论环境权的司法保障

吴卫星（南京大学法学院教师 南京 210093）

内容提要：本文比较了日、美、中三国有关环境权司法保障的理论与实践，指出各国对环境权的保障属于间接保障模式。文章认为，在环境时代的背景下，应当实现从间接保障向直接保障模式的转换，努力克服环境权的“纲领性规定说”或“抽象性规定说”，通过修宪或者宪法解释途径确认环境权作为具体性的宪法基本权利，从而有效地拘束立法、行政和司法三种国家权力。

关键词：环境权 反射性利益 法律上利益 权利保障

在现代法治国家，司法权扮演着重要的角色，司法救济是公民权利的最后一道保护屏障。但是在环境权的保障体系中，司法权的作用还未得到充分的发挥，传统的理论和观念在一定程度上阻碍或削弱了司法救济对环境权的保障功能。

一 在日本，传统的行政法理论认为，当事人是否有原告资格，取决于其受损害的是“法律上的利益”还是“反射性利益”。当法律为私人特别规定保护其一定利益时，该利益称为“法律保护的利益”或“法律上的利益”，该利益由于行政权的违法行使遭受损害时，当事人有权提起行政诉讼。而所谓反射性利益，不过是指作为实现行政目的而发布的命令、限制、禁止等而产生的反射效果，由国民享受的事实上的利益，它不是法律为特定人，作为保护利益的权利。因此认为这种反射性利益不构成法律上的救济对象。 日本传统学说和判例完全以法的宗旨或目的为依据，区分法律保护的利益和反射性利益，并以此作为判断当事人是否具有原告资格的根据。这里至少存在两个问题：第一，某一实定法的宗旨和目的是什么，由于法律解释方法和解释者的立场不同，最终解释结果也是不同的，具有相当大的主观性。因而，在许多情形下，法律上的利益和反射性利益难以区别。第二，法律上的利益与反射性利益的区分，是以公共利益和私人利益的二元论为前提的，而在民主国家中的所谓公益，最终不过是国民的私益的集合而已，因而，公共利益和私人利益的区分在原理上是难以成立的。进而，法律上的利益和反射性利益的二分论，在理论上也是难以维持的。 在环境行政法中，这种法律上利益与反射性利益的二元论，正是环境利益受害者提起行政诉讼的一大障碍。以前，就环境保护行政所产生的私人利益，一直被认为是反射性利益，它不作为当地居民具有原告资格的根据。但是，法律应当在产业界的经济自由、利益和受害者居民享受美好环境的环境利益之间寻求平衡点。如果仅赋予产业方经济权益受损后的原告资格而拒绝为广大居民零散性的环境利益提供司法救济，是极不公正的。“不得不指出，在过去的波及性利益论的背后，内涵着一种将作为行政的保护法益的一般国民的利益溶解在公益之中，而公益应该是专门由行政机关管理的，因此，单个的国民不应该干预公益的管理这样一种稍带专制偏见的思维方式。” 为了克服反射性利益论的消极影响，在日本出现了否定反射性利益论的三种理论：公共信托理论、环境权理论和正当程序理论。 其中，环境权理论是影响最大的一种理论。然而，关于环境权的宪法依据，日本公法学者存在争议。不过，现在大都倾向于同时从日本国宪法第13条（幸福追求权）和第25条（生存权）中推导出国民的环境权。 这样，环境权作为实定法上的权利，与生存权密切相关。但是，对宪法第25条生存权条款的解释，在战后日本半个多世纪中先后出现了三种不同的理论和学说。第一种理论是“纲领性规定论”或“消极纲领性规定论”，认为生存权条款不过是对立法权仅仅规定了其纯粹的政治性、道德性的义务而已，该权利的具体内容只有通过立法才能得以实现；而且是否对此进行立法，得完全委任于国家的立法政策。第二种理论是“抽象性权利论”或“积极纲领性规定论”，该理论认为，生存权条款确实规定了国家的义务和国民的权利，但是，这里的权利和义务均为抽象之物，不带有强制性质，因此在权利受到侵害或义务得不到履行之时，并不能以此宪法第25条为根据，通过审判追究其违宪性。生存权能成为具体性权利，是在于其被作为实际的请求权由立法加以具体化之时。第三种理论是“具体性权利论”，该理论认为，生存权是国民的基本权利，而且是一种具体性权利，宪法的生存权条款本身具有审判规范性效果，司法权对此条款负有实施司法保障的法的义务。 目前，在日本学说和司法实务中，生存权条款的“抽象性权利论”占据着主导地位。这样，环境权的主张在司法判例中也就无法得到法官的支持。 例如，在福冈地方法院小仓支部审理的“丰前环境权诉讼”案件（昭和54年8月31日判决）中，判决指出；（1）日本宪法第13条和第25条并未直接赋予每个国民以具体的权利。根据这些条文承认作为一种权利的环境权，这在实定法上是不可能成为根据的。（2）作为个人权利的环境权的对象即环境的范围并不明确。也就是说，构成环境的内容的范围以及地域的范围都是模糊不清的。由于环境权概念本身就是不明确的，要承认此种权利具有法的权利性是不可能的。 虽然，环境权作为实定法上的权利并未被立法和判例所确认。但是，随着环境保护重要性逐渐得到重视，由于以防止公害、保全环境为目的的控制法的执行而得到保护的环境上的利益，已被解释为“受到法律上保护的利益”，出现了承认附近居民对开发行为的许可认可提起诉讼的原告资格的倾向。但是，自然景观的保护和文化财产的保护，依然被作为指向国民全体利益的行政作用，区域居民们从这些行政作用中获得的景观上的利益等，现在仍被解释为反射性利益。区域居民在对景观上的有害行为给予许可等进行争议的诉讼中，一般都是原告得不到承认，因而起诉被驳回。

二 在美国，“行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速。在最近几年中，原告资格的栏杆大大降低了。在过去的十年中，过去通行的严格限制原告资格的观念让位了，代之而起的是正在发展中的观念日益频繁地打开了司法复审行政行为的大门。” 在1940年前，当事人只有在法律上的权利受到侵害时才有起诉资格，40年代之后逐渐放宽起诉资格，联邦最高法院在处理服务组织案件的判决中，确定了起诉资格的利益范围标准，以取代传统的法律权利标准。根据利益范围标准，当事人的利益，不需要是法律特别规定或特别保护的利益，只要有可能主张处于法律规定的或调整的利益范围以内，在这种利益受到侵害时，就可请求司法保护。该标准扩大了当事人的起诉资格。在1972年“赛拉俱乐部诉莫顿”（Sierra Club v. Morton, 405U.S.727）案、1973年“合众国诉学生反对管理机构诉讼程序”(United States v. Students Challenging Regulatory Agency Procedures, 412U.S.669)案、1978年“杜克电力公司诉卡罗来纳州环境研究集体公司”(Duke Power Co. v. Carolina Environmental Study Group, Inc. ,438U.S.59)案等判例中，最高法院强调指出，原告资格不再局限于受到经济损害的人；许多人受到同一损害的事实不能作为否认一切在事实上受到损害的人具有原告资格的充分理由。审美和优美的环境如同优裕的经济生活一样，是我们社会生活质量的重要组成部分。许多人而不是少数人享受特定环境利益的事实，并不降低通过司法程序实施法律保护的必要性。 在立法方面，美国1970年的《国家环境政策法》要求所有的联邦机关在对人类环境有重大影响的行动时充分考虑环境利益，公民或公民团体可以声称他们所要求保护的利益属于《国家环境政策法》所保护的环境利益来满足关于起诉权的要求。而1979年的《清洁空气法》则规定了公民诉讼(Citizen Suit)，取消了传统的起诉权障碍。该法第304条a款规定：任何人皆可以自己的名义对任何人（包括美国政府、政府机关、公司和个人等）就该法规定的事项提起诉讼。在美国州一级的立法中，《密执安环境保护法》第2条确认了“任何人”都享有向法院提起保护环境的诉讼资格，并对减轻经济困难的原告的诉讼费用也作了规定。随后，康涅迪格、马萨诸塞、明尼苏达等州也制定了类似的法律。

三 在我国，近年来学界对我国行政诉讼所保护的合法利益的范围存在较大分歧。有的认为，只有对侵犯自己人身权、财产权的具体行政行为不服的，才可以提起行政诉讼。有的认为，虽然行政诉讼所保护的合法利益限于人身权和财产权，但应当对人身权和财产权作扩张解释。有的认为，凡法律上的权利和利益（只要未被明确排除于司法保护之外），都属于行政诉讼制度所保护的合法权益范围。 但是，现在学界的观点基本达成一致：即行政诉讼所保护的合法权益是法律上的利益。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”该条所谓“法律上的利害关系”实质上也是要求原告具有法律上的利益。在我国环境权尚没有明确的立法确认，但是，环境上的利益是否是属于“法律上的利益”？在司法实务中，我国也是倾向于将环境上的利益归入事实上的利益或反射性利益，从而将其排除出法律上利益的范围。例如，在“施建辉、顾大松诉南京市规划局”一案中，原告以南京市规划局许可第三人中山陵园管理局于中山陵风景管理区紫金山最高峰头陀岭修建'紫金山观景台'的具体行政行为违法、侵害其与第三人构成的合同法律关系为由，向南京市中级人民法院提起行政诉讼，诉请判令撤销被告对第三人作出的'南京紫金山观景台'规划许可。南京市中级人民法院最终没有受理此案。 四 综合以上诸国的司法实践，可以看出，国民尚不能以环境权受到侵害而直接向法院起诉。 但是，这并不表明环境权就不受到司法的保障。笔者认为，在当今的环保时代中，各国的法律都对环境保护或环境利益有所回应。目前，大多是通过司法活动间接地对环境权进行保障，这种间接保障的方式可谓是环境权司法保障的一大特色。这种间接保障体现在以下几个方面：第一，通过立法规定和完善公民环境知情权和环境事务的参与权，这两种权利是个人的主观公权利，当它们受到不法侵害时，可以诉诸司法。因而，法院通过对公民环境知情权和环境参与权的严格保护，对环境行政行为进行监督，间接地对公民环境权进行保障。第二，逐步放宽环境行政诉讼的原告资格，进而建立公民诉讼或环境公益诉讼制度，间接地对公民环境权进行保护。第三，对环境行政诉讼中的诉的利益予以扩张，使其包含了审美的或美学上的利益，从而实际达到对公民环境权保护的目的。 在对环境权进行间接保障的制度设计中，各国的保障力度是不一样的。大致看来，美国的保障效果要更好一点。但是，这种对环境权的间接保障是不充分的，一是只能对部分的环境利益进行司法救济，二是这种受到司法保护的环境利益只是法律上的利益，主要的规范对象是行政部门，从而不能有效地拘束立法权力。在当今的环保时代，环境权应是国民的宪法基本权利，保护国民的环境权应是国家的神圣使命。今后，在给环境权的概念进行清晰界定的前提下，应当努力克服环境权的“纲领性规定说”或“抽象性规定说”，通过修宪或者宪法解释途径确认环境权作为具体性的宪法基本权利，从而有效地拘束立法、行政和司法三种国家权力。

注释： 1本文将环境权定性为公法权利，因此所谓“司法”是指行政诉讼活动。 2 参见杨建顺著：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第203页。 3[日]原田尚彦著，于敏译：《环境法》，法律出版社1999版，第174—175页。这里的波及性利益，在行政法学界一般译为反射性利益。——笔者注 4参见[日]原田尚彦著，于敏译：《环境法》，法律出版社1999版，第175—176页。 5日本宪法第25条规定：“全体国民有享受最低限度的健康而文明的生活的权利。国家必须在生活的一切方面努力提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生的工作。”日本宪法第13条规定：“全体国民都作为个人而受到尊重。对于生命、自由和追求幸福的国民权利，只要不违反公共福利，在立法及其他国政上都必须受到最大限度的尊重。” 6参见[日] 大须贺明著，林浩译：《生存权论》，法律出版社2001年版，第69—134页。 7在欧洲的德国、意大利和西班牙等国，一般认为，宪法规定的公民环境权仅是国家的基本国策或政策目标的宣示，仅具有指导性或纲领性，只有经其他法律进一步的具体化，才能成为个人的主观公权利，才能获得法院的司法保护。这种理论与日本的“纲领性规定论”或“抽象性权利论”可谓是殊途同归。 8杜钢建：《日本的环境权理论和制度》，载《中国法学》1994年第6期，第106页。 9参见[日]原田尚彦著，于敏译：《环境法》，法律出版社1999版，第184页。 10[美]伯纳德·施瓦茨著，徐炳译：《行政法》，群众出版社1986年版，第419页。 11参见[美]伯纳德·施瓦茨著，徐炳译：《行政法》，群众出版社1986年版，第437页；[美]罗杰·W·芬德利、丹尼尔·A·法伯著，杨广俊等译：《环境法》，中国社会科学出版社1997年版，第2—6页；王曦著：《美国环境法概论》，武汉大学出版社1992年版，第147—151页。 12美国的“公民诉讼”是一典型的公益诉讼，关于这一制度的具体内容，可参见叶俊荣：《民众参与环保法令之执行：论我国引进美国环境法上“公民诉讼”之可行性》，载叶俊荣著：《环境政策与法律》，台湾月旦出版公司1993年版；王曦著：《美国环境法概论》，武汉大学出版社1992年版，第197—208页。 13参见最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判参考》，法律出版社2002版，第173—176页；杨解君主编：《行政诉讼法学》，中国方正出版社2002年版，第85页；姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第313—314页。 14环境权在西方各国之所以没有直接的规范效力，主要原因在于：第一，是基于国家权力分立体制。环境权涉及高度的利益衡量和科技背景，如果人民可由宪法规定直接获得请求权，诉诸法院请求保护，将使得这种涉及政治与政策考量的权限，由国会转移到法院，从而会损害权力分立的架构。第二，环境权的涵义比较抽象，环境权的主体、客体、内容等基本问题仍存在广泛的争议，如果在立法者没有对环境权的具体涵义进行界定的情形之下，由法院径直予以适用，将会损及法律的安定性。第三，环境权与其他社会权一样，其实现的方式不同于传统的自由权。传统的自由权是一种消极权利，只要国家不予非法干涉一般即可实现，因而权利保障与实现的社会成本较低。而环境权作为一种社会权，其实现有赖于国家的积极给付行为，这就势必要依赖于各国的经济和科技势力。倘若国家没有发达的经济与雄厚的科技实力，则纵有保障公民环境权的良辰美意，也会有力不从心之感。第四，环境权不仅不同于传统的自由权，也不同于其他社会权。环境权具有公共性，是共享权。其保障的方式与其他基本权利有所不同。第五，与西方的人权观念和传统有关。西方传统的人权观念坚持的是自由权中心主义与个人中心主义，认为只有个人的自由权才是人权，而社会权或集体权利不是人权。因此，作为新型社会权之一的环境权，由于具有集体共享、社会连带的特征而往往被排除出人权范畴之外。