【内容摘要】 本文从当前中国环境立法的缺陷出发，分析制订有中国特色的环境法典的可能性以及可能存在的障碍，并就其制订过程中应当注意的问题进行了分析，希望以此来促进中国环境法法典化进程。

【关 键 词】 立法缺陷 环境法典 可行性 可能障碍 注意问题 法典化程度的高低是衡量大陆法系国家法制发达程度的显著标志之一。自6世纪查士丁尼编纂《民法大全》起，法典化的立法就成为了大陆法系国家法律的形式理性。法典在大陆法体系中始终居于核心地位，各部门法都以制定法典为最终目标在不断补充、完善自己。中国自70年代以来先后颁布、修订了为数众多的环境法律法规，并以此为基础构建有中国特色的环境法体系。但中国环境法的法典化进程却显著落后于其他部门法，这已成为制约中国环境法发展的桎梏。

一、中国环境法目前存在的问题

在近卅年间，中国环境法历经了从无到有、从简到繁并逐步完备的历程，其成就不容忽视，但其间环境资源的恶化程度却“更胜一筹”。中国目前的环境立法问题重重，大致有：

1、法出多门，权限混乱，法律冲突加剧。《环境保护法》作为综合性基本法的规定过于粗疏或付诸阙如，以至于人大常委会不得不频繁立法、修法；各职能部门也竟相以“条例”或“办法”之名目发布有关环保的文件。一时间，环境立法恶性膨胀，连专门研究者都为之惊诧，也造成中国环境立法虚假的繁荣。倘若深入研究则可以发现：因环境立法主体的立法权限并无明确的法律规定或有法理依据，故导致环境立法“法出多门”，重复立法的现象颇为严重。而这些法规往往是以部门利益为出发点站在各自立场上制定的，不但立法水平低下且矛盾严重。对涉及自身利益的，要么争相规定、要么回避规定，不仅造成整个环境立法的状况混乱与资源浪费，而且由于其间互相矛盾的规定，造成实际操作中的困难重重。

2、立法空白甚多，前瞻性差。虽然目前环境保护的法规众多，但某些法律制度依然欠缺，尤其是一些重要的、根本性的法律制度欠缺，为环境法的整体适用设置了很大障碍。环境法律法规间相互脱节，致使其无法具体适用。况且随着社会经济的发展，无论是污染还是资源其种类都在与日剧增，但我们还是在本着“成熟一个，制定一个”的环境立法方针缓慢前行。环境问题的特殊之处就在于其潜在性，即环境污染或资源破坏的后果往往要在很长的时间后才能为人们所察觉。缺乏前瞻性的立法是不可能适应环境保护形势发展需要的，这点在我国目前环境法研究力量薄弱、立法水平不高的情况下尤为明显。

3、就环境保护单行法而言，立法技术上存在诸多瑕疵。我国单行环境立法不但技术性、科学性程度不高，且具有十分突出的“应急性”特征。众所周知，中国环境法是典型的舶来品，为适应环境保护之需要、弥补法律传统之不足，我们大量引进西方发达国家成熟的环境法理论甚至是现成的法律规范。但我们所植根却是纷繁复杂的中国环境保护现状和政府权力庞大、私法观念缺位、市场基础薄弱的国情。因此，我们所引进的法理或现成规则往往成为一种逻辑上的精品。现实立法中，条文之间不讲究逻辑关系，从而导致其各自为政，互不协调；立法无法反映立法者的本意，有的条文甚至让人感到无法捉摸，不知所云。   4、法律的规定过于粗疏，弹性过大。《环境保护法》作为基本法规定在“立法上采取的‘宜粗不宜细’的原则，导致了在环境与自然资源立法中对法律条文的规定过于原则和抽象⑴”。因环境问题的特殊性，立法部门把法律规定地非常原则、简单，是想将具体问题交由职能部门解决，各职能部门因此而掌握了广泛且无所顾忌的自由裁量权。各部门在环境执法中，在利益驱使下，无限制地从抽象规则中推导与己有利的具体规范，随心所欲地选择任意性规范，甚至对有的规定秘而不宣、故布陷阱。在这种情形下，基本法、单行法往往被束之高阁，成文法犹如废纸。且由于立法过于简单，许多本应详加规定的内容被一笔带过，仅给出原则性轮廓而未给出具体操作规则，所以在环境司法实践中造成了法官和当事人对法的一筹莫展。 以上种种不足表明，环境立法若仍奉行原有方针、走数量增加和逐步修改的老路只能是治标而不治本。唯今之计只有尽快将环境法典的制定工作提上议事日程，制定一部统一、严密、周全、具体的环境法典，才能从根本上消除现行环境立法诸多弊端。

二、中国环境法的法典化

“循名责实”，要研究环境法的法典化，首先要对其涵义取得共识。通常所称谓的法典化，是指将众多杂乱的成文法，予以分门别类，将同质的法律规范系统地编纂于同一法典之中。环境问题涉及面广且极其复杂，故其法典化不仅进程迟缓，且涵义也较其他部门法有所不同。从环境法治实践看，所谓环境法的法典化是指在对所有环境法体系中的规范进行研究审查的基础上进行修改、补充和整合，最终形成集中统一、系统的法典的过程。制定环境法典将有助于实现环境法的科学化、系统化和体系完善，有助于环境法规范之间消除矛盾和协调统一，有助于环境法的贯彻执行，还有助于将保护环境资源的观念深植入人心。 法典编纂的历史告诉我们，法典的制定需要具备各种先行条件。从中国环境法发展的现状看，笔者认为制定中国环境法典的条件已基本成熟：

1、中国环境法的体系框架已经基本构成。“法典编纂需要在一定数量的同类法的基础上进行⑵”。“目前我国已经形成了较为完整的环境法体系：既有综合性的环境立法、引诱各环境要素和针对各污染源的专门立法；既有全国性的法律法规、又有大量地方法规和部门规章；既有较为系统的法律规范，又有与之相配合的政策、行政和技术规范。⑶”这个庞杂的环境法体系虽弊端重重，但毕竟为中国环境法的法典化打下了良好的物质基础。

2、中国环境法发展中的深层次问题只有通过法典化才能得到解决。如上所述，中国环境法仍然存在诸多弊端⑷。同时，环境问题的日益严重性，对系统化的明确的、协调的环境法的需求越来越迫切。这些都只能通过实现环境法的法典化来最终解决。

3、大陆法系的法典化传统影响着中国环境法的发展。自清末我国继受大陆法传统以来，法典化已成为中国法的发展趋势，基本法律部门相继完成或正在进行法典编纂工作。环境法作为新兴部门法，其发展也不过是近年来的事。从国家有关保护环境的政策规定到有针对性的单行法再到79年试行法和89年的《环境保护法》，中国环境法正在向法典化的目标不断迈近（只是其速度较慢，趋势不太明显）。目前已有些部门或研究机构对已颁布环境法律法规等进行清理，并汇编成册出版，实际上已完成了环境法典编纂前期工作：法规清理和法律汇编⑸。

4、中国环境法学的发展为实现中国环境法的法典化提供了理论基础。环境法学是我国法学领域的新兴学科，发展极为迅速。国内已形成以武大环境法研究所为代表的大批从事环境法学研究工作的专业机构和人员。环境法学界对一些基本问题业已取得普遍共识。环境法学研究的繁荣，势必将促进中国环境法的法典化。事实上，某些学者在研究过程中已经不自觉地意识到了这一点。

5、中国加入WTO将推动和加速中国环境法法典化的进程。入世对我国环保提出了新要求，许多环境保护方面的法律法规必须符合加入WTO的要求从而要重新修改和制定，这为中国环境法的法典化提供了新的契机。况且，WTO规则是依据西方国家标准制定的，这些国家对环保都非常重视，环境法律也相当发达、完备。为了与国际环境保护水平接轨，我们必须加快环境法典的制定工作。 综上所述，制定有中国特色的环境法典的基本条件已经具备，当务之急是尽快开展制定环境法典的前期准备工作，力争环境法典早日出台。

三、中国环境法法典化过程中的障碍分析

环境法作为新兴法律部门，其本身还有许多问题尚未解决；而法典化又是一项技术水平、理论水平要求甚高的立法工作，故不可能一蹴而就。从目前中国环境法的立法理论和执法实践看，其法典化进程存在着以下障碍：

1、 在理论上对环境法能否实现法典化，没有展开充分的论证。 就基本特征而言，环境法具有综合性、广泛性⑹，这与行政法的特征基本吻合。行政法不存在或至少是难以制定统一法典，调整对象过于广泛是个重要原因⑺。因此，内容同样综合、调整对象同样广泛的环境法能否实现法典化是值得探讨的。另外，从中国环境法目前的现状看，其规范除基本法与几项单行法外，散见于各种规范性文件之中；有关环保的规范性文件数量庞大且变动性大，部分环保关系只能靠低位阶的法规和规章调整。这一与行政法颇为相似的特点似乎给人造成一种假象：环境法不存在统一的法典！ 但事实上以上观点是不正确的。首先，应当看到，所谓环境法调整对象的广泛，主要指得是污染和资源及其防治保护手段的多样。但无论如何多样，其作为环境要素的统一性却是客观存在的。各种污染和资源虽千差万别，防治与保护手段也多种多样，但总能概括归纳出其统一特征来作为环境法典的调整对象。这就如同犯罪行为的形式虽多样，但实质都是危害社会的行为，都可由刑法（典）来调整一样。我们暂时无法制定环境法典，很大程度是由于我们目前对环境资源共性的认识概括能力有限造成的。另外，环境法规范的分散性与易变性，如前所述是由于当前中国环境法发展中的弊端所至，而非本质如此：前者大部分是由于我国环境的多层分管体制所致，而后者则与我国目前立法水平有限、部门利益冲突关系密切。这些问题都将随着环境法典的制定迎刃而解。况且，就是通常为学者们认为无法制定统一法典的行政法，也呈现出了法典化的趋势⑻（如西班牙、荷兰等国都相继完成了行政法的法典化⑼），这就更为中国环境法的法典化提供了可供借鉴之处。

2、 对环境保护重要性的认识程度不够。 如上所述，环境法典有助于提高民众保护环境与资源的意识，而民众意识对环境法典的制定同样具有反作用。当前，中国环境保护的形势已极其严峻了，北方沙尘暴不断南侵就是最好的例证。但人们的环保意识却没有多大提高。这突出地表现在《环境保护法》至今还是由全国人大常委会制定的，其基本法的效力还未得到承认，“以全国人大常委会审议的形式通过，说明现行《环境保护法》还不能作为国家基本法看待。⑽”这当然与政府方面多少有些关系，但民众对此问题的不关心也是重要原因：若民众对环保问题反应强烈，政府也不得不顺应民意立法。与同其他部门法法典化的过程相比中，这一点尤为突出。无论是已经颁行的刑法典还是正在草拟的民法典，都在社会上引起广泛重视，而要求制定环境法典的呼声就是在学界也鲜有所闻，笔者认为其中原由便在于此。

3、 中国目前的环境监管体制极不适合法典化的要求。 中国目前的环境监管实行的是“统一管辖与分级管理”体制，笔者认为这种体制弊端极大。首先，之所以要“分管”是由于国家统管机构的不健全、能力有限所至，而非现实需要；其次，实行“分管”必然导致管理权力的分散，其中也包括立法权的分散；再次，在我国目前执法人员素质不高、地方保护主义严重、部门利益冲突的状况下，这种“统管与分管相结合”的体制实际上造成了统管等于不管、分管等于抢管、乱管的局面。立法的多元体制导致执法体制的多元和执法过程的混乱。试想一下，若是国家司法也如同环境监管实行“统管与分管相结合”，那整个国家将如何是可想而之的。因此必须尽快改革这种环境监管体制，以适应制定以统一为首要特征的法典的需要；同时，制定出来的统一法典也肯定会将环境监管大权赋予一个适合的机关来行使。笔者认为，环境法典迟迟不能出台，分管的各部之间争权夺利是其重要原因。

4、 环境法学研究的水平有限制约了中国环境法的法典化。 法典编纂史告诉我们，任何一部优秀法典的制定都不能不以部门法学的发达为前提。环境法学被认为是“法学与环境科学相结合的一门边缘学科，具有明显的自然科学和社会科学交叉渗透的特点。⑾”要研究好环境法学，必须具备极其博大精深的环境科学和法学知识。但目前在中国，环境立法人才相当稀缺。编纂环境法典与一般立法不同，其要求更为严格苛刻，“因此大多数国家至今未制定出完整的专门环境法典”⑿（但亦有例外，如北欧的芬兰就已经制定并公布较全面的环境法典⒀）。比较而言，中国的环境法学研究还处在相当低的层次阶段。这些都将成为制约中国环境法法典化进程的桎梏。 故此，笔者认为中国环境法要实现其法典化的目标，必须首先克服以上障碍。

四、关于中国未来环境法典的若干构想

中国环境法的法典化进程虽然缓慢，但毕竟是大势所趋。笔者认为，在未来中国环境法典的制定过程中应注意以下几点： 1、 中国环境法典中应当包含实体法、程序法和组织法三种规范。 “环境法既有实体法，又有程序法⒁”但“‘重实体，轻程序’是我国各部门立法的一大通病，这一弊病在环境立法领域表现得由为突出。⒂”目前我国环境法中的程序性规范散见于各部门颁布的规章之中，因而任意性、变动性极大，不利于环境执法的有效进行。从实际出发，环境程序性规范也不可能排除在环境法典之外，而只能在对现有的所有有关环保的规范性文件中的程序性规范进行研究、总结的基础上，以“环境程序篇”形式单独作为环境法典的一章出现。环境法中的组织法规范也是不可或缺的，它规定各级各类环保职能机构的级别层次关系和职权，与环境程序法并行成为环境法具体实现的重要保证。所以笔者认为，未来的中国环境法典中应当包含这三种规范。

2、 中国环境法典的体系中应包括污染防治、资源保护和部分自然灾害防治三个部分。 首先，89年的《环境保护法》中没有包含对自然资源保护的内容，不仅令许多学者遗憾不已，而且严重脱离实际⒃。“自然资源是也环境要素之一”这一观点不仅已被学界所广泛认同，而且不断在深入民众心中。将自然资源保护纳入环境法典体系中，应当是大事所趋、顺应民心的。其次，部分自然灾害防治法也应当纳入环境法的体系中⒄。虽然从整体而言，大部分自然灾害是由于自然原因引起的，但部分局部性的自然灾害却也可以由人为破坏所至（如矿区地震），法律对此也是可以调整的。

3、中国环境法的法典化进程应当是循序渐进的。 任何部门法的法典化进程都不应当是一蹴而就的，必然要历经一个循序渐进的历程，中国环境法亦不例外；若仓促而成，必将后患无穷。目前中国环境法法典化进程的前两步（即法规清理和法律汇编阶段）已由部分部门和有识之士完成了，但以国家名义进行的法规清理和法律汇编还尚未开始。况且据上分析，中国环境法法典化障碍重重，更不可能立即制定出一部环境法典。因此，我们可以借鉴民法典制定的经验，先制定一部《环境法通则》或《环境法纲要》，待时机成熟再进行法典编篡，走逐步完善的道路。

4、环境法的法典化过程中，应当采用专家、政府和民众相结合的立法模式。 环境法是科学技术性极强的部门法⒅，其中很多问题是非常专业化的。这就决定了在环境法典的制定过程中，专家具有极大的权威。同时环境又是与每个人密切相关的。在人们环保意识发达的未来，民众将越来越广泛地参与到环境立法中，环境法中的公众参与原则（环境民主原则）才能真正得以贯彻。而环境法作为社会法的根本属性由决定了，政府部门作为社会利益的代表者也必须参与环境立法，并将起主导作用。因此，未来中国环境法典的制定，应当是专家、政府和人民群众三者相结合立法过程。

五、结束语

编纂法典的传统在我国源远流长，中华法律文化中最引人注目的就是一整套结构明确、文字凝练的成文法典，而近代我们却已远远落后于西方发达国家。随着中国经济的快速发展，更多的环境法律法规将要被制定。为更好的保护环境与资源，法典化将必然成为中国环境法发展的必然趋势。我们在传统法律部门的法典化进程上已无法实现赶超；但对环境法这一新兴法律部门而言，只要我们早日付出努力，实现赶超仍有可能。

⑴ 金瑞林、汪劲：《中国环境与自然资源立法若干问题研究》，北京大学出版社1999年，第11页。 ⑵ 张文显主编：《法理学》，北京大学出版社/高等教育出版社1999年版，第64页。 ⑶ 周珂等：《1999年环境和资源法学研究回顾与展望》，法学家，2000.1，第79页。 ⑷ 有关问题可参见赵敏燕：《中国环境立法瑕疵与矫正对策》，财经问题研究，2001.5,第71-72页 ⑸ 如由全国人大环资委法案室编《环境资源法律法规汇编》（中国法制出版社1997年版）；国家环保局政策法规司编《中国环境保护法规全书（1982-1997）》（化学工业出版社1997年版）等。 ⑹ 这一点得到大部分学者的认同，相关论著几乎都有论述。 ⑺ 参见姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社/高等教育出版社1999年版，第15页。 ⑻ 参见张正钊、韩大元：《比较行政法》，中国人民大学出版社1998年版，第37页。 ⑼ 参见胡建淼：《比较行政法：20国行政法评述》，法律出版社1998年版。 ⑽ 金瑞林主编：《中国环境法》，法律出版社1993年版，第29页。 ⑾ 金瑞林主编：《环境法学》，北京大学出版社1994年版，第25-26页。 ⑿ 王女后华译：《法国环境法典》，国际文化出版公司96版，第1页。 ⒀ 参见高家伟：《欧盟环境法》，工商出版社2000年版，第206页。 ⒁ 汪劲：《中国环境法原理》，北京大学出版社2000年版，第34页。 ⒂ 赵敏燕：《中国环境立法瑕疵与矫正对策》，财经问题研究，2001.5,第71页。 ⒃ 参见李爱年：《自然资源保护法立法的意义及设想》，湖南师范大学社会科学学报，1995.1，第18-21页。 ⒄ 蔡守秋教授也有论及此问题，参见蔡守秋主编：《环境资源法学教程》，武汉大学出版社2000年版，第151页。 ⒅ 这一点得到大部分学者的认同，相关论著几乎都有论述。