当前我国矿产资源法律制度的不足与完善

Some defects and perfection of current mineral resource legal system in China

关键词： 矿产资源法律制度 矿业权 矿产资源管理

Key word: legal system of mining resource, mining right, administration of mining resource

摘要：矿产资源在自然资源法律制度中占有核心地位。主要有矿业权有偿取得、矿业权流转、矿产资源开发的行政监督管理等。但是我国现行矿产资源法律制度存在较多问题，主要有立法散乱，缺乏内部配合、矿业权取得和流转制度上缺乏一定的科学性和公平性；同时在行政监督管理上忽视经济手段的运用。在此基础上，需要创新立法与法律手段来有效完善我国现行的矿产资源法律制度。

Abstract: The mineral resource plays a core role in the natural resource legal system including the transfer of mining right, the obtaining of mining right, the administration of exploiting mineral resource etc. However, there are lots of faults in current mineral resource legal system such as lawmaking laxity, the short of interior cooperation, the unfair of the above systems as well as ignoring the practice of the current administration system. So it is necessary to innovate legal system or specific measures to perfect our mining resource legal system.

自我国80年代初制定第一部自然资源单行法《中华人民共和国森林法》以来，我国的自然资源法制建设就进入了一个快速发展的新时期。迄今为止，全国人大及其常委会已经制定了包括《森林法》在内的9部自然资源法律；连同国务院制定的86部行政法规和地方人大制定的几百部地方性法规，以及国务院各有关部、委、局制定的几百件部门规章， 覆盖了我国自然资源的开发、利用、保护和管理的主要方面，基本上解决了自然资源法制建设有法可依、有规可循要求，一个自然资源的法律体系和法律制度框架初步形成。然而由于受到相关配套法律制度以及现有立法缺陷的限制，我国资源法律制度仍然存在众多问题，不能很好的适应实践的需要。本文拟选取自然资源中具有代表性的矿产资源的法律制度进行考察，对其主要内容和缺陷以及完善途径进行一些理论探讨。

一、我国矿产资源法律制度的主要内容和缺陷

矿产资源在我国自然资源中占有重要地位，反应在法律制度设计规定上就是我国矿业资源法律制度相对比较齐全，具有初步体系化的特征，特别是96年《矿产资源法的修正》，加强了相关法律制度的操作性和科学性。本文拟就矿产资源法律制度作为我国自然资源法律制度研究的切入点并就其中若干具有代表性的主要内容与缺陷进行探讨。

1、矿业权流转制度

同世界上大多数国家一样，我国宪法明确规定矿产资源属于国家所有。与其他国家“二级所有制”相比，我国实行的是“一级所有制”，在《矿产资源法》修改以前，我国禁止矿业权流转，强调矿产资源开发利用过程中的性质管理的作用，在实践中产生了很多问题。1996年《矿产资源法》修改后以及国务院颁布的三个行政法规，把矿业权从资源所有权中剥离，允许有条件的流通，使投资主体多元化，促进矿产资源的有效利用。我国没有采用单一矿业权概念，将矿业权分为探矿权和采矿权两个概念，在此基础上对于取得探矿权的人赋予优先采矿权，并且允许将矿业权进行转让，由此，可以认为我国承认了矿业权的财产性，认为矿业权是一种典型的“他物权”。特别是修改后的《矿产资源法》废除了原矿法第三十六条规定， 明确了国务院是国家所有权的代表人，强调了矿业权的排他属性，保障了矿业权人的利益。 我国实行矿业权流转的二级市场制度，一是登记机关代表国家有偿直接出让新设置的矿业权，二是允许原矿业权所有者依法转让矿业权给第三者或者在矿业权上设置限定物权（出租、抵押），并办理变更登记和缴纳相关的税金和费用，但同时规定采矿权转让必须经过相关的审批手续。具体的矿业权流转方式有：出让、转让、出租、抵押以及赠与、交换、继承等其他流转方式。 尽管，修改后《矿产资源法》对矿业权流转做了一定的制度安排，但是在实践操作中仍然存在很多问题，笔者择其要点说明如下： （1）矿业权取得和流转有种种限制，不能适应现代经济生活出现的新情况。 尽管矿业权流转是修改后《矿产资源法》最大的亮点，但是由于时代的局限，矿业权的规定存在很多问题，很多规定已经不能适应实践的需要，不利于矿产资源开发利用的深化改革。首先在矿业权上，我国人为地将矿业权分割为探矿权和采矿权，并且规定勘探企业在取得探矿权后，找到可供开采的矿产，并不能当然得取得采矿权，仅仅是给予探矿权人以优先采矿权。在实践中，探矿权人要取得采矿权还需设立矿山企业并且要达到一定的资质条件。而从国外的经验来看，投资人取得探矿权就自然取得采矿权，采矿权取得后，投资人有否能力进行开采关系不大。而在实际生活中，大型的矿业公司一般不直接进行风险勘探，而向风险勘探者购买采矿权。从实践经验来看，我国优先采矿权的规定是计上已经是外商投资的一个重要法律障碍，实践效果并不好。 其次，我国《矿产资源法》规定：“已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。…………禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利。”这条规定明确规定了矿业权转让的前提条件，并且禁止把盈利作为矿业权转让的目的。这一带有计划经济色彩的规定在实践中无助于矿产资源的有效配置，是的整个矿业权市场一直处于“有场无市”的境地。正如上文所言，国外许多勘探者正是以转卖采矿权作为动力，并且利用采矿权转让带来的预期经济利益在资本市场上进行融资，一方面降低矿产勘探的风险，另一方面有利于我国矿产资源的深度勘探。事实上，在实践中，许多矿业权人通过长期租赁和承包来间接实现转让矿业权的盈利的目的。因此该条规定既不利于资源的有效分配，人为地把勘探者的利益和采矿者的利益对立起来，不利于矿业权流转制度的深化改革。实际上国家对于放开矿业权转让带来的矿业权持有者囤居、哄抬市场担心大可不必，因为市场自身会平衡交易价格，使得矿业权的价值理性回归。 （2）矿业权流转市场交易萎缩，缺乏矿业权有偿转让的强制性措施。 事实上，在《探矿权采矿权转让管理办法》发布以前，矿业权（特别是采矿权）绝大部分已经以承包、租赁等形式进入市场，矿业权市场已经初具雏形。只不过登记机关尚未对承包、租赁行为进行管理。但是在国家明确了矿业权流转制度后，交易量一直清淡，并没有达到法律制度设计的目的。首先，近年来由于国家对整个矿业产业进行压缩和整治，特别是严格控制以及市场矿业权的设置。因此矿业权国家出让幅度一直不大加上1999年全面换证过程中加大管理力度关闭了一批小矿山，使得整个矿业权市场容量不断减小。其次，由于矿业权的二级转让实行部、省两极审批，对矿业企业资质进行严格审查，因此矿业权人不论从增加自身利益还是操作手续简便的角度来考虑，都宁愿采用租赁、承包模式而不愿意采用转让方式，而实际上许多承包合同和租赁合同时间相当长也可以达到事实上的转让矿业权的效果。最后，由于矿业权必须依附在相关的土地物权上，但是我国目前对土地使用权的流转缺乏相应法律措施的有力保障，特别是我国大部份矿山处于乡镇农村，而集体土地三种用途管制限制了集体土地进入市场，使得矿业权流转不能和土地使用权流转很好的结合，再加上当地交通、人力、政策方面的影响，使得异地采矿权申请人、投标人、竟买人很少，不利于矿业权的投资主体多元化。

2、矿产资源有偿取得制度

矿产资源有偿制度在实践中一般通过两个途径实现，一是实行矿业权有偿取得制度，二是对矿产资源征收矿产资源税。多数市场经济国家尽管也规定矿产资源归国家所有，但其矿业权的原始取得除了需经过批准外，还要缴纳地租性质的“权利金”以及“矿业权租金”。很明显这种流转和二级市场流转一样都是通过有偿交换实现的。过去计划经济体制下，我国矿业权都是通过行政无偿授予，又国家负担矿产资源前期勘查费用，使得矿业权的获得者几乎不费什么代价就取得矿业权，客观上造成了低效率开采和过量开采的现象，不利于矿产资源的高效和永续利用。改革深化和矿业权制度建立后，我国除了实行矿产资源税外，又建立了矿业权有偿制度即矿产资源补偿费征收制度，是国家作为矿产资源所有权人利益的体现。此外，受让人还需缴纳还有地租性质的土地使用费和申请国家保障矿业权的登记费，需要注意的是在目前我国矿产资源法律制度中，土地使用费和登记费包含在矿业权使用费中。 此外，我国目前开征资源税，也体现了国家作为政治权力的主体对国有资源的经济利益。 目前，在矿业权有偿转让制度已经通过多种法律制度设计和相关的操作法律规范的保障得以实现，然而由于缺乏统一规划和设计以及受当时指导思想的局限性，造成实践中矿业权流转制度并不能完全达到其预期目的。 （1）现有的矿业权使用费的收取制度在实践中产生的不公平。《矿产资源开采登记管理办法》和《矿业权出让管理暂行规定》都规定了对于申请、转让、出租国家出资勘查形成的采矿权应当进行评估确认，缴纳相应的采矿权价款。然而规定仅仅是针对国家出资勘察形成的采矿权，对于非国家出资勘查形成的采矿权在二级市场进行流转有当事人自主决定是否进行评估。这样在实践中造成了两种不公平：一是原来获得行政无偿出让采矿权的矿业权人和现在通过国家有偿转让获得采矿权的矿业权人之间的不公平；另一个是二级市场中缴纳采矿权价款与不缴纳采矿权价款的矿业权人之间的不公平。由于这两种不公平的存在，不利于矿业权市场向公平、公正、竞争、有序的方向发展。 实际上采矿权价款体现的不仅仅是国家作为勘查投资主体的享有的经济利益，而且应该体现国家作为矿产资源所有者的经济权益，具体操作要么对所有的采矿权流转征收采矿权价款，要么取消采矿权价款，将其纳入矿产资源税。 （2）矿产资源税的不合理。首先，现行矿产资源税的主要目的是通过征收资源税调节资源级差收入（由于客观资源级差状况造成的除社会平均利润以外的超额利润）。但是客观资源级差仅仅是级差收入的条件而不是原因，真正的原因是对于矿产资源的生产和经营的垄断。从理论上来说资源级差调整是资源所有权人的经济利益的体现，而税收是国家作为政治权利主体对国有资源的经济利益， 因此以调整级差收入作为征收矿产资源税的指导思想受到了理论界的普遍质疑。在现有的矿产资源税收设计思想的指导下无法通过征收资源税表达行政权利对于保护资源和限制资源开采的意图；同时单纯的级差性质的资源税没有正确反映资源的市场价值，不能将资源开采的社会成本内在化，不利于资源的可持续使用。 其次，矿产资源税与其他税种和征收费用的交叉混淆。一方面既征收资源税又征收矿产资源补偿费再加上探矿权和采矿权的使用费，对同一对象征收相同性质的不同税费，客观上助长了乱收费的形成，造成了实践中的混乱。另一方面，矿产资源税与其他矿业税收发生重复。我国现行税制规定对矿业企业除了征收创产资源税外，还征收增值税和所得税，同时与国外相比税率偏高，不利于矿业资源行业的发展。最后，现有的计税依据不符合资源开发利用的可持续发展。根据现行的规定：“纳税人开采或者生产应税产品销售的，以销售数量为计税依据；自产自用的，以移送数量为计税依据。”由于现有的矿产资源税的计税依据，不是按照产量来计算，这样造成的后果就是矿产企业争相在短期内是矿产生产达到最大化，追求数量效果，不利于资源的高效和永续利用，而且不利于矿产资源价格的合理定位。

3、矿产资源开发的行政监督管理制度

我国《矿产资源法》的立法宗旨就是为了保障矿产资源的合理利用和良好的矿区生态环境，同时对矿产企业的日常生产活动进行监督管理。主要包括矿产资源开发前期的勘查规划，对矿产资源的普查统计，矿业权取得的批准审核等；矿产资源开发中的具体开发量化和资源回采的管理、对保护性开采的特种矿产的管理以及对环境污染的治理的监督管理等等。此外，矿产资源开发的监督管理还包括日常管理中的众多重大事项的登记和矿产信息资料的搜集和整理；例如矿产资源勘查区块登记制度和矿业权变更登记制度，对矿区内包括共生、伴生矿的矿种和成矿地质条件、矿藏工业远景规划等等。不过总体上，这些主要的监督管理制度仍是粗线型的，有待今后立法进行细化和完善。 在目前具体行政监督管理实践中，由于种种原因存在较多问题，主要有以下几种： （1）矿产资源管理政出多门，不分主次，各部门之间在权力配置上互相纠缠。例如，矿业权被肢解，《矿产资源法》规定：“开采石油、天然气、放射性矿产等特定矿种的，可以由国务院授权的有关主管部门审批，并颁发采矿许可证。”这款规定部分的限制了地质矿产主管部门的管理权限，在实践中往往会造成部门管理的冲突。再例如，我国《水法》规定：“在行洪、排涝河道和航道范围内开采砂石、砂金，必须报经河道主管部门批准，涉及航道的，由河道主管部门会同航道主管部门批准。”而矿石、沙金又是矿产资源，地矿部门也可以进行管理。在实践中两个管理部门会发生冲突，地矿部门反映，水利部门降低收费标准以吸引沙农，水利部门指责地矿部门发证时不指定地段，造成大堤堤脚裸露，危及大堤安全。 （2）许多矿产资源管理内容遗漏、职责空缺。例如关于矿产资源开发利用过程中环境防治与恢复问题，由于地矿部门与环保部门争夺主管权，至今有关该问题的法律规定都未出台。还有关于《矿产资源法》的普及宣传也仅仅是一个原则性的规定，缺乏行政主管机关的具体义务规定。此外，实践中一个热点问题就是矿产开采项目建设过程中环境影响评价和地质环境影响评价之间的关系，依照目前的行政管理内容尚不能进行准确定位和监督管理，更谈不上把两者结合起来进行集中审批，简化行政审批手续。 （3）矿产资源管理缺乏社会参与，管理手段僵化。我国目前矿业资源一方面强调国家行政管理的广度，管理面相当广泛。一方面在管理的手段上却依然是直接管制为主，最多辅以罚款、吊销许可证等强制手段。与国外先进的矿业资源管理手段相比，我国矿产资源管理经济手段不多，缺乏管理创新。例如，与土地资源管理相比较，现在矿产资源管理中还很少采取政府资本运营进行管理的方式。个别地区国土资源管理部门在实践中将已勘查矿产的容量向银行进行融资，然后对矿区内的居民进行拆迁补偿，进行基本环境生态工程项目建设，取得了良好的社会效果。同时目前的行政管理体制忽视矿产行业协会的自律管理作用，依靠行业组织的非政府性质对目前滥采滥挖，争相压价的矿产资源开发利用现象进行管理，有利于减少矿产资源开发中的“权利寻租”现象。

二、我国目前矿产资源法律制度的完善方式

1、制定综合性的自然资源法同时对现行的矿产法进行修改，努力解决目前各单项资源法群之间的矛盾和冲突。 当然进行综合性自然资源立法并不意味着用综合性自然资源法去替代现行的《矿产资源法》和其他单项资源法，而是要求对现行矿产资源法在综合性自然资源法的指导下进行修改，加强《矿产资源法》和其他单项自然资源法之间的联系和配合。在制定综合性自然资源法和修改各单项资源法需要注意以下三点： 一是要以可持续发展作为制定和修改资源法的指导思想，将可持续发展思想贯彻到制订和修改资源法过程的始终。 二是注意制度创新和理论借鉴，加强经济手段的运用和创新。 三是加强资源立法工作的国际交流和合作，注意与国际公约、国际条约的结合，借鉴国外立法经验，制定并出台有关外商投资矿业法律法规，使我国资源开发利用法律制度国际化，以吸引国外资金和技术来发展我国的矿产资源产业。

2、 注重矿业权有偿流转制度设计的公平合理性与科学性

（1）赋予探矿权人在发现矿产资源后就直接取得采矿权的法律地位，由地矿部门给其颁发“采矿证”，以证明其持有采矿权，并且允许“采矿证”的流转，但必须明确的是有采矿权并不必然就能直接开采，要开采还必须符合相应法律规定的条件。其次，取消矿业权流转不得牟利的规定，或者也可以采取变通的方式即根据实践的需要，增加矿业权转让的情形，同时简化矿业权取得手续，提高地质矿产行政主管机关的办事效率，从多方面促进矿业权市场高效运转，更好的发挥其资源配置的作用。 （2）为了弥补目前矿业权市场上以前矿业权行政无偿出让和《矿产资源法》修改后规定的矿业权有偿转让之间的协调，强化国家对资源所有权的经济利益的体现，对于以前行政无偿出让的矿业权可以采取以下做法：一是对到期的矿业权不再延续登记，将矿业权收归国有，以有偿的方式重新转让。二是对尚未到期的无偿获得的矿业权，可以要求其无偿获得的矿业权进行评估并比照矿业权剩余年限按比例补收矿业权使用费（如果有流转行为，还要收取采矿权价款）。 （3）对于矿产资源税的问题，首先，应当明确资源税是国家基于行政权力对矿产资源开发利用进行无偿征收一定的费用，并且随着价格体系的完善，资源税应当作为增值税的补充，在普遍征收增值税的基础上对初级资源产品进行再调节。 至于矿产资源开发利用中产生的级差收入可以通过国有资源管理部门代表国家以所有者的身份与资源经营者主体通过契约形式进行，从而实现租税分离 以增强国家行政权力在税收指导思想中的地位，强化矿业资源税收在实践中通过征收资源税表达行政权利对于保护资源和限制资源开采的意图的作用。其次，应当完善矿业资源税收的计税依据，以矿产资源的生产数量作为计税依据，促使矿产生产企业理性决定产量，稳定矿产资源市场，通过税收制度设计将可持续发展的理念引入实践生产。目前尽管在实践操作中准确确定生产数量有一定的难度，但是可以通过加强矿区资源的普查和加大隐瞒产量的处罚力度来解决。再次，加大针对矿产资源开发利用的费改税改革，通过将矿产资源补偿费并入矿产资源税并提高税率来解决目前税费交叉重复的现象 。最后，借鉴石油工业的做法，将地质勘探的前期投入计入成本逐年摊销，以适应风险勘探的需要，切实减轻矿产企业负担过重的现象。 3、 完善现行矿产资源管理监督模式和方法。 破坏矿产资源管理秩序的问题之所以长期存在，既有探矿权采矿权人违法的问题，也有体制上、机制上的问题。全国人大常委会副委员长邹家华在九届全国人大常委会第三十次会议上作矿产资源法执法检查情况报告时提出“只有标本兼治，矿产资源管理秩序才能长治久安。” （1）加强和完善我国的资源管理宏观调控制度，是克服资源管理弊病的根本措施。 而加强和完善宏观管理调控的核心是进行综合性自然资源立法，并依据综合性自然资源法结合矿产资源法律法规进行依法行政；其次通过立法明确矿产资源行政主管机关职责的规范化，同时完善矿产资源行政管理的程序法律规范的制定，对矿产资源行政给与一定的法律制约，使矿产资源行政管理与行政诉讼法相结合。最后，要逐步实行对矿产资源分类管理，从国民经济建设不同的重要性出发，针对不同矿产资源的特点，实行动态的不同的管理方式、管理内容、管理程序，以切实加强对各类矿产资源的有效管理。 （2）注重矿产资源行政管理的制度创新设计。借鉴森林法的护林员、渔业法的鱼政检察员制度，增设矿产资源特别行政主体，规定相应的职责内容、履行方式和职责权限， 并在此基础上，寻找适当时机将自然资源的概念引入到诉讼中，建立专门的资源法院或资源纠纷仲裁委员会，促使矿产资源纠纷的解决手段多元化。 （3）加强矿产资源管理的经济法律制度，革新传统的行政管理方式。 首先，注重管理手段创新，增加经济调整手段的运用，淡化矿产资源管理中行政强制性管理色彩。例如，笔者认为可以借鉴土地开发中的“熟地”的概念，通过融资加强目标矿区的基本设施建设，完善矿产资源开发的配套建设，然后将该块矿区向社会招标；这样一来可以减少矿产企业的非经营事项投入，专心与矿产资源生产；另一方面可以对矿产生产所必需的生态环境治理项目以及基础设施进行综合建设，提高资金和设施的使用效率。同时，要坚持公益性地质调查和商业性地质工作分开的原则，加强社会利益的公益性地质调查，为商业性矿产勘查减少自然风险，引导商业性矿产勘查发展。 其次，尊重被管理者的意思自治，各地区可以制定指导性的标准合同，并且可以针对不同的矿种和地区允许当事人在适当范围内自行协商进行变更；最后，积极营造规范活跃的矿业权交易市场，注重运用财政补贴、税费减免等经济刺激手段促使矿产资源的合理适度开发利用。 最后，重新审视并修改现有的矿产资源管理制度与行政审批手续的不足，同时注意行政管理的透明度，积极主动行政，更好地为矿山企业服务。在实践中，地质矿产部门应当于其他相关主管部门一起协调工作，削减某些繁琐重复的报批手续，提高行政审批效率。同时对于一些不合时宜的管理事项应当坚决删除或修改。例如我国《矿产资源法》规定地质报告必须经过相关储量审批机构的批准，才能作为矿山建设设计的依据，但是在现实中，矿产资源的地质“品质负变”现象广泛存在，经过审批的地质报告的准确性也不能得到百分百的保障，而储量审批机构作为一种行政主体不可能承担由此产生的风险，最终风险还是由投资者独自承担，因此这项审批就是一个无效的行政管理应当有风险最终负担者——投资者自主审查地质报告。

参考书目： 《环境社会学》 姜晓萍 陈昌岑 主编 四川人民出版社2000年4月第1版 《能源法》 肖乾刚 肖国兴 主编 法律出版社1996年6月第1版 《自然资源法》 肖国兴 肖乾刚 主编 法律出版社 1999年12月第1版 《环境与资源保护法学》 金瑞林 主编 北京大学出版社1999年4月第1版 《全国注册税务是职业资格考试指定教材—税法》 国家税务总局注册税务师管理咨询中心编 中国税务出版社 2003年1月第1版 （作者单位：华东政法学院环境资源法研究所） (Research institute of environment and natural resource law, East-china University of political and law)