因技术水平、设备质量、工艺流程本身存在问题所导致的环境污染，还有因盲目乐观等主观原因造成的环境事故。而在我国大到政府、企业法人，小到林区群众破坏生态环境资源保护基本上是为了经济利益，特别是在贫困落后地区为了发展经济、摆脱贫困而片面追求GDP的情况下。因此，国外生态警察在履行职能时所可能遇到的挑战与发展中国家在经济发展时期普遍存在的破坏生态环境资源保护的行为相比要小得多。 从我国专业公安机关改革情况来看，除了民航公安体制改革（已归属地方公安管理）于2003年完成之外，其余铁路、交通、森林公安体制要么在维持原状的基础上修修补补进行完善，要么改革陷于停滞状态，其根本原因在于体制改革涉及到部门利益，在我国体制改革往往取决于部门利益间的博弈而不是改革本身的合理性和合法性。 在党中央、国务院提出建设生态文明、维护生态安全的宏伟目标下，针对双重管理体制存在的弊端，有必要把森林公安从部门利益中解脱出来，重新还其公安机关的公共属性和人民警察的身份。借鉴国外生态警察建设经验，针对我国地方、部门利益保护严重、生态环境恶化、生态环境保护管理职能分散的国情，建议将其划入同各专业环境资源部门没有利益关联相对超脱的公安部管辖，以实现司法公正独立，增加行政干预和违法犯罪的成本。在公安部设立生态警察局，省、市、县设立生态警察总队、支队、大队，实行条块结合的公安管理体制。由国家林业局撤销对森林公安代行林业行政处罚权的授权，以明确的执法主体和人民警察身份专司刑法中破坏环境资源保护罪的侦查。