“政府失灵”与新环境管理模式探析 ——对“淮河模式”的反思

钱冬 李希昆 谢甲锋 （昆明理工大学 法学院 云南 昆明 650224）

[摘要]：本文通过对淮河治理的反思，总结了“政府失灵”在淮河治理中凸显的三个环境问题，在分析的基础上，提出了构建新环境管理模式的对策建议——环境决策的‘综合化”、环境管制的“市场化”和“环境治理的“社会化”。

[关键词]：淮河治理 “政府失灵” 新环境管理模式 '

the government does not work ' and new environmental management mode analysis ——Introspection of ' mode of Huaihe River ' Qian- dong lixi--kun xiejia-feng (Faculty of law ,Kunming University of science and Techonology, Kunming 650224，China)

[abstracts]:This text adopts the introspection that is managed to Huaihe River, has summarized three prominent environmental questions in managing in Huaihe River that ' the government does not work ', on the basis of analysing , have put forward the countermeasure and suggestion of structuring the new environmental management mode---- “totalization ”of environmental decision ；“marketization”of the environment controls；and “socializing ”of environmental improvement 。

[keywords]: Huaihe River managing “the government does not work ” New environmental management mode

1 前言 近几个月来， 新华社、中央电视台及< <南方周末>>等国内有影响的新闻媒体，都较多地报道了淮河污染现状，由于2004年是国家宣布大规模治理淮河流域污染十周年，因此，淮河问题受到国内外的广泛关注，一时间，“淮河模式”成了一个凝重的话题。 客观地讲，淮河的治理是取得了一定成效的：在工业产值大幅度增加的情况下，污染加剧的程度受到了一定控制，污染事故的发生率也有所下降。但是，淮河污染的反弹和加剧同样也是明显的：许多地方污染非常严重，地下水也受到严重的污染，总体上，淮河污染处于历史上最高峰，民怨很重，媒体评价也很低。淮河问题表明“市场失灵”与“政府失灵”同时存在，简单地讲，淮河治理中的“市场失灵”主要表现在两方面：总量上，经济发展过度地使用了环境资源和容量；结构上，淮河流域经济发展只让少数人从牺牲环境的代价中获益，没有惠及广大的群众。对此，政府进行了必要的干预：成立了“淮委会”；制定了《淮河流域水污染防治暂行条例》；关闭了“十五小”企业；实施了“零点行动”等等，不能否认，政府的工作是十分艰苦的，但是，为何淮河仍旧出现了今天的状况？为何政府的干预成效不彰呢？从理论上讲，为了矫正市场自身的弊端，弥补“市场失灵”的缺陷 ，政府采取一些手段对资源配置进行干预是有益无害的，但实际上，政府干预往往不仅未能制定出有效遏制污染物排放和规范自然资源合理利用的环境政策，还往往是加剧了市场的失灵。显然，这是一种“政府失灵”的表现！ 所谓“政府失灵”，是指因信息不充足或公务人员“经济人”的角色及“寻租”现象的存在而导致政府决策失误、恣意，行政行为偏离既定目标等情况。针对治淮过程中凸显的“政府失灵”，笔者认为，主要是由于现行体制上的弊端和制度上的不健全，导致政府与市场这两种资源配置手段没有实现“强强联手”，反而是“双手失灵”！下文中，笔者以“淮河模式”为例，对“政府失灵”进行了重点探析和思考。 一．问题分析 淮河治理中，“政府失灵”的凸显： 问题一：环境决策具有分隔性，没有实现“综合化”： ——淮河治理中，政府在决策层面并没有改变地区经济的格局，却要求企业承担治理责任，而政府的责任主要是立法和监督，既无经济责任，也无治理的压力，这实际是将治污达标的重任强施于企业身上，同时政府亦不忘“鼓励”企业展开经济竞争，发展地方生产力，但是，由于决策中未将发展经济与治理污染有机融合，具有单项性和分隔性，是一种将经济与环境分割治理的“疑令”，自然导致“众不二听”——企业作为“理性的”经济人，经济效益与环境效益孰的吸引力更大，其价值取向是不言而喻的！而且，企业的营利性又决定了它对环境因素的重视和考虑，在很大程度上是由外部要求所致，是由企业外部的决策主体——主要是政府来定位的！淮河从一个水草肥美之地演变成今天“守着淮河没水渴”的严重污染地步，主要是谁之过？企业当然是直接原因，可是，企业并非一夜之间建立起来的，在淮河水质已经开始恶化的时候，还有许多污染严重的企业在不断地开工上马，这充分暴露出在发展经济和治理环境的决策问题上存在着严重的失误——不单单是企业自身的失误，更重要的是决策的失误！至少在这个问题上政府没有实现环境决策的“综合化”。 问题二：——环境管理模式“行政色彩”浓重，没有实现“市场化”： 从媒体的报道看，淮河治理中，“上有政策，下有对策”的现象是屡见不鲜的，由于中央与地方没有建立起良性互动关系，地方迫于高压，政治上唯有服从，但实际上却可能“另有二心”，越是基层政府，越是与企业利益一致，地方政府在其应承担的两个主要职责（投资和监督）方面，都存在着严重的不足，首先，政府承诺或规划的污水处理厂投资不落实；其次，地方政府对违法排污企业采取了放任态度。换言之，很多过去我们认为已经作了的工作，很可能存在假像，地方政府可能并没有像公开表示的那样开展工作；关闭的也可能是不存在的企业；达标的也实际上并未达标！究其原因，笔者认为主要是由于我国的环境管理仍是以行政管制为本位的，是与集权制的产品经济相适应的单边主义作法，没有建立起市场化的管理模式。所以，环境管理具有浓重的“行政色彩”——环境政策的贯彻采取强硬的行政命令加以贯彻；环境政策的实施也主要依赖于行政手段，即使是所谓的“经济手段”，也是由政府直接操作的，需政府投入相当的力量才能施行，因而，从这个意义上说，经济手段也是行政手段的一部分，在本质上仍是政府直控型的环境管理模式。然而，经济学常识告诉我们：市场经济中，企业是以追求自身利益最大化的身份出现的，是个理性的“经济人”，但是，在治淮过程中，政府没有改变原有的税制和利益分配，没有核算企业独立承担治理成本可能性的情况下，就强求企业承担治污成本，当国家、政府从企业处获得了国税之后，（其中包含了部分企业所付出的环境成本与代价），又并没有利用市场运作让企业从治理环境中获益，导致企业兼顾环境利益的结果是经济利益的损失，如此，企业治理污染的市场动力被打消，必然地，企业会“理性地”转向通过发展生产来弥补其损失，所以，政府的环境治理成效不彰也就不足为奇了，这种“政府失灵”反映出现行非市场化的环境管理体制是亟待改革的！ 问题三：环境治理的公众参与程度低——没有实现“社会化”： 治理淮河的过程中，我们的政府没有通过法律系统的改革来扩展公民的环境权利，也没有实现环境权利的人格化，因而，作为污染受害者的广大公众并没有实际的、过硬的法定权利可以使用，除了申诉和抱怨，难以监督，难以参与，更难以索赔！污染的治理，自始至终主要是各级政府“孤军奋战”，公众参与的整体水平极低！实际上，整个治理过程只是污染制造者——企业和环境管理者——政府二者之间的利益调整过程，这种治理格局，将环境污染最大的受害者一公众排除在外，而在笔者看来他们恰恰是环境保护与治理中最不可缺失的力量！ 首先，治淮是一项涉及面极广的综合性工程：上中下游、沿岸水道、植被、沿淮居民等等，无不在考虑范围之内，如此大范围的治理，就决定了仅靠政府力量是难以完成的；其次，公众与环境的密切关系决定了他们需要也能够参加到环境的治理中来，淮河环境状况的好坏，关系到沿岸千家万户每个人甚至其子孙后代的切身利益。因而，他们对环境极为敏感，对污染的治理有着极高的热情和极大的积极性，有了他们的充分参与才会有强大的舆论压力，才能促进污染的有效治理。最后，由于广大沿淮人民工作、生活、居住在流域的不同地区，哪里有污染，严重与否，他们也是最先了解，只有发挥他们的监督作用，才能及时发现和查处污染及破坏环境的行为，避免监督的盲区。所以，科学的环境治理格局应是：政府、企业和公众的“三元”模式——受害者公众是污染治理的推动者；企业是污染的制造者，与公众之间存在巨大的利益冲突，企业的污染防治是由被动到主动的过程；而政府不应是治污的“主力”，他们应当充当桥梁和纽带的作用，调节公众与企业间的利益冲突。 二．对策构建 ——构建新环境管理模式，实现环境决策的“综合化”；环境管制的“市场化”；和环境治理的“社会化”： 对策一：环境决策的“综合化”： 环境决策的“综合化”，实质是指环境与经济决策的综合化，即在国家和地方的各级决策部门及其决策过程中，把环境因素纳入到经济发展决策的全过程之中，从根源上解决经济决策与环境后果相分离现象的决策方式；是在决策过程中对环境经济和社会发展进行统筹兼顾、综合平衡、科学决策的过程。1996年，第四次全国环境保护会议将综合决策列为全国环保工作的指导思想之一，成为“开创环境保护工作新局面”的六项任务的第一条。至此，环境综合决策被上升到很高的地位，但是，实际的实施情况并不尽如人意。对此，笔者认为应从以下两个方面进行完善： 首先，在认识方面，深质与个度均显不足。在深度上，过去较多的是有关环保方针、政策进入综合决策的研究审定，涉及到重大经济决策的环境审议属于薄弱环节，虽然《国务院关于环境保护若干问题的决定》（1996年发布）要求对于重大决策进行环境论证，但实际上运作不够。这样，在认识上造成一种“狭隘”的概念，使人们误以为环境综合决策仅仅是环保部门向有关部门的一种渗透，是一种对于其他部门决策程序的影响和制约，而事实上环境决策的“综合化”，要求各个部门在决策时主动地，自觉地考虑环境影响，同时在环保主管部门统一规划、协调下进行政策的设定，而不是由部门本身单独决定的。在广度上，环境综合决策不是只针对经济部门，而同时也应包括与资源管理部门之间的综合决策，过去资源环境根本不是管理对象，最初往往是出现什么环境问题，便由相应的行政主管部门解决什么问题，形成了不同生态要素分部门管理，甚至同一要素被不同部门管理的“部门分割”的历史（如“多龙治水”）。 其次，在机制上现行的环境决策机制弹性很大，缺乏制度法律保障，没有固定的渠道和衡量尺度，综合决策表现出很强的人为性，主观性和跨越性，对此，笔者建议应当扩大环境综合决策参与者的多样性和代表性：在进行环境综合决策时，除了中央及地方各级职能部门之外，还可以包括以下主体： “工商产业界”—工商产业界可以说是与环境保护关系最密切的社会实体，它们不仅本身是利益和价值的载体，而且对社会产生巨大的正外部效应（例如，提供就业岗位等），如果环境综合决策中缺少他们的参与，将是不完善的而且是潜藏着风险的，最重要的是如果仅将其视为环境管理的对象，是不利于环境目标的实现的。 “科研学术界”—与工商企业界不同，在环境综合决策的过程中，科学队伍是作为一种客观公正的观察力量出现的，他们超越利益局面，以科学为准则为综合决策提供客观依据，从而使环境决策建立在人类全部知识的基础上，包括自然科学，社会科学及人文知识等等。而不再是当前的少量信息，从而避免了历史上不正确的决策过程的再现。 “ 公众”—公众参与环境综合决策的力量虽小，但是有其特殊的价值，因为公众或者是出于对公共利益的关注及对社会的责任感而愿意为公共环境决策作出贡献，这增加了环境综合决策的社会公正和正义的力量；或者公众可能由于自身利益受损，而参加决策过程，最典型的就是污染受害者的情形，一般性的污染不会产生较大的影响力，但重大的污染事故会震动当地决策者，如此，也就能影响甚至改变原有的决策结果。 对策二：环境管制的“市场化”： 前文已论述了现存的环境行政管制模式的弊端，笔者认为，以市场为本位的环境管理模式才是中国环境管理的最佳选择，而环境管理的市场模式实质就是将环境资源要素市场化的过程。 明晰各类环境资源的产权关系是首先要解决的问题：产权明晰是市场经济运行的条件。如果一切产权都是不明确的，市场的交易活动就无法进行。如果存在部分产权不明确，那么就会在市场经济下，导致产权不明确的那部分资源无效配置或低效率配置。尽管我国现行的环境政策规定：“谁开发，谁保护；谁利用，谁补偿；谁保护，谁受益；谁破坏，谁恢复”。但是，由于对环境资源尚未进行分类界定，使这一政策操作起来有一定困难。因此，环境资源应由谁来占有、支配、使用的问题，并没有完全解决，从而导致经济活动中对环境资源的滥用和破坏现象仍大量存在。界定环境资源产权的目的是为了使环境资源进入市场，通过市场机制来配置，这不仅有利于避免环境资源的滥用和破坏，而且比运用法律手段来保护环境资源的合理利用，更具灵活性，更符合经济活动规律的要求。界定环境资源的产权后，任何企业利用环境资源都必须交纳一定的费用，从而才能获得环境资源的使用权。环境资源使用量必须限于生态环境的自愈能力以内。假定可以获得环境资源使用权的环境资源量为N，如果环境资源使用权不能交易，那么必然存在一种趋势，即任何企业一定会最大限度地利用环境资源，以补偿其成本——环境资源使用费。而如果环境资源使用权可以交易，企业就会节约使用环境资源，以便转让其一部分环境资源使用权，获取收益。其结果无非两种可能，一是由于节约使用环境资源，使环境资源使用量P小于环境自愈能力允许的环境资源使用量N；二是环境资源使用量接近于N，但使一部分企业本来受制于环境资源而不能充分发展，现在可以得到更大的发展，从而有利于经济发展，实现经济发展与环境保护的协调。而这一切的前提是界定环境资源的产权。 其次，以市场为本位的环境管理模式之相关机制的完善： ①加速机构改革，转换环境行政管理职能： 现行环境行政管理机构的设置不利于市场模式的要求，如闽江流域就涉及到好几个县市的场环境行政部门。此外，现行的行政管理往往政出外门，但市场管理模式则要求管理一体化。 ②完善排污收费制度： 尽管《征收排污费暂行办法》规定征收：排污收费；超标准排污收费。但在实践中，排污费实际上长期无实效：一方面是法规规定的不详；另一方面是传统观念在作怪，认为空气、水资源是取之不尽，用之不竭的资源，而且是无主财产，谁都课以无偿使用。因此，要完善排污收费制度，每个企业都必须为取得排污指标而付费。建议颁布新的排污收费办法，使环境权作为一种有价值的产权而法制化。 ③制定环境定价法： 环境要素如何定价？这是涉及到自然科学、经济学、法学等多种学科的问题。应使环境定价科学化、民主化、法制化。以制止当前的各地纷纷以降低环境标准抢夺外资的作法。笔者认为：环境定价是市场管理模式成败的关键，因此，应制定统一的环境定价法，以法制手段来完善环境市场管理。 ④制定环境反垄断法： 市场不是十全十美的，为防止某些企业在排污权上垄断市场，应采用法律手段对付这种行为。此外，我国部分地区实行的总量控制和排放许可制相结合的、以行政管制方主、市场为辅的模式，这种模式，由于排污者先是无偿获得，后又通过市场获利，这样造成了分配不平等，是不合理的。 对策三：环境治理的“社会化”： 改变目前政府孤单奋战的环境治理格局，实现环境保护的“社会化”，其实质就是倡导公众等社会力量加入到环境治理的队伍中来，提高社会力量参与环境事业的程度，（注：这里的公众是指包括公民在内的各种社会力量的总称）。对此，笔者建议从两个方面入手： 首先，在环境决策的创新主体上应该多样化，辨证唯物主义认为：世界万物都是永恒变化的，不断发展的。环境政策亦不例外，作为一个整体，环境政策也应是与时俱进的，也需要不断的发展与创新，否则，政策的实施绩效自然低下。政府作为环境政策的创新主体，对环境政策创新的贡献是不言而喻的，但政府作为国家的“管家”，它对环境事物的管理是在履行一种公共职能，一般来说，尤其是发展程度较低的国家，环境保护在影响国家利益的因素中所占的比重较低，所以，政府进行环境政策创新的动机相对较弱，通常只会在出现紧急的环境事态时才采取大规模的环境政策创新行为，显然，这是不利于实现环境与经济的“双赢”目标。所以，给环境政策创新体系注入积极的，新鲜的因素，——实现创新力量的“多样化”，不失为推动我国环境政策创新的有效途径。 这些新鲜的力量包括： 新闻媒介——新闻媒介对环境政策的影响力是很大的，这是因为媒体可能引起强烈的社会压力。媒体引起的环境政策变化往往具有突然性——在很短的时间内改变了原有的政策安排。一般而言，媒体的影响方式是把环境问题诉诸感性，用语言或图象表现事情本身，这种公开性和通俗性使新闻媒介具有一种快速和广泛的影响力，但不宜持久。因此，新闻媒介对环境政策的推进具有特殊的贡献，它以个案性质的事件来推动带有普适性的政策的发展。例如淮河流域的强制达标的“零点行动”中，新闻媒介表现出了极大的热情，他们的工作实际上起到了不亚于政府环境监督部门的督促作用。 事业单位——他们的作用主要是为政府提供专业性的服务，例如，当中央决定在淮河流域采取“零点行动”，那么这种行动必须借助于环境监测机构的支持，因此，事业机构的发展在一定程度上决定了环境政策创新的能力。在这些组织中，专门从事环境政策研究的机构对环境政策的贡献可能更特别一些，因为政策研究的灵魂就是“创新”，既可以对已有的政策进行论证、诠释或深化，也可以采取批判、反证或否定的方式，重要的是提出创新见解，也就是通常所说的“要有点不同意见”。 公民个人——个人进行环境政策创新的行动有时候可能是无意的，因为他们的直接目的可能是避免或消除所遭受的环境损害，但在这样做的过程中，可能促进国家改进了原有的环境政策。公民个人之所以能促进环境政策创新，是因为公民享有一定的环境权益，他为自身的环境权益而斗争，实际上在一定程度上改变了社会中的利益群体的格局，环境政策就在这种变动的利益结构中不断变化。目前我国公民个人对环境政策创新的推动作用还不是特别明显，因为公民的环境权益还不够充分，这在一定程度上压抑了公民行动的意愿，从而使一部分本来可能发生的环境政策创新没有实现。要使公民更多的参与到环境政策创新的行动中来，就必须以政策的形式给他们界定更多的环境权益，这是一种互相促进的关系。 其次，对现有的政策、法规进行扩展和完善，为公众参与环境保护提供制度空间： 1．要扩大公众预案参与，即公众在环境政策、规划制定中和开发建设项目项目实施之前的参与。综合决策部门或环保主管部门在制定环境政策、法规、规划或进行开发建设项目可行性论证时应征询公众意见； 2．扩大过程参与，即公众对环境政策，法律、法规、规划及开发建设项目实施过程中的参与，在这些过程中要听取公众意见，接受舆论监督； 3．扩大公众的末端参与，包括公众代表参加对“三同时”和限期治理项目验收，尊重和保护公众对环境问题的采访，认真处理环境纠纷等。 4．鼓励公众的行为参与“从我作起”，要面对社会、面向公众进行环境宣传教育，提高公民的环境意识，法制观念，提高公众自我保护环境的自觉性，形成全民热爱环境，保护环境的社会新风尚。 三．结语 最后，再回到本文开头提及的“淮河治理模式”，我认为：淮河治理一定要有创新，应按照可持续发展的科学本质，重构一个高效的治理结构。应是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”。（全球治理委员会，1995年《我们的全球伙伴关系》）淮河治理需要重新调整中央、地方的责任，并建立一种政府、企业、社会力量 的共同行动框架，这种“政府失灵”并非是单纯地依靠增加投入就可以解决的问题，而是需要在政府的环境管理行为上进行较大地创新！ [参考书目]: ○1夏光.从政府直控到社会制衡.环境参考与评论,1999年第2期 ○2夏光.王风春.舒庆.沈晓悦.环境与发展综合决策:理论与机制研究.中国环境科学出版社.2000年 ○3曹风中.1999 发展循环经济是发展中国家的必要选择. 经济.环境.发展.中国环境科学出版社,39-43 国家环保总局政策法规司编.1997.中国环境保护法规全书.北京:化学工业出版社 ○4陈建国.2002.贸易与环境:经济.法律政策.天津人民出版社 ○5曹风中.周国梅.2002.中国城市环境可持续发展指标体系研究手册.北京:中国环境科学出版社,2000,3-6 ○6曹风中.国外环境发展战略研究,北京:中国环境出版社.1992. ○7夏光.环境污染与经济机制,北京:中国环境出版社.1992 ○8吴玉萍.绿色经济-21世纪国际经济竞争的制高点.生态经济.1997-04 ○9《生态主义法哲学》郑少华著，法律出版社 2002年版 ○10陈茂云，马骧聪著：《生态法学》陕西人民教育出版社 2005年版 ○11肖乾刚著：《自然资源法》法律出版社1992年版。 ○12《环境法新视野》吕忠梅著 中国政法大学出版社2000年版 ○13《环境法学教程》王灿发著 中国政治法大学出版社1997年版 ○14郑少华 《市场导向、中国环境管理的未来发展趋势》，《华侨大学学报》1992年第2.7期合刊 ○15郑少华：《经济法中的社团—从社会视角展开》《法学》2001年第2期 ○16陈泉生著《环境法原理》法律出版社1997年版 注： 通讯地址：昆明理工大学白龙校区法学院 04级研究生 环境与资源保护法专业 钱冬 邮编： 650224 电话：13888413442 ； 0871 -3801281 E-maildongdongqian1978@sohu.com