民事公益诉讼人的法律问题
董 伟 威
我国传统的民事诉讼的原告资格以与案件有“直接得害关系”为必要要件，即所谓直接利害关系说，由于这种观念的主导，给我国民事公益诉讼理论的发展设置了一条不可逾越的鸿沟。笔者在本文中提出一种思考，即在我国民事诉讼制度中设置一个专门程序——民事公益诉讼程序，在该专门程序中取消“直接利害关系”对原告主体资格的限制，当社会公众的民事权益遭受侵犯或受到现实威胁时，使公民、特定的国家机关或公益组织能够以自己或国家的名义代表社会公众提起民事公益诉讼。 一、民事公益诉讼的主体 民事公益诉讼的主体是指能够以自己的行为使民事公益诉讼法律关系产生、变更、消灭，并在民事公益诉讼中享有诉讼权利、承担诉讼义务的司法机关、公民和其它组织。包括人民法院、原告和诉内当事人。诉内当事人包括被告和第三人。所谓民事公益诉讼法律关系，就是人民法院和一切诉讼参与人之间存在的，以诉讼权利、义务为内容的，并为民事公益诉讼法所调整的具体的社会关系。民事公益诉讼法律关系中的一切诉讼参加人，即民事诉讼法律关系的主体，其范围是指除上述主体外，还包括诉讼代理人和其它诉讼参与人。两类主体的范围及关系见下图。 人民法院 检察院 民事公益 原 告 公 民 诉讼主体 民事公益 公益组织 诉讼当事人 被 告 诉内当事人 第三人 检察院 人民法院 原 告 公 民 民事公益 公益组织 诉讼当事人 被 告 民事公益 诉内当事人 诉讼法律 诉讼参加人 第三人 关系主体 法定代理人 诉讼代理人 委托代理人 指定代理人 证 人 诉讼参与人 翻译人员 鉴定人员 由此不难结论，民事公益诉讼法律关系的主体的范围与民事公益诉讼主体的范围是包含关系。 与上述概念相联系的另一个概念是民事公益法律关系。民事公益法律关系是指民事公益实体法所确认的具有权利义务内容的社会关系，民事公益法律关系的主体即在民事公益法律关系中享有和承担该项民事公益法律关系所确定的权利和义务的当事人，包括诉内当事人和诉外当事人。诉内当事人是指以自己的名义代表自己的利益参加民事公益诉讼，并受人民法院裁判拘束的法人、公民或其它组织。诉外当事人是指受被告的民事公益侵权行为侵害的不特定的社会公众，即民事公益的权利主体。他们虽不直接参加民事公益诉讼，但人民法院的裁判对其具有拘束力和既判力。 关于民事公益诉讼的主体与普通的民事诉讼主体的不同之处有以下方面： 1、对原告的限制条件不同。普通民事诉讼的原告必须与案件有直接的利害关系，代表自己的利益起诉。而民事公益诉讼中的原告是一个代表民事公益的拟制人格的代表人，可以是法定的国家检察机关（公诉人），也可以是普通公民或公益组织，且代表民事公益起诉，不以与案件有直接的利害关系为限制条件。 2、诉讼当事人的概念不同。普通民事诉讼的当事人是指因民事上的权利义务关系发生纠纷，以自己的名义进行诉讼，并接受人民法院裁判约束的利害关系人，只有以自己的名义参加诉讼的人，才可能成为当事人。民事公益诉讼中分为民事公益法律关系当事人和民事公益诉讼当事人。民事公益法律关系当事人则是指受人民法院民事公益诉讼裁判结果约束的利害关系人，包括诉内当事人和诉外当事人。诉外当事人并不直接参加民事公益诉讼，但人民法院的裁判结果却与其有实体权利义务上的利害关系；原告以自己的名义参加民事公益诉讼，是民事公益诉讼当事人，但并非民事公益法律关系的当事人，人民法院的裁判结果与其有诉讼上的利害关系，但无实体上的利害关系。诉外当事人不参加民事公益诉讼，但必须接受人民法院裁判结果的约束。 3、检察院在诉讼中的法律地位不同。普通民事诉讼中无公诉人参加，人民检察院在民事诉讼中对生效裁判提起抗诉，是代表国家行使监督权，并非系代表公共利益的公诉人，其在诉讼中行使的权利与当事人的诉讼权利、义务有性质上的区别。民事公益诉讼中的检察院则是代表民事公益的公诉人，它不是民事公益法律关系的当事人，但是民事公益诉讼的当事人，其在诉讼中的诉讼权利、义务与当事人相当。在民事公益诉讼的审判监督程序中，检察院的身份比较独特。一方面代表国家提起抗诉，行使对原生效裁判的监督权，另一方面代表民事公益行使诉权，因而称之为“监诉人”。 二、民事公益权利主体的拟制人格及民事公益诉讼人 承认民事公益权利主体的拟制人格，是民事公益诉讼制度存在的基础。民事公益客观存在为法学界所公认，但如何实现广大不特定的社会公众的公共民事权利，权利主体如何主张权利，当民事公益遭受侵犯、发生争议时，由谁来主张权利，并通过诉讼请求司法救济等问题，是一个较为复杂的问题。 德国学者鲁道夫·冯·叶林曾经主张“只要提起传统意义上的民事诉讼，也可以维护公共利益”。 两倍、三倍的赔偿是美国为了奖励个人诉诸司法救济而采取的政策，其目的是为了鼓励因违法行为而受到侵害的原告对违法行为起诉。 笔者看来，这两种诉讼方式仍属私益诉讼。 随着经济的日益社会化，为私人利益而提起的私益诉讼，并不能有效地遏制一些大型企业为局部利益和公共职权滥用人对社会公益的危害，如工业污染、环境破坏、公有资产的不当处分等等。社会公益被侵害的状况日益恶化。社会公众作为权利人，不能实现自己的权利是社会冲突缺乏必要的司法救济制度的反应。建立一个民事公益权利主体的拟制人格制度，可以有效地解决这一冲突。所谓民事公益权利主体的拟制人格，就是以国家的名义，赋予民事公益权利主体以法律的人格，并赋予一定的主体，为该具有拟制人格的民事公益权利主体的代表，并由该代表以国家或自己的名义为维护民事公益提起并参加民事公益诉讼，诉讼的结果由民事公益权利主体来承担。这种能够使民事公益权利主体通过“代表人”的诉讼而实现民事公益的原因，实质上是法律赋予了民事公益权利主体拟制人格的结果，就像法人能够作为民事生活的主体享受权利和承担义务一样。 人格学说源于罗马法，“罗马法中的人格学说构成了人法的核心和基石，而人法又是整个罗马私法的基础”， 只有具备自由人格的市民，才能成为罗马市民法的权利主体。“事实上，罗马法已视国库为权利主体了，这就为法律上的拟制人——法人奠定了基础” 现代民法中、个人权利本位向社会权利本位转化，社会公众作民事公益的权利主体，理应有其法律上的人格。 由于社会公众的民事公益是分散的，必须由其代表人代为行使诉讼权利，该代表人就是民事公益诉讼中的原告。什么样的人能够成为民事诉讼中民事公益权利主体的代表人，也就是什么样的主体能够具备由法律赋予其民事公益诉讼原告的资格？作为民事公益权利主体的代表人应当具备下列条件： 1、具备民事公益的诉讼行为能力。所谓民事公益的诉讼行为能力是指具有能够代表社会公众独立和正确行使民事公益诉讼权利，承担相应的民事公益诉讼义务，并通过其诉讼行为，实现民事公益的诉讼权利和实现民事公益权利主体的实体权利的能力。该能力的取得，取决于该诉讼主体自身的社会条件，如有一定的财产，有专业诉讼的经验（或水平），有实现社会正义的公信度等等。 2、具有民事公益的诉讼权利能力。所谓民事公益的诉讼权利能力，是指诉讼主体在民事公益诉讼中，依法享有诉讼权利和承担诉讼义务的资格。该能力的取得，由国家依法赋予。 结合我国的国情，检察机关、公益组织（或公益法人）和具有一定专业知识、社会阅历和社会正义公信度的自然人，均可成为我国民事公益诉讼中的民事公益权利主体的代表人，本文称之为民事公益诉讼人，其实就是民事公益诉讼的原告。作为民事公益诉讼原告的具体条件，下文中将作进一步论述。 三、民事公益诉讼中的检察机关 我国检察机关的职责与地位决定了其最合适成为民事公益诉讼中的公益诉讼人，对侵害民事公益的行为，向人民法院提起并参与民事公益诉讼，主张和行使诉讼权利。 （一）检察机关作为公益诉讼人参与民事公益诉讼的历史沿革与比较 检察机关作为诉讼主体介入民事公益争议案件的审理，这在当今世界已经成为许多国家所采用的一项行之有效的诉讼制度。在民事诉讼与经济诉讼分立的国家，如南斯拉夫，检察长既参与民事诉讼，也参与经济诉讼。在民事诉讼与经济诉讼合一的国家中，民事纠纷案件和经济纠纷案件统一于民事诉讼，因此检察机关参与经济纠纷案件的审理过程，便表现为其参与民事诉讼的活动。 检察机关参加民事诉讼，肇始于法国。18世纪大革命后，法国就创立了检察机关参与民事诉讼的制度，检察机关由此介入经济争议的审理过程。随后，许多资本主义国家纷纷效仿。无论是在大陆法系或英美法系，检察机关都作为“最高法律秩序和道德秩序的代表者”，以保护公益和维护法律为依据，对民事争执和经济纠纷进行干预。 检察机关代表“公益”参与民事诉讼在国外的立法中是很普遍的。无论是英美法系国家还是大陆法系国家以及东欧国家，大多都规定了检察机关参于民事诉讼的条款，并逐步得到发展。随着资本主义经济关系趋于垄断化和国际化，国家干预民事诉讼的程度越来越深，民法的基本原则由“个体本位”向“社会本位”转化，“处分绝对权”的诉讼原则遭到很大程度的否定，在私法领域，国家干预民事活动日益加强。 在大陆法系，法国、德国各级检察机关派驻于各级法院内，但独立行使职权。在法国，检察机关提起民事诉讼的方式有两种，一是作为主当事人起诉，二是作为从当事人参加诉讼。法国新民事诉讼法第421条规定：“检察院得作为主当事人进行诉讼，或者作为从当事人参加诉讼。于法律规定之情形，检察院代表社会”。 日本《检察厅法》（1983年12月2日法律第78号）规定，检察机关作为公益代表人进行其它法令规定的属于职权范围内的事务 。 在英美法系，英国法规定检察长可以为维护公益而参加民事诉讼。在美国，检察官是政府一方的律师，检察机关隶属于司法部，美国总检察长对“涉及合众国利益”的案件追究民事责任，检察机关参与民事诉讼的内容和形式贯穿一个基本思想是检察机关的根本任务是维护国家利益。州检察长在所有涉及全州居民利益的法律事务方面，代表该州。 《美国法律大全》第28篇第二部分规定了联邦检察机关的基本问题。行使检察机关职能的司法部设有干预民事案件、税收案件、反托拉斯案件、保护自然资源和环境案件的分支机构。区检察长对涉及以上方面的经济纠纷案件和涉及联邦利益的案件均有权提起诉讼。 在香港，律政司署是香港唯一行使检控职能的机构。律政司署下有五个科和一个专责事务小组，其中设有民事检察科,该科负责处理一切有关涉及香港政府的民事诉讼,并代表政府参与民事诉讼。 澳门第五五/九二/M号法令第3章第2节第84条规定，澳门地区检察院具有如下职责：代表本地区、公钞局、市政厅、无行为能力人、不确定人及失踪人出庭公诉；参与破产、无偿还能力的诉讼程序以及所有涉及公共利益的程序与活动…… 俄罗斯宪法对俄罗斯联邦检察机关在民事诉讼中的法律地位予以了确认，检察长以国家公诉人身份支持公诉,并对法院的民事、刑事判决、裁定和决定提出异议。 《俄罗斯联邦检察法》第31条第3项规定，如果需要捍卫公民、社会和国家的合法权益时，检察长有权向法院提出意见，要求维护法律保护的利益，或参加审理的任何阶段。该法第32条规定，检察长有权向法院提起民事诉讼，并在法庭上支持民事诉讼，就整个民事案件的实体问题发表意见。 在我国，检察机关参与民事诉讼分三个阶段。第一阶段从1949年建国至50年代末，为检察机关广泛参与民事诉讼阶段，1950年颁布的《中华人民共和国诉讼程序试行通则（草案）》和1954年《中华人民共和国人民检察院组织法》对检察机关在民事诉讼中的起诉权和参诉权和行使这些权利的程序作了规定。第二阶段从50年代末至90年代初，为检察机关被完全取消起诉和参与民事诉讼阶段。1957年反右，民事检察制度受到严重冲击，文革开始后，检察机关被取消，1978年重建检察院，但民事诉讼的起诉、参诉权未恢复。1992年民诉法仅抽象地规定了检察机关对民事审判活动的监督权，未规定起诉、参诉权。第三阶段从90年代初至今为探索阶段。现行民诉法仅规定检察机关对民事审判活动的监督权，具体体现于民事审判监督程序之中的抗诉权。随着抗诉权的确立，检察机关的权力向民事审判领域全面渗透，暴露出一些问题，主要表现一是检察系统自上而下的检察权在无法律规定的情况下全面向民事审判领域渗透，对民事诉讼中的当事人诉讼地位平等原则和当事人处分原则以及人民法院独立审判原则造成了一定程度的冲击，且检察机关的触角伸得太远，使正常的经济交易制度的稳定性受到了影响。二是检察机关抗诉的目的偏离方向，成为申请抗诉一方的诉讼代言人。检察机关本应代表国家和社会公共利益行使权利，然而司法实践中检察机关代表国家和社会公共利益抗诉的案例几乎没有，绝大多数民事抗诉书中的抗诉理由与当事人申请抗诉的理由完全一致的情形就可见一般，由最高人民检察院民行厅汇编并出版的案例选编中的150例案例中， 涉及民事公益的案件仅有2例，且抗诉机关并没有理直气壮地代表公共利益，而是代表被害人的个体权利而提起的抗诉。三是抗诉案件的范围太宽，不受年限、案件类型、当事人诉权的处分等限制，造成抗诉案件数量急骤上升，鱼龙混杂，抗诉案件的质量不高。以上问题，是在民事公益诉讼中设置检察机关以公益诉讼人身份提起和参与诉讼时应从制度设计上予以避免的问题。 笔者认为，结合我国司法实践的具体情况，借鉴国外的立法经验，赋予检察机关在民事公益诉讼中的民事公益诉讼人的资格是必要的，使其能代表民事公益权利主体对侵害民事公益的行为提起，并参与民事公益诉讼，维护广大公民的民事权利。 （二）检察机关提起和参与民事公益诉讼的目的 目的问题是任何制度设计中首先需要面临的问题，明确的目的性既可作为制度设计的指导，亦可防止实务中出现偏差。关于此问题，曾出现过两种不同的目的观。 一种是以西方资本主义国家为代表的公益保障目的观，该观点认为：个人利益、国家利益和社会公共利益的对立统一，是任何国家都无法避免的矛盾运动。在一个良性运转的社会中，通过张扬个性，充分保障作为社会主体的个体的权利，使个体为公共利益奉献更多，进而使个体利益与公共利益都得到增长。但这只是一种理想的状态，在任何社会制度下，个体利益与社会公共利益的界限都不可能完全消失，作为社会权利主体的个体，具有其独立性，在社会总资源不变的情况下，个体利益和社会公共利益之间存在着此消彼长的关系。任何一种利益都存在着向外侵扩的张力，若对个体利益不加以限制，就必然造成对其它利益的侵犯。检察机关行使民事公益诉讼权就是在上述利益发生冲突的时候，代表民事公益主张诉讼权利，防止民事公益受到侵害，或在其受到侵害时获得司法救济。 另一种是以苏联为代表的私权干预目的观。这种观点认为，经济领域的一切都被认为属公法的范围，因此必须扩大国家对私权的干预。由此，检察机关参与民事诉讼，不仅是为保护国家和社会公共利益，也是为保护公民的权利。在参与民事公益诉讼的过程中，检察机关不仅仅是国家利益和公共利益的代表，还保留着一般法律监督的职能。可以看出，这一观点也存在对维护国家利益和社会利益的明确认识，但是这一认识被进行了极端化的强调，以致它最终抹杀了公法与私法的界限，以公共利益否定个人合法权益的存在。使得检察机关得以在维护国家利益和社会公共利益的旗号下不受限制地全面干预社会生活的方方面面，不给私人权益留下自由活动的空间，其结果必然剥夺个人的合法权益，窒息个性发展。此外，检察机关对民事公益诉讼中审判活动的监督，也使法院的审判权受到削弱，中立地位遭到破坏。 笔者倾向于第一种观点。检察机关的监督权，应体现在审判监督程序的抗诉提起权之中，而非起诉和参与过程中的诉权之中。检察机关的监督权与诉权应当分离，行使诉权同时，不应行使监督权，否则，民事公益诉讼中的控辩对抗平衡格局被打破，当事人诉讼地位平等原则就会受到冲击，人民法院裁判的公正性和权威性也会受冲击。 （三）检察机关在民事公益诉讼中的身份与地位 检察机关在普通民事诉讼中的身份与地位，我国立法与国外部分国家立法的不同之处在于我国检察机关是国家监督机关，依法享有对审判权的监督权，检察机关在民事诉讼中的身份主要是监督者。俄罗斯和部分独联体国家的检察机关也具有国家监督机关的性质。在我国，集参与权与监督权于一身的检察院，如何在民事公益诉讼中积极行使诉权，又如何实施监督，做到诉权与监督权的平衡与统一呢？检察机关以国家名义参加民事公益诉讼，其有明确的诉讼请求，若其在行使诉权的同时，又对正在进行的人民法院的审判活动实施监督，则明显缺乏公正性，处于被告一方的当事人的权利保护就失去了平衡，人民法院独立审判的原则也会受到冲击。因此，检察机关在民事公益诉讼中作为民事公益诉讼人，不能行使监督权。应当认为，作为民事公益诉讼的主体在参与民事公益诉讼的同时，又享有对该诉讼活动进行监督的权利之制度设计是非理性的。但在我国，目前还无法取消检察机关对民事审判活动监督权的情况下，应当强调对监督权的规范与限制。检察机关的监督权是通过提起抗诉的特定形式来实现的，是一种事后监督。因此，在检察机关以民事公益诉讼人身份提起的民事公益诉讼中，应当坚持参与权与监督权相分离的原则， 参与民事公益诉讼的同时，不得实行对该诉讼活动实行监督。 检察机关对人民法院生效的裁判可以依法提起抗诉，其抗诉的情形分为两种，其一是对原审检察机关未参与的普通民事诉讼案件进行抗诉，在抗诉再审中以民事公益诉讼人的身份参与诉讼，此类诉讼也应属民事公益诉讼。其二是对原审为民事公益诉讼的生效裁判提起的抗诉。两种情形均属民事公益诉讼的审判监督程序。检察机关除依法定形式提起抗诉而发动再审程序外，均不得在正在进行的诉讼活动中实施监督权，实现参与权与监督权的有效分离，使其身份界定于“监诉人” 的概念之内。所谓监诉人，即监督者和特殊的诉讼参与人的双重身份。监督者身份，是指检察机关在民事审判监督诉讼中行使的是对审判活动的监督权，但监督的对象、范围及方式应当受到限制。特殊的诉讼参与人身份，是要求对检察机关参与民事抗诉的范围、条件、方式及诉讼权利、义务进行一定的限制。检察机关在审判监督程序中参与诉讼的目的不是代表一方当事人的利益，而是要证明其提起的抗诉符合抗诉条件证明其对生效裁判、原审审判活动监督的正确性；代表民事公益在民事公益诉讼中主张权利，承担举证责任，并接受人民法院裁判效力的拘束。 （四）检察机关在民事公益诉讼中应遵循的原则 检察机关代表民事公益发动民事公益诉讼无前置程序之限制，也无胜诉后的奖励之机制。检察机关是一级拥有国家职权的机关，维护民事公益是其职责的一部分。检察机关一般只对严重的民事公益侵权行为提起民事公益诉讼，在决定发动民事公益诉讼之前要做大量的调查取证和审查工作，决定的作出需经法定的合议制程序，因此，该决定应当是慎重的。检察机关在民事公益诉讼程序中胜诉与败诉所产生的法律后果，不直接由检察机关承担，而是由其所代表的民事公益的权利主体即不特定的社会公众承担，检察机关则以向人大或社会报告工作的方式述职，间接承担民事公益诉讼胜诉与败诉的后果。 检察机关并非普通当事人，其以国家的名义参与民事公益诉讼，除享有普通民事诉讼中原告的一般诉权外，还拥有一定的国家职权，拥有对审判活动的监督权，如果不对其诉讼行为作必要的限制和规范，一旦检察机关滥用诉权，则会无制约地侵害被告的合法权益，并直接威胁人民法院审判的公正性和权威性。笔者认为，检察机关发动并参与民事公益诉讼应遵循下列原则： 1、审判权主导原则。审判独立是现代法制的基石，民事公益诉讼活动中审判权是居主导地位的，原告与被告的诉权只有在审判权的主导下才能实现其价值。前述内容所谈到的检察机关的监督权与诉权的有效分离，就是审判权主导原则的体现。检察机关应当尊重人民法院的审判权，监督是对审判权滥用的制约，而不得妨害审判权的正常行使，任何监督意见的提出都应当在事后，且需依法定的程序和法定的形式。此外，出庭参加民事公益诉讼的检察人员和对方当事人都应当遵循诉讼规则，遵守法庭纪律，接受审判人员的统一指挥和管理，依法行使诉权，使民事公益诉讼活动在审判权的主导下有序进行。 2、民事公益诉讼当事人地位平等原则。当事人地位平等原则是民事诉讼的基本原则，民事公益诉讼中也应当坚持该原则。由于民事公益诉讼中的控辩平衡是在原告与诉内当事人之间形成的，原告和诉内当事人共同构成了民事公益诉讼当事人的范围，因此，民事公益诉讼当事人地位平等，实质上就是民事诉讼当事地位平等基本原则在民事公益诉讼中的体现。在司法实践中坚持这一原则应强调两点：第一，必须强调控辩双方诉讼权利与诉讼义务的平衡。尽管检察机关拥有一定的国家职权，但其在民事公益诉讼中是以原告身份出现的，其诉讼权利应当与原告的法律地位相适应，绝不允许其以国家职权来排斥或压制民事公益诉讼中的审判权和对方当事人的诉权。第二，必须强调诉讼手段的平衡。民事公益诉讼如同普通民事诉讼一样，是平等主体间的诉讼，不允许诉讼主体以诉讼程序之外的特殊手段来排斥或对抗诉讼程序之内的诉讼手段。例如，检察机关不得以刑事侦查的手段获取民事公益诉讼的证据，否则，诉讼的公正性和该证据的真实性、合法性都无从谈起。 3、谁主张，谁举证原则。“谁主张，谁举证”是民事诉讼的基本原则之一，民事公益诉讼中，检察机关作为原告应对自己的主张和诉讼请求负举证责任。在普通民事诉讼中，涉及环境污染的案件有一个例外原则，即环境污染的直接受害人只需对环境污染的损害结果负举证责任，无需对致害人（被告）的致害行为及该行为与损害结果之间的联系负举证责任，后部分举证责任由被告承担，这被称之为“举证责任倒置”原则。涉及环境污染案件的普通民事诉讼中，之所以确立“举证责任倒置”原则，是因为作为原告的环境污染被害人与作为被告的实施环境污染行为的大公司、大集团相比，无论是从是经济实力，还是从社会背景等方面都处于弱势地位，出于诉讼正义的本质要求，诉讼权利向弱者倾斜。但在民事公益诉讼中，以国家名义参加诉讼的检察机关，无论如何都不能言其为处于诉讼中的弱者地位。因此，民事公益诉讼中不适用“举证责任倒置”原则。 四、公民作为民事公益诉讼人（原告）问题 除检察机关依法具有民事公益诉讼的（原告）资格外，普通公民依据一定的条件，也可以成为民事公益诉讼的原告（即民事公益诉讼人）。由于检察机关只可能对严重的侵犯民事公益的行为起诉，在一个民事公益受侵害较为普通的国度里，要实现全民民事公益化的良好的社会环境，必须依靠普通公民对国家公共职能实施监督和对侵害民事公益的不法行为提起民事公益诉讼，以作为提高全民民事公益度的补充。公民作为民事公益诉讼的原告，是指公民认为被告的行为侵害了民事公益，代表被该行为所侵害的不特定的社会公众的利益，以自己的名义依法定的程序向人民法院提起诉讼，经人民法院受理，而导致民事公益诉讼程序开始的人。 公民作为公共利益的代表，以自己的名义提起诉讼在外国的立法中已经存在，前文中所提到的罗马法中的“民众诉讼”，英国的检举人制度、德国的宪法诉讼制度和美国现行的民众诉讼制度都属此类性质，有学者将美国民众诉讼制度中的个人原告形象地称作“私人检察官”。 普通公民并不是人人都可以随意提起民事公益诉讼的，必须具备一定的条件，应注意相关的问题。 （一）公民的民事公益诉讼行为能力。设计我国民事公益诉讼制度，允许公民以自己的名义提起公益诉讼，该公民必须具备以诉讼方式来维护民事公益的行为能力，否则会造成“好心办坏事”的尴尬局面。普通公民成为民事公益诉讼的原告，必须具备下列条件：第一，必须是出于自愿而积极投诉的人；第二，起诉的目的是为了制止和制裁侵害民事公益的行为人，即出于善意地维护民事公益；第三，必须具有民事行为能力，且年满22周岁以上的人；第四，必须具备一定的专业知识，能满足民事公益诉讼专门活动的需要；第五，有一定的社会公信度，有良好的人格品质，无不良履历记录（如无犯罪记录、无偷税漏税记录、无严重侵害公共利益行为记录等等）；第六，具备一定的经济能力，为诉讼活动所支付的费用，在人民法院判决前由原告自行垫付，胜诉后，由被告承担，败诉后，则只能由原告自己承担。具备一定的经济能力是普通公民成为民事公益诉讼原告的物质条件。以上几点，实质上是普通公民具备民事公益诉讼行为能力的条件。普通公民成为民事公益诉讼的原告，必须具有民事公益行为能力，否则，设计该制度维护民事公益的目的不仅无法实现，而且会造成一定经济秩序的混乱和诉讼秩序的混乱。 （二）对公民提起民事公益诉讼的限制 公民以自己的名义提起民事公益诉讼不是任意的，因为原告的诉权滥用会造成被告合法权益受侵害、社会经济秩序和诉讼秩序受破坏的不良后果。原告的诉权滥用表现为三种：一是故意，即明知被告无侵害民事公益的行为，为了达到某种目的，故意给被告制造麻烦，使其陷于困境，扰乱正常的经济秩序和生活秩序。二是放任，即对被告侵犯民事公益的行为并无充分证据，抱着试一试的想法，对可能侵害被告合法权益的结果持放任态度。三是过失，即因过失导致起诉错误。民事公益诉讼的特点之一就是不要求与案件有直接的利害关系，符合原告资格的范围很广，如果不严格控制，就存在给那些滥用诉权、借司法机关之手达到个人的目的的人以可乘之机的制度缺陷。故在民事公益诉讼制度的设计上，应当对原告的起诉进行限制，对恶意滥用诉权的原告予以必要的制裁。 1、设置公民投诉的前置程序。公民以自己的名义提起民事公益诉讼前应当首先向行政部门投诉，在法定的时限内行政机关不予处理或怠于处理、或认为处理明显不能满足维护民事公益的要求，该公民即可以以自己的名义向人民法院提起民事公益诉讼。设置此前置程序的目的，一是对原告的限制，二是对行政权优先的认可（此内容已在前述基本原则中作过论述） 2、原告不能申请对被告财产进行诉讼保全。 3、公民以自己的名义提起的民事公益诉讼程序的，不适用诉讼费用减、免、缓的救济。 4、设置对恶意滥用诉权原告进行制裁的程序，对被告反诉原告恶意滥用诉权，造成损失，请求合理赔偿的人民法院应予支持。对于故意捏造事实、伪造证据、情节严重构成犯罪的，应当追究其刑事责任。 （三）对胜诉的公民原告予以奖励 法律程序的设计，既要防止原告滥用诉权而造成对社会的危害，又要积极鼓励公民用正当的诉讼手段与侵害民事公益的行为作斗争，还要防止被告对以自己名义提起民事公益诉讼的公民进行打击报复。因此，在民事公益诉讼制度的设计中，应当设置对胜诉的公民原告以奖励的诉讼机制。 在美国的立法中，除前述第三部分的内容中已提到的美国的《反欺骗政府法》中规定了对个人原告的奖励外，还有美国1914年制定的《克莱顿法》第15条规定：“对违反反托拉斯法造成的威胁性损失或损害，任何人、商号、公司、联合会都可以向对当事人有管辖权的法院起诉和获得禁止性救济”。该条第三款还规定：依据本条提出的任何诉讼中，若原告实质上占有优势，法院将奖励原告诉讼费，包括合理的律师费。 我国有关行政法规规定了行政机关对检举经济违法人进行奖励的内容。例如：《中华人民共和国统计法》第6条规定：“统计工作应当接受社会公众的监督。任何单位和个人有权揭发、检举统计中弄虚作假等违法行为，对揭发、检举有功的单位和个人给予奖励。”《中华人民共和国外汇管理条例》第8条规定：“任何单位和个人都有权检举、揭发违反外汇管理的行为和活动。对检举、揭发或者协助查处违反外汇管理案件有功的单位和个人，由外汇管理机关给予奖励，并负责保密。”《中华人民共和国税收征收管理法》第7条规定：“任何单位和个人都有权检举违反税收法律、行政法规的行为。税务机关应当为检举人保密，并按照规定给予奖励。” 既然揭发、检举经济违法行为应当得到奖励，那么对个人对经济违法行为以自己的名义提起民事公益诉讼，在胜诉后得到一定奖励就更不容置疑的了。 与案件无直接利害关系的公民为民事公益而起诉的动因主要来自两个方面。其一是出于对社会正义的追求，其二是对奖励利益的追求。这两种动因都是正当的。 结语： 确定民事公益权利主体的拟制人格制度和取消原告主体资格的“直接利害关系”的限制是建立我国民事公益诉讼制度的前提和关键，基于这种认识，本文重点对民事公益诉讼制度中检察机关和公民作为民事公益诉讼人的法律问题作了探讨，并对相关的制度设计提出 了构想。由于这些构想是初步的，加之笔者学识浅薄，不足之处在所难免，望广大同仁批评指正！
主要参考文献： 1．H·盖茨《公共利益诉讼的比较法鸟瞰》载[意]莫诺·卡佩莱蒂《福利国家与接近正义》刘俊祥等译，法律出版社2000年7月版 2．江平主编《法人制度论》中政大出版社1994.6版 3．顾培东等著《经济诉讼的理论与实践》四川人民出版社1988年版 4．程荣斌主编《检察制度的理论和实践》中国人民大学出版社1990年5月第1版 5．罗结珍译《法国新民事诉讼法典》中国法制出版社1999年10月第1版 6．赵秉志主编《香港法律制度》中国人民公安大学出版社1997年1月第1版 7．肖扬主编《当代司法体制》中国政法大学出版社 8．(日)伊藤荣树著，徐兰初、林青译《日本检察厅法逐条解释》中国检察出版社1990年12月出第一版 9．刘向文、宋雅芳著《俄罗斯联邦宪法制度》1999年8月版法律出版社。 10．最高人民检察院民行厅编《人民检察院民事行政抗诉案例选编选编》第一集、第二集、第三集，法制出版社1999年版。 11．王森波《谈检察机关的民事诉权》，载北大法律信息网。 12．董伟威、李为民《民事抗诉法律问题思考》，载沈德咏、曹建明主编《中国审判监督改革研究》人民法院出版社2002年6月版。 13．韩志红、阮大强著《新型诉讼——经济公益诉讼的理论与实践》法律出版社1999版 注：此文载于< <人民司法>>2002年第12期
