矿业开发的国家环境安全及其评价体系研究

王世进 饶运章 （江西理工大学，江西赣州，341000）

【内容提要】国家环境安全概念是由于生态环境问题和自然资源的问题进一步恶化，对人类的生存发展和国家安全构成了威胁而提出来的，它对矿业开发中保障国家资源安全、保护矿山地质环境和生态环境等产生了重大影响。我国矿业开发中存在诸多的矛盾和问题，应以环境安全观为指导加强立法和进行环境评价，创建矿业开发的国家环境安全评价体系，为国家建立和完善环境安全的预警系统提供科学依据。

【关键词】矿业开发 国家环境安全 矿产资源问题 环境破坏 评价体系 评价内容

矿产资源是人类社会生存和发展的重要物质基础，矿业开发是人类重要的经济生产活动。新中国成立以来，我国己发现171种矿产资源，查明资源储量的有158种，矿产地近18000处，其中大中型矿产地7000余处。探明储量潜在价值仅次于美国和原苏联，居世界第三位，是世界上矿产资源最丰富、矿种齐全配套的少数几个国家之一。我国矿业产值占全国工业总产值的5.5％，采矿约占全世界总产量的9％，居世界第三位，其中煤炭产量居世界第一位，石油占第五位，金占第六位，有色金属占第七位。目前，我国92％以上的一次能源、80％的工业原材料、70％以上的农业生产资料来自于矿产资源。我国有的矿产可供出口，在国际贸易中占重要地位。矿业开发为中国经济的持续快速协调健康发展提供了重要保障。但是，我国矿产资源的人均占有量非常低，仅居世界的第80位，只有世界人均占有量的45％。 由于我国矿业开发利用中存在许多矛盾，造成我国的矿产资源问题及矿山生态环境问题越来越严重，矿业开发所引发的环境安全问题也越来越突出，直接影响了我国经济和社会的协调和可持续发展。因此，将矿业开发、矿产资源综合利用和矿山环境保护等问题提升到国家安全的高度，研究国家环境安全对矿业开发的影响，探究创建矿业开发的国家环境安全评价体系，具有前瞻性和战略意义。

一、国家环境安全的概念及其对矿业开发产生的影响

环境与国家安全两者的联系并不是一开始就为人们所认识和重视的。20世纪70年代以前，国家安全主要指国家的政治独立和领土完整等不受到军事上的威胁，经济和环境等问题被视为“低级政治议程”上的问题。从20世纪70年代起，随着冷战的结束，国际形势相对缓和，全球性问题不断发展，人们日益认识到国家的安全和稳定并不仅仅取决于政治和军事层面，它还涉及到经济、资源和环境等问题，因此需要对传统的国家安全概念进行重新界定和认识，创建新的国家安全观。1977年美国世界观察研究所所长莱斯特•R•布朗在《建设一个持续发展的社会》一书中首次把环境安全引入国家安全内涵。他认为，环境问题的严重性不亚于战争，没有环境安全，国家安全是空洞的。1987年，世界环境与发展委员会完成了《我们共同的未来》一书，标志着环境安全在专家学者中达成了共识。1992年，联合国主持在巴西里约热内卢召开的环境与发展大会制订了《21世纪议程》，标志着环境安全问题已上升为最重要的国际政治议题之一。正如大会秘书长斯特朗所说：冷战已经结束，环境问题一跃成为世界问题的榜首。全球环境问题影响深远，已渗透到国际政治、经济、军事、科技、贸易、社会文化的各个领域，对人类的思维方式、发展模式、生活及消费方式构成全方位的挑战。20世纪90年代以来，美国、日本、欧盟、加拿大、俄罗斯等国家相继将将环境安全纳入国家安全的战略目标。我国2000年发布的《全国生态环境保护纲要》首次将生态环境安全列入国家安全的范畴，该《纲要》明确指出，“生态环境继续恶化，将严重影响我国经济社会的可持续发展和国家生态环境安全”。总的来说，环境安全概念的提出是由于生态环境问题和自然资源的问题进一步恶化，对人类生存和发展构成了广泛和严重的威胁，也威胁到国家的经济安全和国防安全。人们越来越认识到，如果没有正常的生态系统支持，经济不可能获得长久的可持续发展，经济建设的成果也可能受到破坏。同样，没有生态安全，国家的国防与军事安全也难以保障。 从战略意义上来看，国家环境安全 的基本含义包括两层基本含义：一是防止由于生态环境的退化对经济基础构成威胁，主要指环境质量状况低劣和自然资源的减少和退化削弱了经济可持续发展的支撑能力；二是防止由于环境破坏和自然资源短缺引发人民群众的不满，特别是环境难民的大量产生，从而导致国家的动荡。可见，维系一定区域或国家社会经济持续协调发展的“稳定环境”就是国家环境安全，即确保“与人类生存息息相关的生态环境及自然资源基础处于良好的状态或不遭受不可恢复的破坏”。 国家环境安全对矿业开发产生的影响主要表现在两个方面。首先，矿产资源是国家的战略性资源，因此，环境安全要求矿业开发中应从战略的高度考略国家矿产资源的安全即“资源安全”的问题。资源安全是一个国家或地区无论是当代还是后几代人都可以稳定、及时和经济地获取自然资源，同时又使人类发展赖以依存的自然资源基础和生态环境处于良好或不遭受毁灭性破坏的状态。国内资源问题会通过引发或加剧自然灾害威胁到国家安全，同时制约着国家经济的长远发展，有时也会上升为种族之间、地区之间的资源冲突。历史上，很多战争都是因为国家之间为控制(或反对其他国家控制)土地、初级原材料、能源供应、河流、海上通道等关键环境资源而发生的。20世纪以来，争夺自然资源是十多次战争爆发的重要原因，其中又以争夺石油及矿物等非再生战略性资源为主。矿产资源是亿万年地质历史的产物，在短暂的人类历史中不可以再生，在一定的技术经济条件下，它们总是有限的。矿业开发的生产过程与矿产资源的消耗过程同步并行。矿产资源安全与经济安全和军事安全密切相关。在美国，其资源大量依赖国际市场，因此它认为国外重要的和敏感的资源的流向都可能会引发国际冲突，都会影响美国的国家安全。“资源供给的安全，即为了保证一国国民经济的稳定与发展，要保证其所依赖的国外资源的有效供给，避免包括原料、燃料、粮食和技术等资源供给的中断。” 正是基于这点，一些发达国家（如日本）大量进口和储存重要矿产资源。因此，在矿业开发利用中，我们一方面应当合理开发利用和保护矿产资源，防止资源浪费和短缺；另一方面应当强调确保本国经济和社会发展对矿产资源的需求，防止矿产资源的出口贸易造成对本国的威胁。其次，由于矿业开发活动对矿山地质环境和生态环境产生的直接影响，不仅会使本国生态环境受到破坏，而且会对他国或国际环境造成影响。全球性的环境问题不仅造成环境的恶化，使生态系统对人类活动的承载能力下降，跨国界的生态环境问题更可以引起区域性资源的短缺，破坏国家正常活动的物质生存环境，动摇政治稳定和经济发展的基础，引起国家间改善生存条件以及有关污染问题的区域性的紧张，甚至引发武装冲突。因此，国家环境安全要求在矿业开发中维护“环境安全”。环境安全是指无论是代内还是代际，都不因环境问题使国民的生存和发展受到威胁，或在主观上不使国民感到恐惧，国家的生存和发展都免受由于生态环境的恶化而造成的重大威胁。矿山的生态环境主要由矿山地质环境、矿山生态环境和矿业环境（矿产品的生产加工活动对自然环境产生的影响）构成。矿业开发的“环境安全”即要加强对矿山地质环境和生态环境的保护，防止因矿业开发造成的采矿区岩体不稳定、水土与动植物生存环境等自然资源遭破坏，防止矿产品加工造成水、土、大气等自然环境的污染，免受生态环境恶化给国家安全和人类生存带来的严重危害。

二、矿业开发中存在的主要问题

从世界范围来看，由于各国工业经济的发展是建立在对资源的疯狂掠夺和废物的大量排放基础上，尤其是近几十年的高速发展造成了环境污染、生态破坏、资源浩劫的严重后果，因此对国际社会的安全和人类的生存发展造成了严重威胁。我国作为发展中后起工业化国家，长期奉行三高粗放型即“高增长、高物耗、高污染”的发展模式，加上人口剧增，经济技术实力较弱，未能及时有效地遏制较大范围及程度的环境污染和生态破坏，致使矿产资源呈绝对减少趋势。资源不足、环境污染和生态恶化已经严重影响到我国经济的发展，成为制约我国经济和社会可持续发展的“瓶颈”，主要矿产品的短缺甚至威胁到了国家的经济安全。具体地，我国在矿产开发方面存在的主要矛盾和问题有：

1．资源严重不足，供需矛盾突出

我国经济快速增长与部分矿产资源大量消耗以及资源短缺之间存在的矛盾非常严重。随着我国迈入工业化的中期阶段，矿产资源消耗大量增加，我国已一跃成为煤炭、钢铁、铜等世界第一消费大国。已发现和可以被利用的矿产储量急剧减少，铁、铜等主要矿产的消费量与储量增速比呈负增长，富铁、锰、铬、铜、铝、钾盐等大宗支柱矿产资源短缺，部分矿山开采进入中晚期，储量和产量逐年降低。后备资源储量严重不足，已经危及到矿产资源的可持续供给。未来20年的供需缺口持续扩大，对国际原材料市场的依赖程度越来越高。今后20年，我国石油、天然气、铜、铝等矿产资源累计需求总量至少是目前储量的2～5倍。一份来自中国地质科学院题为《未来20年中国矿产资源的需求与安全供应问题》的报告首次提出，未来20年中国石油需求缺口超过60亿吨，天然气超过2万亿立方米，钢铁缺口总量30亿吨，铜缺口超过5000万吨，精炼铝缺口1亿吨。

2．资源利用率低，矿产资源浪费严重

由于我国经济增长方式粗放，多年来，经济发展主要依赖于投入的增加，过量消耗矿产品。据统计，2003年我国GDP为1.4万亿美元，约占世界的4%，但消耗的原油、原煤、铁矿石、氧化铝分别为世界消费量的7.4%、31%、30%、25%。 这既有我国经济发展所处阶段的原因，同时也与我国矿业本身粗放经营，矿产资源开发、综合回报、利用水平不高有关。长期奉行三高粗放型的发展模式，且探采技术落后，资源消耗、浪费较大。我国金属和主要非金属矿产开发利用的综合回收率仅在30%左右；约有2/3具有共生、伴生有用组分的矿山未开展综合利用，已综合回收的矿山，资源综合利用率仅为20%，尾矿利用仅达10%，煤炭综合回收率平均不到40%， 远低于世界发达国家综合回收率。

3．矿山企业重资源开采轻环境保护，矿区生态环境破坏严重

多年来，矿山企业普遍存在重资源开采，轻环境保护的问题。部分国有大中型老矿山历史包袱过重，矿区土地破坏面积大，地质灾害隐患严重，恢复治理任务艰巨；众多小矿只顾采挖资源，不顾环境保护，造成采区自然生态的严重破坏；许多矿山废石、废渣、废水随意堆积排放，严重污染环境，特别是尾矿未能得到有效的保护利用，既不利于资源二次开发，也容易造成环境污染和地质灾害。矿山企业选矿废水不经处理排放，排放的废水占工业废水的10%，严重污染水体和土壤；采矿产生的固体废弃物占工业固体废弃物的80%，金属矿山附近尾矿废弃物排放达50亿吨，煤矸石已达40亿吨，并以每年4～5亿吨的排放量剧增；采矿占用和损毁土地近9000万亩，全国复垦率仅为20%，大量老矿山的塌陷区、排石场、尾矿坝都亟待进行治理。

4．矿山资源存在重大危机，产业后续发展问题凸显

长期以来我国对矿产资源勘查、开采产业实行的是较严格的计划、行政管理体制，主要靠国家投入，引进国外资金及先进技术很少。改革开放以来，因多种原因的影响，矿产资源勘查、开采领域改革开放的力度依然不够，目前实施的管理政策、管理制度在设计上既未充分考虑矿产资源本身和勘查、开采产业的特殊性，也未完全与市场经济接轨，不能享受到其风险投资的相应政策，致使这些产业中的绝大多数企业和单位缺乏自我生存、自我发展的能力。商业性勘查和矿产开发的融资市场也未能建立起来。当前，地勘单位形不成有活力的机制，存在着队伍臃肿、结构不合理、经济实力差、职工生活困难等问题，绝大多数国有矿山企业历史和社会负担重，经济实力差。有相当一部分大中型矿山企业资源已经枯竭或接近枯竭，特别是一些资源型城市，由于矿产资源快采光了，“四矿”(矿业、矿山、矿工、矿城)问题严重，城市持续发展面临很大的困难。 “八五”以来，全国已批准下达资源枯竭的煤矿、有色金属矿和铀矿关闭破产项目120多项，涉及在职职工约60万人，离退休人员约42万人。大批资源枯竭矿山的关闭，将使我国资源短缺现象日益严重。据不完全统计，1990年至2000年，有色金属矿山因资源枯竭和破产关闭就达70多个。2001年度又有43座有色金属矿山企业被列入关闭破产建议项目名单。目前，我国十种常用有色金属县属以上矿山722座，生产能力为每年13993万吨矿石，按照这样的开采水平，已有探明可采储量的保障年限不足20年，到2010年将关闭335座，产能消失4955万吨，占总产能的35％，届时铜、镍、钴矿产品的供求矛盾将更加突出，铝土矿、铅、锌、钨、锡、锑等一大批矿种也将出现严重短缺。

5．盲目追求经济利益，矿产资源遭严重破坏

部分地方政府，特别是基层地方政府，缺乏科学的发展观与正确的政绩观，对环境、经济与社会的协调、可持续发展缺乏正确的认识，不惜以牺牲环境和资源为代价追求经济发展速度，片面强调GDP增长与招商引资，忽视环境资源保护工作，甚至有的地方政府出台有悖于环境保护法律法规的土政策、土规定；入世后有些地区往往会受利益驱动，急功近利、无节制地出卖初级产品和稀缺资源，盲目招商引资，不重视监督，环境影响评价等管理工作滞后，加上政府官员的寻租行为，导致无证采矿、破坏资源、危害生态环境和越层越界采矿等违法行为非常严重，某些企业以增加资源消耗、不处理污染物等牺牲环境的手段求取竞争实力的增强和贸易发展，矿产资源遭受严重破坏。 三、创建矿业开发的国家环境安全评价体系，为国家建立环境安全预警体系提供依据 针对当前矿业开发中存在的威胁国家环境安全的因素，我国应不断完善矿产资源与环境保护立法，防止矿产资源的枯竭和生态环境的恶化，用环境安全观指导矿产资源立法，鼓励企业开展清洁生产，进行循环经济立法，为国家提供良好的环境安全保障法律体系，并在进行矿业开发决策时强调环境影响评价。此外，由于环境资源问题对国家造成的威胁具有潜在性，正如环境专家诺曼•迈尔斯指出的：“如果世界环境问题像心脏病突发那样危害我们，我们就会高度重视生态系统并努力使之恢复。相反，环境问题像癌症那样静静地在暗地里侵害我们的肌体，不易察觉，也没有抵制，直到它们深层的损害非常明显时才最终爆发出来。” 因此，为了维护矿业开发的环境安全，应创建矿业开发的国家环境安全评价体系。国家环保局副局长汪纪戎指出，我们应建立国家环境安全的衡量指标体系和监测预警系统，制定国家环境安全的衡量标准，通过实施标准将生态系统维持在能够满足当前需要而又不削落子孙后代所需要的能力的状态，可用量化的指标衡量资源与环境的安全度，对存在的不安全趋势发出预警报告，使之得以适时适度的调整。 矿业开发的国家环境安全评价主要是对矿产资源战略和新建、生产、闭坑矿山的环境安全进行评价，最终以国家矿产资源环境安全度指标来表征。它是将矿业开发中存在的对国家和国际社会造成重大威胁的资源和环境问题作为主要的研究对象，制定科学的安全阀值，并针对其威胁程度作出的评估，对各种可能发生的矿产资源危机发出预警并提出解决方案。其目的是为建立和完善国家环境安全预警系统提供依据。 矿业开发的国家环境安全评价体系包括两个方面和四项内容。所谓评价的两个方面即资源安全评价和环境安全评价。矿业开发的国家环境安全评价的四项内容包括： 1．矿产资源战略安全评价 矿产资源战略安全评价主要评价矿产资源的稀缺性和综合利用程度，矿业开发的经济价值、储备价值和战略价值以及矿业开发对国家经济、政治和军事安全的影响等内容。它主要涉及矿产资源开发利用的经济评价，并通过经济评价反映社会和政治安全评价。其评价的指标应主要包括各种矿产资源（特别是主要的矿产资源）的储藏量、需求量、开采量，人口数量、增长率及消费水平，矿产资源的利用和回收率，矿产资源的消耗量及其在GDP中所占比值，矿产资源的市场价格，开发矿产资源的成本（包括环境成本在内）以及国家矿业开发的政策导向等。

2．矿山地质安全评价

矿山地质安全评价主要评价矿山采区岩体的稳定性、采空区塌陷情况，地表沉降、边坡失稳、山体开裂或滑坡等状况，水土流失、固废渣场占地及其泥石流情况，地表水体疏干、地下水位下降或枯竭、矿坑突水情况，土壤酸碱盐沙化程度等。

3．矿山生态环境安全评价

矿山生态环境安全评价主要评价土地（特别是耕地）退化情况、土地生产力下降程度，植被破坏、动物迁徙、物种灭绝、景观破坏等程度，生物和人体生理病变状况和地方性（流行）疾病情况等。

4．矿业环境安全评价

矿业环境安全评价是指对采矿、选矿及其他矿产品加工生产过程中对自然环境造成污染的程度的评价。其内容主要包括酸性矿坑水、选矿（洗煤）废水、固废渣场渗透水漫流及其对灌溉区、矿区和流域水土的污染，废水中H+、CN-及重金属离子污染，固废渣场扬尘污染、矿井粉尘污染，废石场、矸石山氧化产生的硫、碳、氮气体及炮烟、瓦斯，爆破震动、机械噪声，放射性物质等。 矿业开发的国家安全评价一般采用层次分析法、关联分析法、工程类比法、神经网络法、时间序列分析法、模糊综合评判法及计算机动态仿真等方法。其评价技术主要有预测评价、现状评价和综合评价，即对矿产资源安全评价以预测评价为主；对新建矿山的生态环境安全评价主要进行预测评价，对生产矿山则以现状评价为主、兼有预测评价；对闭坑矿山则主要进行有针对性的现状评价。

Study on National Environmental Security and It’s Assessment System in Mining Exploitation Wang Shijin Rao Yunzhang （Jiangxi University of Science and Technology, Ganzhou Jiangxi, 341000） Abstract The concepts of national environmental security are put forward as the results of further deterioration of ecological environment and natural resources,and its threat against human being’s existence and the national security. It has much effect on the guarantee of national resources security as well as the protection of geological environment and ecological environment.It exists many contradictions and problems in our national mining exploitation. Environmental security viewpoint should be used as the guide to strengthen legislation and conduct environmental assessment,establishing environmental security assessment system of mining exploitation.In this way,scientific bases can be provided for setting up and perfecting an alarm mechanism of national environmental security.

Keywords Mining exploitation, National environment security, Mineral resources problems, Evironment destruction, Assessment system, Assessment contents

作者简介： 王世进，江西理工大学文法学院副教授，中国法学会环境资源法研究会理事 饶运章，江西理工大学环境与建筑学院副院长，教授，博士