《农村土地承包法》中的林地与林地权利

周训芳

林地是土地的一个重要组成部分。《土地管理法》和《农村土地承包法》中的许多条款都适用于林地，如土地所有权、土地使用权、土地承包经营权等法律规定基本上都适用于林地。但是，林业作为一个独立的生产部门，具有生产周期长、投资见效慢、资源可以再生等特点。更为重要的是，林地以及依托于林地生存的森林、野生动物和微生物是地球表面最重要的生态资源，是实现经济社会可持续发展、维护生态平衡的基本保障。因此，《土地管理法》、《农村土地承包法》中规定的林地权利的行使，必须以《森林法》为基本法律依据。

一、《农村土地承包法》中的林地概念与《森林法》中的林地概念有所不同

与林地相关的法律，主要有三部：1984年9月20日通过、1998年4月29日修正的《森林法》（本文中所有法律、行政法规名称前均省略了“中华人民共和国”字样）；1986年6月25日通过、1988年12月29日修正、1998年8月29日修订的《土地管理法》；2002年8月29日通过的《农村土地承包法》。《森林法》、《土地管理法》于同一年作出修改，前后只相距4个月，但使用的“林地”概念截然不同。《森林法》中的林地包含在“森林资源”概念中，而《土地管理法》中的林地作为农用地的一种类型包含在“土地”概念中。但是，由于《森林法》、《草原法》、《渔业法》的制定均早于《土地管理法》，林地、草原、养殖水面、滩涂等土地类型已经历史地形成了各自的主管部门，因此，《土地管理法》在把林地、草地、水面、滩涂等纳入土地范畴的同时，又在其第十一条规定“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理”，以与《森林法》等法律中的土地法律规范保持衔接。而在制定《农村土地承包法》时，法律界、政府部门和公众已经习惯了《土地管理法》中的“农用地”概念。因此，《农村土地承包法》使用的“林地”概念，当然地与《土地管理法》保持了一致。这样一来，就使得“林地”这一概念在不同的场合出现了不同的意义。 在《土地管理法》和《农村土地承包法》中，主要是从经济意义或者物权客体意义上使用林地概念，林地理所当然地成为了土地的一种类型。而在《森林法》中，主要从生态意义或者环境权客体意义上使用林地概念，即把森林、林木、林地以及依托其生存的非人类生命体看作是一个整体意义上的陆地生态资源——森林资源，而林地理所当然地成为了森林资源的一种类型。因此，林地既是经济意义上的土地资源，又是生态意义上的“森林资源”，具有双重法律属性。 《农村土地承包法》第二条规定，“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地”。显然，这里的“农村土地”基本上与《土地管理法》第四条中的“农用地”概念相吻合，把林地纳入了农用地的范畴，即“农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等”。而《森林法》中的“林地”概念，则与《土地管理法》、《农村土地承包法》中的“林地”概念不同。《森林法》对“林地”概念没有作出立法解释，我们只能从2000年1月29日国务院发布的《森林法实施条例》第二条的规定中推测其含义。该条规定， “森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物”。“林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地”。这一解释，显然是出于保护森林资源的实际需要而确定的，为林业主管部门管理林地提供了法律依据。其实，《森林法》第三条也实际上为林业主管部门管理林地提供了法律依据。《森林法》第三条规定，“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府”，即国务院有权将国有重点林区的林地直接交给国务院林业主管部门管理。由于历史原因，目前我国的林地依然由国家林业局按照《森林法》的规定进行管理，而没有统一纳入国土资源部的土地管理中。因此，尽管《土地管理法》和《农村土地承包法》将林地纳入了土地的范畴，但是，考虑到林地与经济意义或者物权客体意义上的土地的性质不同，即林地的首要任务不是为了取得经济效益，而是为了维持生态平衡、发挥生态效益和促进经济、社会的可持续发展，只能由林业主管部门依据《森林法》进行专门管理。 综上所述，《土地管理法》、《农村土地承包法》中的林地，是“土地”；而《森林法》中的林地，是“森林资源”。

二、《农村土地承包法》中林地承包经营权

《农村土地承包法》第五条规定，“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”而依照该法第二条的规定，“农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地”。因此，农村集体经济组织成员享有林地承包经营权。 林地承包经营权的内容包括：

1．林地承包的方式

林地承包方式有两种，即家庭承包和其他形式的承包。其他形式的承包，包括以招标、拍卖、公开协商等方式进行的承包。《农村土地承包法》第三条规定，“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”其中，不宜采取家庭承包方式的荒山等土地，如果属于“县级以上人民政府规划的宜林地”，则依照《森林法》、《森林法实施条例》的有关规定，属于森林资源的范围，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。

2．林地承包经营法律关系的主体

林地承包经营法律关系的主体包括发包方与承包方。 依据《农村土地承包法》第十二条的规定，林地承包经营的发包方分别是农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。 依据《农村土地承包法》第十五条的规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。以其他方式承包林地的承包方是本集体经济组织以外的单位或者个人的，依据《农村土地承包法》第四十八条的规定，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。并且，依据《农村土地承包法》第四十七条的规定，在同等条件下，本集体经济组织成员对本集体经济组织所有的林地和国家所有依法由本集体经济组织使用的林地，享有优先承包权。 从以上可以看出，林地承包经营权是一种合同权利，即债权，还没有形成完整的物权形式。

3．林地承包的期限

《农村土地承包法》第二十条规定，林地的承包期为三十年至七十年。特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准，可以延长。

4．林地承包经营权的流转

《农村土地承包法》第十条规定，“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”第三十二条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”上述规定中，包含了从林地承包经营权中派生出来的林地转包权、林地出租权、林地互换权和林地转让权等。

5．林地承包经营权的继承

第三十一条规定，“林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包”，即承包期内的承包经营权可以依照《继承法》的规定由承包人的继承人继承。

三、妇女的林地承包经营权

农村社会中，妇女的土地承包经营权实际上经常得不到保障。《农村土地承包法》第六条规定，“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。”这条规定，明确提出了妇女的林地承包经营权。妇女林地承包经营权，与一般意义上的林地经营权有所不同。这种不同，体现在《农村土地承包法》第三十条的规定中：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”这是土地法中第一次明确规定的妇女的权利，它不仅仅是妇女的经济权利，由于土地承包权对妇女而言同时意味着生存权，因而这也是妇女环境权的一种具体的表现形式。这一规定，具有十分重要的实践意义。

(本文发表在《中国林业企业》2003年第5期）