排污权交易：一种基于市场的控制策略

罗 吉

在建立社会主义市场经济的条件下，市场成为资源配置的基本形式，环境是一种资源，市场经济所遵循的规律和原则也适用于环境保护，因此，强化经济手段，使环境保护适应市场经济体制是当前环保工作的任务之一。排污权交易是一种新的环境污染控制手段，其因在经济上的收益和管理上的改善巳越来越引起人们的重视。本文就排污权交易的一些问题作一简要的论述。

一 排污权交易是一种以市场为基础的污染控制策略

排污权交易是对污染物排放进行管理和控制的一种经济手段，是一种以市场为基础的控制策略。其是通过建立合法的污染物排放权利，并允许这种权利象商品那样买入和卖出来进行排放控制的。其作法一般是，政府机构评估出使一定区域内满足环境要求的污染物最大排放量，并将最大允许排放量分成若干规定的排放量(每份允许排放量为一份排污权)，政府可以用不同的方式分配这些权利(如可以有选择地卖给出价最高的购买者)，并通过建立排污权交易市场使这种权利能合法地买卖。在排污权市场上，排污者从其利益出发，自主决定买入或卖出排污权。因总的权利是以满足环境要求为限度的，所以，不管这些权利是如何分配的，环境质量不会违反环境标准。 排污权交易将环境因素引入市场机制的竞争中，这种方法能在市场规律的作用下自动调整现有污染源的发展或引入完全新的污染源。其将环境价值具体化。排污者购买排污权以减少处理费用，使社会治理环境污染的总费用比要求每一排放源都符合排放标准的控制方法可大为减少。如果排污者能削减其排放量，那么，他不再需要的排污权就可以出售获利，因此，其也有利于刺激排污者发明或利用新的更经济的处理技术和方法，这样社会治理环境污染的总 费用会进一步减少。效益差、污染严重的排污者在市场竞争中将处于不利地位。排污权交易使污染单位从经济利益出发，关心、珍惜和保护环境。环境保护团体也可购买排污权，从而阻止排污者使用这部份权利，这将使得环境质量水平高于环境标准。 排污权交易的理论和实践主要是在美国发展起来。1990年美国清洁空气法修正案应用了基于市场的控制策略，排污权交易主要是应用于由排放S02引起的酸雨控制。这是其立法上最著名的基于市场的控制策略。S02排放权概念是美国环境保护局的空气污染控制计划发展的结果，本世纪70年代后期，美国环境保护局在空气质量管理方面采用了排污权交易的有限政策，其为了允许采用灵活的、较低费用的处理方法达到非常严格的以技术为依据的排放标准，建立了四种机制允许在污染源中交易气体排放：泡泡政策、排污补偿、银行贮存和总量控制。与传统的管理方法相比，较大地节省了处理费用，取得了良好的效益。 从目前的应用上看，排污权交易这种方法适宜于控制的目标是为了确保总的排放在指定水平的控制，在这样的情况下，污染物处理费用高的排放源排放可能造成的局部的较大环境影响是无关紧要的．因此，对象减少酸雨和臭氧层消耗物逐步淘汰等牵涉问题是区域性或全球性的污染控制，可以也较适宜于应用排污权交易这种控制办法。相反，对应用市场调节可能导致局地的高浓度、从而会产生很大的公众健康和环境损害风险的情况(如危险空气污染物的控 制等)，因应严格控制，一般不允许转让排污权，且这种情况下对排污权的限制很大，其可交易性也较低，则不太适宜于应用市场调节途径。

二 排污许可证制度的实施与排污权分配

环境是一种资源，国家拥有环境资源的专有权。国家也允许排污者对环境的使用权，即排污权，但是这种排污必须在国家许可的前提下进行，受一定条件的制约并履行一定的义务，以合理使用和保护环境资源，防治环境污染。实行排污权交易体系的关键步骤是在法律上对可交易的排污权作出规定，国家对排污权的持有者有权作出明确的在法律上有效的规定。排污权的有效规定使买卖双方能确信其在交易些什么东西。每持有一份排污权所拥有的权利应清楚地被说明，如允许排放的污染物种类和数量、排放地点和方式、有效时间等等。而且，应确保持有排污权者的合法权益，排污权持有者可按规定排放污染物，未持有排污权者不得排放。 我国目前正在进行实行基于总量控制策略的排污许可证制度的试点的推广工作，并取得了很好的成效。这项制度的实施可以为实行排污权交易提供重要的基础。但在我国现行的环境法律中对污染源的排放控制采取的是排污收费的控制策略，排污权利是以付费取得的，实行这种制度的系统是没有排污权市场调节概念的，因为只要交付了排污费就取得了排污权。因此，要实行排污权交易还必须改革我国现行的环境法律，包括排污权的规定及其保障等。 实行排污权交易中的一个实际问题是签发排污权的数量，其取决于污染物允许排放量。排污权总数量对一个区域的环境质量有着很大的影响，并影响着排污权交易价格。排污权过大，会使排污权交易价格偏低，会造成环境质量违反环境标准或目标；排污权总数量过小，会使排污权交易价格偏高，可能使得治理负担超出社会实际的经济、技术能力，或环境容未被充分利用。 排污总量是根据区域的环境质量标准、环境质量现状、排放源状况、经济和技术水平等因素综合考虑而确定的，可以采用我国在排污许可证制度的实施工作中使用的方法来确定。目前，我国在基于总量控制的排污许可证制度的实施工作中主要采用两种技术路线确定总量控制指标：一是容量总量控制，即从环境质量标准出发，应用环境质量模型，推算环境受纳污染物的允许量，从而确定总量控制指标(通常称为容量总量控制指标)，二是目标总量控制，即从现有的污染物排放水平出发，针对特定的环境质量目标要求，以技术、经济水平为基点决策的总量控制指标(通常称为目标总量控制指标)。目标总量控制有两种不同的方法；一是根据环境质量现状和污染源排放现状，规定某个时间达到或保持某级环境质量标准、或保持某年环境质量状况，要求控制区域内污染物排放总量控制在某一水平，同时确定相应的污染物削减总量；二是污染源目标控制，即根据各污染源实际情况，通过协商统筹削减量，以求达到以往某年的排放水平。在确定排污权数量时，应知道排放源的有关情况及其对环境的影响等，但在实际工作中，这些资料往往难以准确得到，因此，利用这些资料确定排污权的总数量，可能导致在实行这些权利时，未必能达到环境要求。这往往需要在实际中加以调整，但应注意的是排污权总数量的改变对交易市场上排污权的价格会产生的影响。从理论上说，可以用改变排污权总数量的办法最终使排污权总数量改变到使环境质量满足要求，但实际上不断调整排污权总数量将会使得排污者的决策混乱不堪，根据某一排污控制计划所形成的决策在为了适应新的控制计划时有时会很难调整。 排污权的不同分配使得排污者的所需花费的处理费用不同，也就是说不同的排污权分配方案产生不同的处理费用方案。排污者购买排污权的目的是为了节省处理费用。研究表明，如果处理费用随处理率增加而增加、与排污权交易有关的交易费用为零，则排污权的分配以最小污染物处理费用方案而达到“交易平衡”的。因此，从理论上讲无论排污权初始是如何分配的，一旦发展了排污权的交易市场，其是以实现最小处理费用方案来满足环境要求的，排污权的初始分配不影响交易平衡时排污权的分配方案。但是，排污权的初始分配是排污者取得的排污权交易市场的初始权益，不仅对排污者的利益有很大影响，而且，关系到排污权交易市场的建立。 排污权的初始分配应遵循公开、公平、公正的原则，采用的形式主要可有以下几种：拍卖、以固定价格出售、无偿给予。一般说来，对社会公用事业、排污量小不超过一定排放标准的排污者，应采取无偿给予或低价出售的办法：而对经营性单位、排污量大超过一定排放标准排污者，应采取拍卖或以较高价出售的办法使其取得初始的排污权。在制定排污权初始分配计划时应注意污染控制的现有政策的协调。

三 排污权交易中国家的宏观调控与管理

排污权进行了初始分配后，国家还得继续促进市场交易，为排污权买卖双方寻求对方提供信息、建立联系，以实现最小处理费用方案。排污权交易同样需要国家的宏观调控和管理。 市场的建立是以买方和卖方的存在为基础的。排污权交易市场是因在排污控制计划下会有相当的排污权需求以及不同排污者的处理费用存在差别而建立的。在排污权交易控制污染物排放中，禁止排污者超过其拥有的排污权排放污染物，但排污者可以减少其排放到低于允许的水平，并可卖多余的排污权给其他的需要排污权者，而具有较高处理费用的排污者则希望能以低于其处理费用的价格买到排污权，以降低其总费用。随着买卖双方排污权交易活动的增 加，将需要建立一个区域性的或全国性的交易市场，以便买方和卖方能寻求对方，了解价格，达到合理的交易费用和预计市场走向，作出正确的投资决定。采用排污权交易控制污染物排放的策略中，实现大规模交易是达到社会总处理费用尽可能低的关键，因此，对交易市场的管理和控制计划应是尽可能地促进排污权的交易。 和任何市场一样，排污权价格的稳定是非常重要的。排污权的价格影响排污者的利益考虑，影响排污者对减少污染物排放项目的投资决心，如果价格浮动过大，其就难以合理地、有信心地作出投资决定，从而影响污染物削减方法的研究和应用以及采用排污权交易方法控制污染物排放的效果。政府可以利用市场规律使排污权的价格保持相对稳定。当排污权价格上涨过快时，政府有时可以用改变所签发排污权的最大份数的方法来稳定价格，但排污权数量的过 多增加势必会削弱排污权持有者对政府的污染物控制计划的信心，且必将会导致环境质量下降，可能达不到环境标准或目标。如果排污权交易市场上，卖方难以找到买方，出售的排污权过多、排污权价格过低时，政府应买下过多的排污权，这会使得环境质量也提高。 国家可利用税收、信贷、财政援助等经济手段对排污权市场进行调节。可以通过这些手段，调整排污者对污染物的治理，调节排污权的供求关系。有利于排污者治理污染物的经济政策和措施，会使排污者倾向于治理污染物，而使其所需要的排污权减少。另一个值得考虑的问题是实行排污权交易对资产衡算、税收制度等的影响，如，因为排污权是有价的，能被买、卖和拥有，因此其会被认作资产，那么其应如何列入资产衡算表；排污权持有者因其交易排污权而获利，因而产生了对其征税问题。国家对排污权交易所取得的经济利益的调节政策和措施也将影响排污权的交易。 实行排污权交易这一控制方法要求不持有排污权者不得排污、持有排污权者不得违反规定排污，以保证排污权持有者的利益、交易市场的正常秩序和环境目标的实现。这一点在有很多污染源而且他们间进行着大量的排污权交易时，往往是难以作到的。如何对排污者的排污行为实行有效的监督管理是实施排污权交易中一个的重要问题。 和其它商品市场一样，排污权市场也是一个极复杂的系统，在采用经济手段实现其自我调控、自我约束的同时，也必须利用法律手段对其进行管理和保护，以引导排污权交易市场的健康发展，使市场主体行为规范化，市场秩序正常化，保护排污权法律关系主体的合法权益，为促进经济建设和环境保护发挥其应有的作用。 排污权交易是通过市场调节来发展环保事业的一条途径，是一种不同于传统的控制方式，有效的管理往往需要采用多种手段协调发挥作用才能达到，因此，在环境管理工作中，应根据其特点及实际的需要和可能应用这种手段以发挥其效能。

参考文献 1 Henry A. Waxman，An review of the Clean Air Act Amendments Of 1990，Environmental Law Vol.21，No.4，1991 2 王曦，《美国环境法概论》，武汉大学出版社1992． 3 I. Ortolano著，华南环科所译，《环境规划与决策》，中国环境科学出版社1988， 原载《走向21世纪——中国青年环境论坛首届学术年会论文集》，中国环境科学出版社1993年5月