论林业行政许可

* 李雄华 （中南林学院法学院 湖南长沙 410004）

摘要：林业行政许可是林业管理的重要手段，目前我国有包括林木采伐许可证、狩猎证、驯养繁殖许可证等一系列林业行政许可制度，但是，林业行政许可制度还存在着一些不足，必须在许可事项设定、许可审批程序、许可审批监管、被许可行为过程监督等方面不断加以完善，以实现林政管理的规范化、法治化和现代化。

关键词：林业行政许可 完善 建议

Research on Forestry Administrative Permit

Li Xiong-hua (College of Law, Central South Forestry University, Changsha 410004, Hunan Prov. China )

Abstract: Forestry administrative permit is an important instrument for forestry administration. Presently China has a series of forestry administrative permit system including wood cutting permit, hunting permit, domesticating and breeding permit in which some deficiencies exist. We need to reform the permit enactment, approval proceeding, monitoring, so as to reach the modernization, legalization and standardization of forestry administration. Key Words: Forestry administrative permit, Reform, Suggestion

林业行政许可是指林业行政管理机关（或者其委托部门和法律授权的其他单位）根据当事人的申请，依法对申请人进行审查并赋予符合法定条件的申请人从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的一种具体行政行为[1]。林业行政许可制度，作为国家行政许可制度的重要组成部分，是国家对林业管理的一种重要手段和方式。改革和不断完善林业行政许可制度，对保护和合理开发利用森林资源，促进林业生态平衡和林业产业体系的协调发展，推动以森林为主体的生态环境建设，实现我国经济、社会的可持续发展具有十分重要的意义。

一、我国现行的主要林业行政许可制度

森林资源是人类生存和发展不可缺少的物质基础。“森林资源包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。”“森林，包括乔木林和竹林。”“林地，包括郁闭度0.2以上乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。”[2]开发和利用森林资源，满足人们的生存和生产需要，是林业建设的重要任务。虽然，除林地之外，森林资源都具有一定的再生性，但其再生能力非常有限，必须依法加强保护与开发管理，才能保障森林资源的可持续利用。 通过近50年的建设，我国已基本形成了以《森林法》为主体的较为健全的林业法律体系。在现行的林业法律法规中，对森林资源保护、管理和开发利用等都有比较详细的规定，确立了一系列的林业行政许可制度[3]。据初步分析，目前我国林业法律法规规定的行政许可证（许可事项）有30余种（在林政管理的实际工作中，许可事项还远远超过这个数目）。根据许可的性质，我们可将我国现行的主要林业行政许可证（许可事项）分为以下两大类[4]：

（一）开发利用森林资源的行为许可

开发利用森林资源的行为许可，是指当事人被许可从事某种开发利用森林资源的行为或从事某种可能威胁森林资源安全的其他行为。一般来说，被许可行为具有短暂性和期限性，有时还是一次性的。目前我国的林业行政许可大多属于这种类型。这种许可又大致可分为以下两种： 1．资源利用许可。主要包括：林地征用、占用许可，森林公园、苗圃、自然保护区等的设立和规划许可，野生动物捕猎许可，林木采伐许可，野生植物（含野生药材、天然种质资源）采摘许可，森林资源（包括木材、松香产品、野生动物及其制品）运输许可，森林资源销售许可、濒危物种进出口许可等。 2．资源保护许可。对于加强对资源的保护管理，林业法律法规规定对一些有可能危害森林资源安全的行为实施许可管理，主要有：动植物检疫许可，林区用火（含可能引起森林火灾的其他活动如实弹演习等）许可，购买猎枪、弹具许可，外国人进入自然保护区许可等。

（二）经营、开发森林资源的资格许可 经营、开发森林资源的资格许可，是指当事人的申请经审查同意后，就可以在法律法规的允许下，较长时期地从事某种经营或开发利用森林资源的行为。目前，我国经营、开发森林资源的资格许可主要包括：木材经营（加工）许可，收购野生动物及其产品许可，野生动物驯养繁殖许可，林木种子生产许可和经营许可，自然保护区、林场等开展旅游等活动的许可等。

二、我国林业行政许可制度存在的不足和完善建议

（一）现行林业行政许可制度的缺陷

尽管我国加强了对森林资源的开发利用管理并修订了《森林法》及其配套法规，但是，现行的林业行政许可制度还存在着许多不足之处，主要表现在：（1）许可证的实施范围还不能满足森林资源可持续利用的需要；（2）多数许可证的发放程序还很不规范，对许可证颁发程序监管不力；（3）对依据许可证采取的行为还未建立起相应的管理与监督机制等。 正是由于我国林业行政许可制度还存在着以上缺陷，加上其他方面的原因，目前我国森林资源不合理开发利用的现象十分严重。不但毁林现象时有发生，违法批地、占地屡禁不止；而且滥伐盗伐林木、非法捕杀、贩卖国家珍贵野生动物案件接连发生，重特大案件还呈现上升趋势，一些自然保护区、森林公园旅游开发活动规划管理不当，环境污染和生态破坏严重等。以森林资源为主体的自然资源不合理开发利用是造成当前我国生态环境恶化的主要原因[5]。因此，必须完善林业行政许可制度，加强对森林资源开发利用的生态环境保护，为经济、社会的可持续发展创造良好条件。

（二）林业行政许可设定的完善

行政许可制度的设定，是指通过立法确定需要审批的事项和审批权限与程序。我国已有学者对行政许可设定权进行研究，指出至少应该是规章以上法律规范（含规章）才能设定行政许可，拟制定的《行政许可法》也对可以设定行政许可的领域有明确规定。目前我国正在进行审批制度改革，改革的焦点主要有两个：一是关于审批事项范围，即到底哪些具体事项应该或必须进行许可审批；二是关于审批管理，即如何加强对行政机关审批程序的监督与管理，保证审批程序的公开透明，保证审批结果的公平与公正[6]。因此，完善林业行政许可制度的设定，必须从以下几个方面出发： 1．遵循自然生态规律，科学确定许可审批事项 森林资源是一种自然资源，具有自然资源的一般属性，即可变性、有限性、可用性、整体性和分布的时空性。同时，森林资源还具有自身独特性，除林地外，森林资源都是生物资源，具有一定的再生性，而且，这种再生性是有限的，可变的[7]。森林资源再生是森林具有生命力的体现。森林资源的再生和增长，都遵循自然生态规律，因此，必须按照自然生态规律的要求，根据资源可持续利用的基本原则，科学确定林业行政许可的审批事项。 （1）强化森林资源开发利用的控制与管理，完善现有审批事项的设定立法 森林是由以林木的主体的森林植物、动物、微生物等生物群落与林地等及其环境组成的一个生态系统。森林资源是森林生态系统的有机组成部分，森林资源的开发与利用，都会对生态系统产生干扰。按照生态学的观点，森林生态系统中存在着临界阈限现象，如物种数量与物种消亡之间的关系、生物多样性的衰减与生境破碎化之间的变化等，这是可持续发展关于资源开发与利用的理论基础[8]。森林资源的开发利用，不能超过森林生态系统的资源承载力[9]，否则，就可能影响系统的平衡与稳定。“法律必须反映生态平衡的基本要求”[10]。因此，对影响生态平衡的森林资源开发利用行为，必须进行立法管理，根据需要将这些行为纳入到林业行政许可的审批事项之中，不断健全林业行政许可制度。对可能严重影响森林资源可持续利用的开发利用行为，应该制定专门的、具体的法规或规章进行规定。目前，我国关于森林植物、动物开发利用的许可制度较为健全。但是，森林旅游资源开发利用、森林种质资源利用、森林微生物开发等的许可制度则不够完善。如在近两年，人们旅游需求迅猛增加，一些原生或次生林区、自然保护区，甚至一些城郊林场，未经批准就大规模开展旅游活动；不少获准开展旅游活动的自然保护区、森林公园等森林资源集中地区，旅游活动形式已远远超过生态环境容量，旅游已对森林资源造成巨大压力，需要尽快制定相关的规章制度，具体规定旅游活动的形式、内容和资源保护措施。 （2）加强森林资源保护，扩大对可能造成森林资源破坏行为的审批监管 森林资源保护是维护森林生态系统安全的需要，也是维护国家生态安全的需要。目前，我国森林资源保护的许可制度只主要涉及到两个方面：即森林防火与森林病虫害防治。当前，迫切需要加强转基因生物安全管理和生物入侵管理。我国已建立了转基因食品安全法规，但是，转基因生物存在不但对人类和动物生存有风险，而且对植物生存也有风险，需要建立起生物基因与转基因生物的生产、研究、开发、进出口等的管理制度和风险评估制度，将其纳入到林业行政许可的管理之中。目前，我国生物入侵在沿海一些地区已造成了严重危害，必须尽快完善对外来物种进口的许可管理，制定和完善相关的法律法规[11]。 2．遵循行政管理原则，合理确定许可审批权限和审批程序 森林资源具有经济价值。林业行政许可是在“普遍禁止”开发利用森林资源的基础上，“有条件地向特定人解禁”，通过解禁而获得开发利用森林资源的当事人，可以通过从事某一个（或一种）行为获得经济利益。因此，必须合理确定许可的审批权限和审批程序，通过制定法律法规依法管理审批。 （1）要坚持公平与效率并重的原则，通过立法划分各级行政部门对具体开发利用行为（或资格）的审批权限。一般对于重要森林资源的开发利用许可或对森林资源可能有重大影响的开发利用许可应当由省级及以上行政部门审批。对于边远地区或特殊地区，要因此制宜，既要坚持对森林资源的保护与管理，又要保证效率优先，可以确认由当地林业行政部门审批，但都必须有明确的立法规定。 （2）确定科学高效的审批程序。科学高效的行政程序是现代行政法治的要求。因此，首先，要确定林业行政许可审批的公示制度。要将所有林业行政许可事项的条件和资格进行公开，确定当事人的申请程序和要件，保证给予所有人的平等机会，对于能够通过竞标、拍卖、考核等形式颁发许可的，应在许可制度的设定予以明确。其次，要建立专家审批制度。由于林业行政许可事项涉及到大量的生态科学知识，且资源利用限额直接来源于科学测量，因此应当确定专家评审在许可审批中的重要作用。再次，要确定审批的听证程序。对于林业行政许可事项的审批，应规定利益相关人可以参加听证，以保证审批行为的合理性和合法性。最后，要确定行政行为附具理由制度。在林业行政许可制度的设定中，要明确规定林业行政机关在审批颁发许可证的过程中，对于不被许可的，必须说明理由[12]。 三、林业行政许可执行的完善 林业行政许可执行的完善包括两个方面的内容： 第一，加强林业行政机关审批的管理与监督。审批是一种自由裁量的行政行为，是一种“权力”，可以给部门带来利益，可能会带来管理部门的“寻租谋利”。完善对林业行政机关的审批管理，除了审批程序的公正、公开和严明外，还应有相应的监督机制，要确实保证专家评审的重要作用，加强许可证的信息披露。由于林业行政许可大都是对森林资源的利用与消耗，因此，一定要建立森林资源的消长信息管理，科学确定森林资源的许可额度。 第二，加强对被许可行为的实施管理。目前我国审批制度中”重批轻管”的现象十分严重。行政管理机关应当对被许可行为实行过程管理，将违反许可证的行为杜绝在开始阶段，对有效防止乱砍滥伐、乱捕滥猎等破坏森林资源破坏行为十分重要。要建立许可证撤销制度，对于严重违反许可证规定从事森林资源开发利用行为的，必须吊销许可证，并在一段时期或以后都不能被许可从事该资源开发利用行为。 “森林是人类的母亲”。我国《森林法》确定了“林业建设实行以营林为基础，普遍护林，大力造林，采育结合，永续利用”的方针。要实现森林资源的“永续利用”，为社会、经济可持续发展奠定良好的自然资源基础，就必须加强林业行政许可制度建设，不断完善林业行政许可制度，进一步加大林业行政执法的力度，才能促进林业行政管理的制度化、规范化和法律化，实现“依法治林”的目标。

参考资料：

[1]参见罗豪才.行政法学[M].北京：北京大学出版社.1996.175-179.

[2]《森林法实施条例》.中华人民共和国国务院第278号.2000年1月29日发布.

[3]周训芳.《林业政策与法规》[M] .北京：经济科学出版社.1999.76-93.

[4]参见马怀德.《行政许可》[M] .北京：中国政法大学出版社.1994.62-66.

[5] 参见鄯宝红,王永霞.“九五”期间全国累计查处毁林案240多万起[N] .《北京青年报》.2002.3.19；郄建荣.国家生态保护重点确定，强调严查生态违法行为[N] .《法制日报》.2002.3.15；国务院.国家生态环境保护纲要.转自《可持续发展理论探索》[M] .179-185.

[6]邱瑞虹,王东风.论行政许可设定权[J] .《法制与社会发展》，2000年第6期:88-94;王晓民.行政审批要依法管理[N] .《人民日报》.2002.7.10(12) .

[7]中国资源信息编撰委员会.中国资源信息[M] .北京：中国环境科学出版社.2000.329-330.

[8]参见李博.生态学[M] .北京：高等教育出版社.2000.315-318.

[9]高吉喜.可持续发展理论探索[M] .北京：中国环境科学出版社.2001.10-20.

[10]汪劲.论环境立法的价值[J] .《环境保护》.2001年第8期.

[11]万方浩等.中国外来入侵生物的危害与管理对策[J] .《生物多样性》，第10卷第1期.119-125.

[12]于立深，周丽.论行政法的可接受性原则[J] .《法制与社会发展》.1999年第2期.7-12.

*作者简介：李雄华（1972-），男，湖北通城人。中南林学院法学院讲师，生态规划与环境管理在读研究生，从事林政管理学、环境法学等的教学与研究工作。本课题得到中南林学院青年科研基金的资助。

（此论文已发表在《林业经济问题》2002年第5期）