论我国农村环境政策的创新

Rural Environmental Policy Innovation in China

乐小芳 栾胜基（北京大学环境学院 北京 100871） 万劲波（上海科技发展研究中心 上海 200235）

Yue Xiao-fang Luan Sheng-ji(College of Environmental Sciences, Peking University, Beijing 100871) Wan Jin-bo (Shanghai S&T Development Research Center, Shanghai 200235)

摘要：本文在对现有农村环境政策和现阶段我国农村环境面临日益严峻的挑战进行考察的基础上，重新审视我国现有的环境政策体系在农村的适应性，在此基础上提出对农村环境政策进行创新，以建立适合于农村的环境政策体系框架。 关键词：农村环境政策 适应性 创新 城乡一体化发展

1.我国农村环境政策创新的必要性

我国是在工业化和城市环境已经受到严重危害的情形下才提出了“预防为主，防治结合”的环境政策原则，并制定了系统的环境政策，但环境政策在农村的可行性问题和政策成效还有待于实际工作的检验。我国的农村环境状况至今仍旧在环境政策得以执行的前提下急剧恶化，这不能不说明我国现有的环境政策在解决农村环境问题上有明显的不足甚至是失效。环境政策需要有专门的机构来执行，而农村环境机构的匮乏和环境要素保护职责权限的分割导致有利争着管、无利都不管的尴尬局面，以及现阶段我国农村环境面临日益严峻的挑战都说明了应对现有农村环境政策进行适当创新的迫切性。

1.1农村环境保护机构的匮乏

我国最基层的环保系统是县一级环保机构，少数乡镇一级设置有环保办公室、环保助理、环保员等环保机构，但他们的在农村的工作仅陷于农村工业这一块，如我们调查的被评为“中国环境模范城市”的张家港市各镇环保机构，工作主要集中于噪声达标区建设，烟尘控制区建设等。没有设乡镇一级环保机构的县一级环保局名义上是“综合管理部门”，但对于农村生活和农业环境，涉及很少（如我们调查的吉林市叙永县环保局长就坦言他们的工作只限于城区内）；环保工作分散在各个相关部门，如林业局、农业局、城管办、交通局及水利部门等，部门利益不协调，导致谁都不管或不能进行有效的综合管理；环保机构的隶属关系复杂，不能很好的贯彻实施环保法规、政策，同时也缺乏针对各地农村行之有效的具体规定，许多工作很难落实；而且在农村环境政策方面，强制性规范少，而一些奖励性环境政策法规和农村的经济发展又相矛盾，所以在农村环境保护方面缺乏法律支持和民意支持，基层环保局感到力不从心，许多时候为了保证地方的经济发展，环保局不得不妥协，从而导致污染和破坏环境的行为发生。

1.2农村环境面临的挑战

在生产上，农村对于城市是作为一个原料输入地而存在的，因此也就相应成为了因供应城市原材料而导致生态破坏的直接受害者和部分城市污染物质的接受者。在生活方式上，农村生活、居住以一家一户一院的形式为主，生活废物因为基础设施的缺失一般直接排入其生活的环境中，而城市的生活废弃物一般以有序的方式转移出其生活的环境；城乡生活水平的不同，城市居民人均资源消耗远高于农村居民，排除的污染物的成分也远比农村生活污染物复杂。因此，在环境政策的宏观层面上一定要体现农村和城市在享用环境资源和环境容量、承担环境破坏和环境污染后果的不平等，以有利于农村环境保护和经济发展。农村环境污染“人多势众”，不仅受到来自农村内部的污染和破坏，还受到外部城市的污染转移，而农村环境治理“点多面广”，农村基础生活设施建设因耗资巨大还没有得到任何正式提议，因此农业生产，农民生活所造成的环境污染和生态破坏持续性将继续增强。我国已经加入WTO，对农产品出口提出了更严格的要求，提倡无公害，绿色，有机食品，这首先就要求农村的环境质量得到保障。

2.现有环境政策在农村的适用性

2.1对现有环境政策体系在农村适用性的评述 虽然现有的环境政策特别是环境污染控制政策是在工业和城市污染的基础上建立的，但环境政策制定者的初衷并不想偏离农村，希望制定的环境政策是系统而完整的，具有普适性。然而，由于农村和城市环境特点及造成环境问题的因素不同，现行的环境政策在农村的成效是有限的。因此，有必要对现有的环境政策体系在我国农村的适用性进行评述： 首先，我国以行政管制为主要手段的环境政策因为农村环境机构的缺失和农村生产、生活方式特点而失去其可操作性。我国环境政策的制定和实施过程与政府的作用密切相关，从宏观环境政策制定到微观环境政策的监督，都基本上由政府直接操作，而且政府在实施环境政策时，所采用的手段也是以本身能直接操作的为主，特别是大量使用行政控制手段。即使是所谓“经济手段”也是政府直接操作的管理方式，被简化为收费、罚款等手段来调控环境行为。行政管制手段的实施需要相应的机构、人员、设备，即环境政策的实施是需要一定成本的。但目前的情形是，我国大多数乡镇政府机构都是负债运营，对于建立环境政策实施机构自然缺乏财力支持，因此我国大部分乡镇一级没有设置环保机构；另一方面，行政管制的优势主要集中在生产组织化程度较强、生活有序化的领域，而我国农村生产、生活、居住以一家一户一院的形式为主，造成生产、生活的家庭化、个人化、无序化。因此对于农村大量发生，分散度又很大环境污染和破坏行为，行政管制需要较大的成本。 其次，对农民环境权益配置不公，导致引导性环境政策在农村失去了市场。引导性环境政策是通过一定的鼓励和激励性手段调动和发挥环境关系中各方主观能动性，引导其主动参与环境保护。在农村，引导性环境政策的作用不仅在于农民参与到环境保护活动中，监督企业和其它个体的行为，更主要的是通过经济利益激励调整自身的行为，从而有利于农村环境的保护和改善。这样既可以节约环境政策实施成本，又可以有利于农村的环境。要使政策在实际社会中顺利实施，必须保障其动力机制的顺畅。引导性环境政策的实施动机来自权利和受益的结合，即“权益”。环境权益是农村组织及个人进行农村环境保护行动的动因和保障，有权无益的事无人干，有益无权的事是非法的。因此，引导性环境政策的顺利实施与否就要看政府是否公平配置了环境权和建立了利益驱动机制，并建立起对权利及权利行驶预期受益的长期、稳定保护。但是在现实社会中，城市和农村存在着严重的不公平现象，一是因为城乡地区在获取资源利益与承担环保责任上严重不协调；二是由于城乡居民城乡不同的产业结构，城市人均资源消耗量远大于农村，与此同时，环境排放的废物也比农村多。这造成90年代中期以后城市环境整体上有所改善的同时，环境污染向农村扩散，农村环境状况不断恶化，生态破坏范围在扩大，并导致各种自然灾害加重等，而由此造成无法估价的重大物质经济损失自觉和不自觉地摊到了农民的头上。造成这种局面的根源是环境权益配置的不公平，我国环境法中尚未明确规定公民的环境权，加上农村土地等资源产权关系不明晰，致使农村的环境资源具有一定的“公共属性”，这不仅导致污染由城市向农村的转移，而且鼓励了农村居民掠夺式生产方式和崇尚奢侈消费的生活方式。 再次，环境补偿措施不到位，使农村居民保护环境激励减少。农村环境和城市发展的关系体现在两个方面，农村地区自然资源及农产品向城市的转移以及城市污染物质向农村的转移对农村造成了一定的环境污染和生态破坏。根据受益者补偿原则，凡是从生态建设和环境保护中获利的受益者，包括自然资源的开发利用者、污染物的排放者、资源产品的消费者和其它生态利益的享受者，均应按照“谁受益、谁补偿”的原则对生态环境的自身价值予以补偿，以避免经济生活中存在的“搭便车”现象。但是在现实生活中，农民没有受到相应的补偿，还因环境污染和生态破坏导致农产品质量和数量的下降而承担了环境责任。在西部一些农村，为了保护生态环境，强制农民进行养植结构调整，但是对调整前后农民收益的降低并没有给予适当补偿，从而使农民保护环境的激励减少。 最后，重末端治理，轻源头防治的污染控制模式不利于农村环境问题的解决。和城市工业点源污染相比，农村面源污染治理难道更大。一旦形成一定程度上的污染局势，就很难在短期内依靠人力技术从根本上治理。因此，我国农村环境污染应从源头上防止，但我国的环境污染控制模式仍主要强调的是末端治理，如果说这种模式越来越不适应变化了的市场经济条件下的城市工业污染的话，那么这种模式一开始就不适用于农村农业。在人民公社期间，村集体集经济权和行政权于一体，通过行政命令，集中物力、人力对污染了的农村环境进行治理还存在可行性，但是由于我国农村环境污染特点，即使是强制性的口号也无法从根本上治理已经形成的污染。家庭联产承包责任制的施行无疑解放了农村的生产力，促进了农村经济的极大发展，但是配合这种体制下的环境立法缺位、村集体经济及行政权的弱化、单个家庭及个体行为的极大自由化，对于已经成为“公共事务”的环境污染和生态破坏的治理既缺乏强制性机制又缺乏激励性机制。所以，在我国农村市场经济条件下，农村家庭联产承包责任制的体制下，农村污染应向源头控制模式转化。

2.2具体环境政策在农村适用性的评述

自然资源和环境容量都是一种稀缺性资源，围绕环境问题所发生的人与人的相互作用就表现为对环境资源利用权利的争夺和妥协。环境问题不仅是人类损害环境，而且是一部分人损害另一部分人。农村环境问题的根源很大程度上在于城乡环境剪刀差的扩大，但是我国现有的环境政策没有遏制这一差距。如“谁污染谁治理”原则，责任条件是有造成污染或其他公害的结果，污染治理方式随着经济的发展，由70年代的点源分散治理， 到90年代的集中控制与分散治理相结合，环境保护投资主体相应的扩展到企业和地方人民政府，企业负责解决自己造成的环境污染和生态破坏问题，而地方人民政府组织城市环境基础设施建设。依据这一原则，由城市生活和城市工业产生的污染向农村转移而导致的农村环境污染和破坏没有了治理主体；而农业税部分用作了城市环境基础设施建设资金。这样农村环境较城市环境，污染和破坏也将日益严重。 再如我国的“排污收费”制度，在《排污费征收使用管理条例》及《排污费征收标准管理办法》实施以前，除了向水体排污实行排污行为收费外，其他都实行的是一种排污结果收费，即排放污染物超过一定标准才进行收费，在未超标之前对于污染和破坏环境的行为是免责的。依据该制度，城市排放污染物转移到农村的过程中，只要在排污口达标，城市排污行为对农村大气、土壤、水体的污染不进行补偿；新的条例出台后，按照污染要素的不同，将原来的超标收费改为排污即收费和超标收费并行（除噪声是超标排污收费外）；明确了排污收费对象为单位和个体工商户；根据收费体制的变化，明确排污费必须纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，规定排污费必须用于重点污染源防治、区域性污染防治、污染防治新技术新工艺的开发示范和应用，无疑新条例更有利于我国城乡环境的保护，排污费管理也更加合理，但是排污费的使用仍没有改变以往的“排污收费”制度上的不足。补助重点排污单位治理污染源，这些污染源主要分布在城市，而对于污染物主要滞留地的农村则不包括在治理范围之列。排污收费的其它用途区域性污染防治、污染防治新技术新工艺的开发示范和应用，这些仅限于几大流域和酸控区，对于农村小水体、水源地、耕地等治理和保护则没有被考虑到。这即表明，排污单位排污行为损害了城市和农村的环境，影响了城市居民和村民的生产、生活及身体健康，但作为一种补偿的排污费主要用来治理城市的环境，改善提高城市居民的生活环境，却把我国最大区域的农村和占人口最大比例的农民忽视掉了，这样的环境制度是不健全的。

3．农村环境政策体系创新

政策创新一般应遵循适应性增强和运行成本减少原则，基于我国农村特有的环境特征，我国农村环境政策体系创新还需遵循以下原则：有利于农村经济的发展，有利于“三农问题”的解决；适合于农村生产、生活方式的家庭化、个人化、无序化特征；有利于农村乡镇机构的精简。本文认为，以下几个方面应该成为当前农村环境政策体系创新的方向。

3.1从“谁污染，谁付费”到“谁受益，谁付费”

我国的环境政策几大原则和八大制度中，唯一似乎对于城市和农村的环境污染和环境服务异向转移不公平现象有所补偿的是排污收费制度和“谁污染，谁治理”原则，但从上面对这一原则和这一制度的分析中，实质上并没能对这一不公平现象予以补偿。现实中，城市确实因为本身产生的污染向农村的转移和从农村获取工业原材料和农产品而受益，而农民也对城市的污染进行了治理，有积极治理（如污灌）和消极治理（如利用农村自然环境和农作物的净化作用），但是城市作为一个整体并没有付给农村一定的补偿费用。因此，从我国环境政策原则和制度上对农村的环境保护是欠公平的，有必要给以新的环境政策导向。“谁受益，谁付费”、“谁治理，谁收费”可以很好的解决这一不公平现象。 “谁受益，谁付费”、“谁治理，谁收费”是学者讨论的西部开发实行环境生态补偿的理论支持。所以，生态补偿原则在对于农村和城市之间的这种环境不公平现象也是适用的，只不可是微观层面上单个人和部分群体之间的补偿――收费机制上升到区域整体之间的补偿――收费机制，并介入了政府行为，这增加了“谁受益，谁付费”、“谁治理，谁收费”的可操作性和政府的认同。

3.2由政府管制性环境政策向引导性性环境政策的转变

杰瑞米·沃福德在谈到中国环境问题时说：“现在人们普遍认识到环境污染主要是大量小规模活动共同作用的结果，而不是单个管理不当的大企业造成的。”“对诸多小型企业采取逐一控制监测的方法必将带来沉重的行政负担。”我国农村环境问题外部原因是城市的污染转移和对资源的开发利用，内部原因是农村生产、生活活动。在实行家庭承包责任制以后，农村生产生活单位日益细化，对大量而分散的生产行为进行监督是不可行的，这必然造成农村环境长久持续的破坏和污染。所以，政府管制性环境政策应向引导性环境政策转变，使农民自觉采取有利于环境的行为。现阶段，对有机食品和绿色食品的宣传，引导市场消费需求，一方面可以使农民自觉采取有利于环境的生产方式，另一方面可以引导消费者对农产品的质量进行监督，就是引导性环境政策的成功范例。引导性环境政策省去了政府对单个农民或农户的监督，从而节约了政策执行的成本，但是并不是说引导性环境政策就可以不要政府的参与，只是改变了政府的参与形式和参与阶段。 一般来说，政府在引导性环境政策中承担的任务有：提高环境科学技术水平和改善环境信息获得手段，使农民获得有利于环境的生产技术和快速获得必要的环境信息；实行环境宣传和环境教育，提高全民族的环境意识；向社会提供环境信息，为社会公众监督创造条件；制定有关激励制度，使农民和相关企业资源参与到有利于环境的行动中并从中受益；公平有效配置环境初始权益。在农村适合的引导性环境政策有：绿色或有机食品标志；农村生产、生活废物的综合利用；农村经济结构及种养结构的调整。 现阶段，对于农村环境改善的对策，学者讨论较多的是生态农业和生态庭院建设，无疑这是有利于农村环境和有利于提高农产品质量的，但我国已建立的生态农业示范区都有政府行为的介入，而缺少市场激励机制，一旦投资减少，就可能运营不下去。生态庭院是根据生态学原理建立的，如果生态链中某条链条断开或缺失，整个生态链就会崩溃，而且生态庭院所沿袭的是我国传统农业的模式，不适合规模化和专业化的种植。在我国各地农村差异性较强的情况下，生态农业和生态庭院没有普适性。而引导性环境政策只要存在市场和消费偏好，就能产生有利于农村环境的行为。

3.3自然资源保护政策由保护向保护和补偿机制并重转变

自然资源是指存在于自然界中一切能够为人类所利用的物质和能量，包括土地、水、森林、草原、动植物、矿产等。我国已经颁布了大量各类自然资源法，但主要还是一种自然资源保护策略，如《中华人民共和国水法》第九条“国家保护水资源，采取有效措施，保护植被，植树种草，涵养水源，防治水土流失和水体污染，改善生态环境”；《中华人民共和国森林法》第十一条“植树造林、保护森林，是公民应尽的义务。各级人民政府应当组织全民义务植树，开展植树造林活动”；《中华人民共和国草原法》第十条“严格保护草原植被，禁止开垦和破坏”；《中华人民共和国土地管理法》第三条“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。虽然在我国的环境保护法及各类资源保护法中提到对于对保护和改善环境（或各类资源）有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励，但这些条款的操作性较差，起不到应有的激励改善、保护环境的行动。 我国的自然资源，除了大型的森林、植被、矿区等属国有外，一般属农村集体所有。国有资源保护理所当然是政府的责任，在没有激励机制情况下也就失去了社会团体及个人的保护行为。按照现代产权理论判断，农村集体所有其实是一种“集团所有”，更多的具有共有产权或社团产权的特征（Communal Property Rights）。共有产权的参与者对一种资源行驶某种权利时，无需事先与他人协商，但也不排除他人对该资源行驶同样的权利，即这种产权是共享的，在个人之间完全不可分。因此在农村社区，只有对自然资源争相使用和对他人的环境保护行为采取“搭便车”等机会主义行为。但是如果施行一种补偿机制对于有利于资源的行为给予补偿并能较长期保障其利益时，如对在沙化地区进行植树造林活动，给予其林木收益权，并适当给予由于植树造林所带来的生态环境改善的社会受益补偿，这样的机制更有益于资源的保护和环境的改善。所以，要切实的保护我国自然资源，应该走保护和补偿机制并重的路。

3.4建立环境资源使用权让渡受益机制

由于自然资源和环境容量在一定时空范围内是有限的，公民应该平等的享有使用自然资源和环境容量的权利。但实际社会中，农民对自己享有的环境资源和环境容量部分的使用权低价甚至无偿让渡给了城市居民，这种让渡的出现有以下几种情况：①非自愿型让渡，如国家对产权的界定和在个人之间的分配的法律法规对农民的偏离；②无知型让渡，农民没有意识到某些环境资源和环境容量的价值，以低价格或零价格让渡给城市居民；③经济上的不平等导致的对环境资源和环境容量的需求的差异，造成事实上的让渡。使用权是所有权的一种权能，其让与和取得一般都伴随着经济收益的获得和支出，但在现实生活中，农民的这种让渡行为并没有产生相应的经济效益。建立环境资源使用权让渡受益机制首先要考虑环境权益的初始配置问题。权益配置不仅要考虑效率问题，同时也要考虑公平问题。从我国现有的环境资源分配情况来看，农村土地产权分配体现了较高程度的公平，而其它类型的环境资源分配则主要体现的是效率。现阶段，土地作为农民的生存性资源，其给农民带来的希望在家庭联产承包责任制几年后就已经释放殆尽，而且作为一种大多数农民的生存性资源，一方面不能让渡，另一方面也缺乏让渡的受体，在这种情况下,我们是否可以尝试对其它类型特别是具有市场让渡条件的环境资源的环境权益进行初始分配，重新给农民带来致富热情和途径呢？

4．结语

城市与乡村的发展具有非均衡性与高度关联性，城乡一体化发展通常并不排除差异性，但更多的是强调城乡发展的整体性、互补性和协同性。在国际面，国际法正尝试建立某种补偿机制，让发达国家在经济贸易中给予不发达国家价格差的补偿，就像西欧对非洲、加勒比、太平洋地区国家签订的“洛美协定”那样。“洛美协定”中的价格差补偿原则，可以引申为一种国际惯例。同样，国内环境政策应当在平衡城市与农村利益方面多下功夫，以保障城乡的共同发展，彻底改变疏于和忽视农村环境保护的倾向。就农村环境政策创新的目标而言，应该促成城乡生态环境高度融合互补、经济社会与生态协调发展，特别是当前在实施城市化进程中更要强调从传统的城市污染转移型向城乡生态环境互动互补型转化。总之，城乡生态环境的融合发展是农村环境政策的创新最重要的价值趋向和理念。

参考文献：

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3． 罗必良等：中国农业可持续发展趋势、机理及对策[M]，山西经济出版社，2000年版

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