世界文化和自然遗产法律保护的缺陷和对策

饶小静*

【内容摘要】世界文化和自然遗产是全人类的丰富财产，而我国也是《保护世界文化和自然遗产公约》的成员国之一，对于我国拥有的富饶的世界文化和自然遗产来说，是一笔宝贵的财富，然而随着世界遗产的错位开发和超容量开发的事件不断发生，对于世界遗产的法律保护上的缺陷也越来越受人关注。笔者拟从法律保护主体的多元化导致有效保护主体的缺失，国家和地方政府对世界遗产法律定位的差异性，法律保护内容不全面和法律责任不力等方面来阐述世界文化和自然遗产法律保护的一些缺陷，并对世界文化和自然遗产法律保护方面的这些缺陷，提出建立世界遗产的预警和监测机制、修订相关法律法规方面的建议，以使得我国的世界文化和自然遗产的保护工作能更加完善。

【关键词】世界文化和自然遗产 法律保护 缺陷 对策 预警和监测机制 修订

世界文化和自然遗产是全人类的共同财产，国际社会正是意识到了世界文化和自然遗产的不可再生性，联合起来于1972年11月16日在巴黎通过了《保护世界文化和自然遗产公约》。根据《保护世界文化和自然遗产公约》的规定，世界文化遗产是包括（1）文物：从历史、艺术或科学角度看具有突出的普遍价值的建筑物、碑雕和碑画、具有考古性质成分或结构、铭文、窟洞以及联合体。（2）建筑群：从历史、艺术或科学角度看，在建筑式样、分布均匀或于环境景色结合方面，具有突出的普遍价值的单力或连接的建筑群。（3）从历史、审美、人种学或人类学角度看具有突出的普遍价值的人类工程或自然与人工的联合工程以及考古遗址等地方。世界自然遗产包括（1）构成这类结构群组成的自然面貌。（2）从科学或保护角度看具有突出的普遍价值的地质和自然地理结构以及明确划为受威胁的动物和植物生境区。（3）从科学、保护或自然美角度看具有突出的普遍价值的天然名胜或明确划分的自然区域。从这一定义看出，世界文化和自然遗产具有除自然资源的一般属性外，更具有自己的显著特性。（1）世界共同性。世界文化和自然遗产的突出特性之一就是世界共同性。因为世界文化和自然遗产建立的初衷就是人类社会普遍意识到了世界上的一部分遗产对于全人类来说都是具有共同的价值的，这些遗产是全人类的共同财富，不仅仅是所在地区或国家的，而是全社会的。人类只有一个地球，而正因为世界文化和自然遗产的全球性，保护不论哪个国家或地区的这样的世界遗产对于全人类来说都是非常重要的，所以世界文化和自然遗产的保护也是世界共同性的。这一点在《保护世界文化和自然遗产公约》中也体现得很明显。如其序言就表明了正是考虑到了世界文化和自然遗产的毁损或丢失对全世界遗产的枯竭的影响等各国开始筹建建立这一公约的，而公约也对世界文化和自然遗产的国际保护做出了规定。（2）珍稀性。世界文化和自然遗产具有比一般自然资源的稀缺性更显著的珍稀性。不仅因为世界文化和自然遗产是全人类共同的财产我们才要给予特殊保护，更重要的是因为世界文化和自然遗产对于世界人民来说是独一无二的，具有突出的不可再生性和不可替代性。如我国的黄山，意大利的庞贝古城遗址，这些都是在全世界范围来说具有代表性的，人类也不可能再通过其他技术手段再生的，所以世界文化和自然遗产尤其具有稀缺性。（3）保护优先性。世界文化和自然遗产的价值具有多样性，如环境价值、审美价值、生态价值等，对于这些价值，既有值得开发的一面又有要彻底保护的一面，不同于一般的自然资源的保护和开发并重的同时合理开发为先的理念，对于世界文化和自然遗产，许多国家明确规定将它的保护放在首位，这使得世界文化和自然遗产虽然承载了很多的价值，但是我们所要做的首要工作不是开发而是保护，在人们苦苦追寻自然资源的保护和开发的结合点时，世界文化和自然遗产却是保护先行，这一点特性也是由它的世界性和珍稀性决定的。 我国也于1985年正式加入了这一公约，成为公约中保护世界文化和自然遗产的一员。此后，我国的世界遗产保护事业发展迅速，目前我国拥有的世界文化和自然遗产达29处[1]，居世界第三，仅次于西班牙和意大利，还有近百个项目正在申请列入《世界遗产名录》，这对于我国五千年悠久的历史文化来说，是一项很光荣的事情，但是，随着经济开发的加速，对自然资源的利用需求越来越多时，更多的不光彩的错位开发和超容量开发世界文化和自然遗产的事情频频发生。如四川省都江堰管理局拟在距离都江堰水利工程鱼嘴分水堤1300余米处修建高约23米、宽约1200米的杨柳湖水库大坝。该水库距离世界遗产核心区350米。2004年6月18日，联合国教科文组织驻北京办事处文化官员埃德蒙·木卡拉就“世界文化遗产都江堰将再建新坝”一事，向中国联合国教科文组织全国委员会和建设部提出询问[2]。又如最近颇受人关注的云南虎跳峡建坝未经批准而悄然动工的事情。这一事件同样也引起了联合国教课文组织的关注。联合国教科文组织世界遗产中心已向我国有关部门提出，要求提供有关“三江并流”地区现状的必要信息。类似这样的事件还有很多，充分暴露出我国世界文化和自然遗产保护现状和现存问题，对于上述现象，从法律保护的方面看，笔者认为世界文化和自然遗产的法律保护存在以下缺陷：

（一）法律保护主体的多元化导致有效保护主体的缺失

在我国，由于并没有一部完整的有关世界文化和自然遗产保护的法律规定，使得有关世界文化和自然遗产的法律保护是散见于我国的《自然保护区条例》、《风景名胜区管理暂行条例》、《文物保护法》等中的，根据《自然保护区条例》的规定，自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。而风景名胜区是指凡具有观赏、文化或科学价值，自然景物或人文景物比较集中，环境优美，具有一定规模和范围，可供人们游览或休息或进行科学、文化活动的地区。并且根据法律规定，对于属于自然保护区的世界文化和自然遗产，由各级政府和各个自然保护区的管理机构负责；而具有风景名胜区特性的世界文化和自然遗产又主要由建设部门管理；具有文物特性的又属于文物部门主管，所以在我国，世界文化和自然遗产的法律保护主体是多重的，这样看似我国的世界文化和自然遗产归属于不同的部门管理能起到很好的管理作用，因为这种专门管理的模式能更好地为世界文化和自然遗产的保护提供更专业的保护，但是这种管理模式的最大弊端是导致法律管理中的“真空地带”，对于我国的世界文化和自然遗产来说，就缺乏真正有效的法律保护主体。因为世界文化和自然遗产具有多重价值和属性，所以一个世界文化和自然遗产并不能单纯的划为是文物或是风景名胜区或是其他，而是兼具有这几项特征，如安徽黄山就兼具了自然保护区和风景名胜区的特征，同时也是世界自然遗产，而《自然保护区条例》和《风景名胜区管理暂行办法》都是由国务院颁布的，所以在适用上无效力层级区别，这就导致了黄山究竟贵哪个部门管的问题。这种法律保护主体的多元化就导致了真正能有效保护世界遗产的法律主体的缺位。

（二）世界遗产的法律定位上国家和地方政府的冲突性导致保护的不力

对于世界遗产，我国根据《保护世界文化和自然遗产公约》的精神，针对世界文化和自然遗产频遭破坏的问题，国务院九部委于2002年联合发布了一个《关于加强和改善世界遗产保护管理工作的意见》，在该意见的第三条关于正确处理世界遗产保护和利用的关系中，明确规定了“世界遗产是具有特殊重要性、珍稀性和脆弱易损性的不可再生资源，必须把对遗产的保护放在第一位，一切开发、利用和管理工作，都应以遗产的保护和保存为前提，都要以有利于遗产的保护和保存为根本。”可见，在我国法律中是将世界遗产定位于保护为主的。而我国世界遗产又主要是由各地方政府监管的，但各地方政府在积极申报世界遗产的同时更多的是关注世界遗产所带来的收入，将世界遗产视为“印钞机”，政府建立功绩和提高经济效益的证明，正是地方政府对世界遗产的法律定位与国家定位的偏差导致地方政府盲目开发世界遗产，如在世界遗产上大兴土木，建宾馆，搭电缆等，这些实际上打着保护的名义行滥开发之实的行为又如何能很好的保护自然遗产呢？

（三）法律保护内容的不全面导致无法可依

对世界遗产的法律保护主要有三个层级。1、国际公约。这主要是指《保护世界文化和自然遗产公约》，《关于在国家一级保护文化和自然遗产的建议》，《佛罗伦萨宪章》等。以《保护世界文化和自然遗产公约》为主，公约第二部分专门规定了世界文化和自然遗产的国家保护和国际保护，并且在第五条明确了保护方式。（1）通过一项旨在使得文化和自然遗产在社会中起一定作用并把遗产保护工作纳入全面规划计划的总政策。（2）如本国内尚未建立文化和自然遗产的保护、保存和展出的机构，则建立一个或几个此类机构，配备适当的工作人员和为履行其职能所需要的手段。（3）发展科学和技术研究，并制定出能够抵抗威胁本国文化和自然遗产的危险的实际方法。（4）采取为确定、保护、保存、展出和恢复这类遗产所需的适当的法律、科学、技术、行政和财政措施。（5）促进建立或发展有关保护、保存和展出文化和自然遗产的国家和地区培训中心，并鼓励这方面的科学研究。从上述保护内容来看，因为公约以各个缔约国自觉遵守为前提，且保护方法规定较为原则，所以对于各国来说只是一个指导性的作用，具体的实施工作仍要由各国细化规定。2、法律、行政法规。我国关于世界遗产的法律主要是《文物保护法》，行政法规主要是《风景名胜区管理暂行条例》、《自然保护区条例》等。这些法律和行政法规对于世界遗产的规定主要是禁止性规定和命令性，如《文物保护法》第十七条规定“文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。”《风景名胜区管理暂行条例》第八条规定“风景名胜区的土地，任何单位和个人都不得侵占。”，《自然保护区条例》也有类似规定，如第二十六条、第二十七条等，虽然这些规定具有很强的强制执行力，但是具体实施保护世界遗产的内容来看法律规定的相当少，而就仅有的规定来看又大多是纲领性的内容，不具有很强的实际操作性。3、地方性法规或规章。地方政府会根据各自的情况制定有关风景名胜区、自然保护区的管理办法，这些管理办法就是各地方保护世界遗产的依据。而随着世界遗产遭到破坏性开发的现象越来越严重，也有的地方人大根据情况制定了专门的保护世界遗产的地方性法规。如湖南省2000年通过了《湖南省武陵源世界自然遗产保护条例》，《四川省世界遗产保护条例》，《云南省“三江并流”世界自然遗产保护条例》。然而这些专门性的保护世界遗产的地方性法规并不多。而就这些地方性规章来说，也仍然只是上位法的简单重复，对具体如何保护这方面并未做深入的规定。如《云南省风景名胜区管理条例》第十六条就规定了风景名胜区的水源或水体应当严加保护，禁止污染或过渡利用；禁止围、填、堵、塞水面和围湖造田，第十七条规定禁止伤害或者捕杀受保护的动物，禁止将未经检验合格的动植物引入风景名胜区等，这些规定仍然只是根据《风景名胜区管理暂行条例》的相关规定做一个概括性的规定，并为根据本地区世界遗产的特点做出具体的规定，这也不能不说是一个缺陷。 （四）法律责任以行政处罚为主和处罚力度不够导致法律的威慑力不够 在违反相关法律规定的法律责任方面，纵观上述各种法律、行政法规、地方性法规或规章，主要以行政处罚为主，并且行政处罚中又以罚款为主要的处罚手段。如根据《自然保护区条例》第三十五条的规定，在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦等活动的，给自然保护区造成破坏的，可以处以300到10000元的罚款，第三十六条规定拒绝环境自然保护部门或相关自然保护区行政主管部门的检查可以给予300元以上3000元以下的罚款等，在法律责任这部分，相关法律规定主要是以罚款的形式处罚，处罚虽然会给予破坏者一定的惩罚，但是世界遗产具有不可再生性，用罚款的方式并不能够使世界遗产恢复到原来的样态，所以处罚的方式并不适合应用于对世界遗产的破坏上。并且这种处罚的程度相当轻，给自然保护区造成破坏的只要处以300到10000元的罚款就可以，而这种破坏活动给世界遗产造成的影响却是无法估计的，甚至给破坏者带来的利润要远远高于罚款。并且还要遵循“一事不再罚”的原则。所以不但这种处罚方式是不适宜的，且处罚力度也是不够的，不足以达到预防和惩罚的目的，致使破坏世界遗产的事件屡禁不止。 上述几个方面仅仅是从世界遗产的法律保护方面来说的，而世界遗产之所以屡遭“毒手”，不仅存在上述问题，在管理体制和资金等方面也存在很多的问题。由于世界遗产是全人类文明所遗留下来的产物，从一开始就受到世界的广泛关注，所以世界遗产问题的解决会对国家形象产生极其重要的影响，因此，虽然我国现在为止并没有任何一项世界遗产被列入了“世界遗产濒危名录”中，但是我们仍然要警惕和预防破坏世界遗产的事情发生。笔者也想就世界遗产的保护提一些建议。 （一）建立世界遗产的预警和监测机制 世界遗产具有特别重要性、珍稀性和脆弱易损性，是不可再生资源，因此，世界遗产的保护最主要的方法是能从源头开始，不能仅仅关注事后的惩罚措施。因此可以建立世界遗产的预警机制和监测机制。而世界遗产的预警机制又以监测机制为前提的。所以各地方政府可以在世界遗产所在地建立监测站，对世界遗产的状况做出监测，并可以建立一种全国有关世界遗产状况的联网机制，使得公众和政府能随时得知世界遗产的状况，为了避免当地政府对监测机构的干扰性，保障监测结果的公正性，建议将监测机构从地方财政编制中独立出来，经费从世界遗产的有关上缴国库的收入中拨付，或者如果建立世界遗产保护基金的话，也可以从中给付相关费用，再进一步的话，也可以将这种监测事宜交给符合资质的公益性组织从事，国家给予相应的政策性费用。在建立这种监测机制后，对世界遗产的状况划分绿黄红三个等级，绿色级当然是比较好的状况，到黄色级别后国家就应该对这一世界遗产发出警告，并责令当地政府组成专案小组限期改正违规行为，实行组长责任制，在期限之后仍不改正的，给予相应的行政处分，如果世界遗产达到了红色级别的话，国家就要派员组成调查小组进行调查，由调查小组提出调查报告，上报国务院，由国务院决定进一步的措施。这样将世界遗产的状况控制在恶化之前。

（二）修订相关法律法规

在世界遗产的破坏越来越受人关注的时候，也有人提出建议制定《世界遗产保护法》。笔者认为由人大或人大常委会制定一部专门的世界遗产保护的法律，这是在看到我国在这方面的法律缺失导致的无法可依的现象后提出的一个很好的想法，但是笔者认为制定一部专门的世界遗产保护的法律的时机还不是很成熟，在《文物保护法》等法律法规还在对世界遗产起到法律保护作用，且对于世界遗产的保护的经验还不是很丰富的时候，由最高权力机关制定这样一部法律要耗费大量的人力物力，所以并不适合现在制定这样一部法律，而想要完善世界遗产的法律保护，完全可以通过修订法律法规的形式来达到目的。象《风景名胜区管理暂行条例》和《自然保护区条例》都是由国务院颁布的，修订的程序比制定一部法律的程序要简单很多，所以建议修改这几部法律法规，在其中将对世界遗产的保护单章列出来。而且我国正在制定《自然保护区法》，所以笔者建议将世界遗产的特殊性考虑进去，首先在这部法律中列出对世界遗产的特殊保护，以起到对其他法律法规的促进作用。 以上两个方面仅仅是从宏观的方面来说，从微观的角度还可以从加大法律责任、转变公众意识方面、分功能区保护等方面做一些更细致的研究和规定，如在转变公众意识方面，各地政府应该在相关旅游节上添加相关保护世界遗产的教育内容，让公众在欣赏世界遗产，感受世界遗产的同时，爱护世界遗产和为使后代也能欣赏到世界遗产而为保护世界遗产做贡献，并且加大公众监督世界遗产保护工作的力度等，不应该只看到世界遗产所带来的“短期”经济效益，更要看到世界遗产的“长期”生态效益。从世界遗产的保护来看，在明确世界遗产保护为主的法律定位后，更重要的要做到保护为主的内容，而这仍需要各方面的努力和利用实践去积累经验，这样，世界遗产的保护才能真正有效，才能真正成为人类的财富。