试论环保执法的现实障碍及其法律对策
Reflections on Current Barriers to the Enforcement of Environmental Law and the Countermeasures
王曦* 杨兴**（武汉大学环境法研究所，430072）
Yang Xing( Environmental Law Institute of Wuhan University )
摘要：我国环保执法的现实障碍主要表现在以下几方面：思想观念的滞后性；环保立法的模式和指导思想不能完全适应环保执法的现实要求；环保部门的执法权限尚嫌不足，执法手段不够充分；环保执法的民主性和透明度不够；环保部门统一监督管理与分部门监督管理的机制未真正建立起来。基于此，本文提出了加强环保法制建设和提高环保执法能力的对策。
关键词：环保执法 现实障碍 对策
“理性的最大胜利是怀疑它自身的合理性” ------米桂尔•德•乌那莫诺 “世不患无法，而患无必行之法。”任何理想的环保法律如果不能付诸实施，终究只是一纸空文。因此，强化环保执法是环保工作中至关重要的环节，是我国各项环保方针、政策得以贯彻与实施的重要保证。然而我国环保执法中还存在一些现实的障碍，在一定程度上影响了环保法制建设的进程，降低了环保部门行政执法的能力。针对这些现有的障碍，采取相应的对策，是环保工作的历史发展所使然。
一、环保执法的主要现实障碍之分析
1、思想观念的滞后性。我国正处于从计划经济体制向市场经济体制过渡、从依靠政策为主向依靠法律为主过渡的时期。在此阶段，首先，计划经济时期的一些做法的惯性作用依然广泛地存在。计划经济体制下，环保部门执法活动的总的指导思想是依靠政策、行政命令与指示办事。虽然我国已处于经济体制的转轨阶段，人们逐步认识到应向依法律办事过渡。但不能否认，目前在许多环保执法人员的心目中，政策、行政命令与指示的权威性远远大于法律的权威性；加之环保法律一直被许多人视为“软法”等因素。这就无形中为有些领导以言代法、以权代法开了方便之门。其次，市场经济体制具有一定的负面效应。应当指出，市场经济在很大程度上存在着盲目的利益导向，即人们在经济活动中的趋利性。人们往往从自身利益出发，追求眼前最大、最优的经济效益，较少从长远角度考虑环境效益。反映在有些领导意识中，即重经济轻环保，片面强调经济发展，甚至不惜牺牲环境来换取眼前的经济利益；对环保工作则漠不关心，既不重视环境保护部门的机构建设，也不重视对环境保护的财政投入。再者，广大民众的环保法制观念和环保意识还较为淡薄，远未普遍养成自觉遵守环保法律、法规的习惯。而且民众参与环境保护的积极性和热情普遍不高，也是不争之事实。可以说，以上是形成环保执法的“地方保护主义”的主要原因。然而，“法律能否实施得好，关键在于有无至高无上的权威，受到信仰”，[1]即人们是否“坚信法律之中蕴藏着人的最高价值，坚信法是走向真、善、美的桥梁，坚信法能够（至少是部分地）决定社会的前途和人类的命运，坚信法律之于人有如生命一般重要。”[2]环保法律的实施莫不如此！
2、环保立法的模式和指导思想尚不能完全适应环保执法的现实要求。首先，环保立法中的部门本位主义思想十分严重，难免滋生“立法寻租”现象。实践中，我国环保立法通常由各部门分别负责起草。这就不可避免地导致一些部门在起草法律草案时，不从全局出发，仅着眼于本部门的利益，总是想方设法扩大本部门的权力，并试图以法律形式固定下来。正如原国家环保局副局长张坤民教授所言：“目前在立法的过程中，最难的是协调。部门之间存在争五权的现象，即争审批权、发证权、收费权、处罚权、解释权。”[3]基于此，笔者认为，部门立法在一定程度上造成了有关环保法律、法规缺乏衔接性与协调性，同时使得有关部门的执法权限交叉，甚至发生冲突、矛盾，人为地形成执法的“密集地带”和“真空地带”。勿庸置疑，在目前的环保执法过程中，有关部门对有利可图的事项则互相争权夺利，对无利可图和难办的事项则互相推诿责任等现象的产生，与此是不无关系的。其次，我国环保立法长期以来贯彻执行的“宜粗不宜细”的原则性立法的指导思想造成立法的相对滞后性和欠操作性。主要表现在：其一，缺乏有关环境行政程序的专门性、系统性的立法。我国现行环保法律以实体法为主，程序法较少且多分散于各环保法律、法规之中。然而环保执法具有很强的专业性，如果能够进行专业程序立法，就能在很大程度上保证执法任务得以科学、合理、高效地完成。诚如著名环境法学家金瑞林教授所言：“由于我国没有一部行政程序法来约束行政机关及其工作人员的行政行为，加上国家机关工作人员的整体素质有待提高，法律意识低下的现状和事实，决定了环境与资源法律在实施上的不充分性和不完整性，使得行政机关自由裁量权过大，同时又得不到法律和社会的有效监督。”[4]一言以蔽之，无系统化、科学化的程序来规范环保执法行为，就难以保证依法行政和维护相对人的合法权益。其二，尚无组织法来系统化、科学化、合理化地规定环保机构的设置、职责与权限的划分等事项。长期以来，我国环保执法中衍生的职责权限划分不合理、执法关系难以理顺等弊病，与缺乏这方面的立法有很大的关系。考察国外环保行政管理的实践，我们注意到，凡是环保机构长期稳定健全的国家，毫无例外地均颁布了环保组织法律、法规。[5]又如我国台湾地区，亦制定了环保署组织条例。[6]该条例对环保署的职责、执法权限等进行了明确、具体地规定。其三，环保立法的有些规定过于原则和粗略。如《环境保护法》第二十九条规定“限期治理”的对象为造成环境严重污染的企业事业单位。但对哪些情形属于“严重污染”却未明确。又如《大气污染防治法》第五十七条第二款规定：“在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域内露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为；情节严重的，可以处二百元以下罚款。”此处的“情节严重”是指哪些情形亦不得而知。应当指出，在环保立法中，类似这样的模糊式规定不在少数。总之，有关环保立法的缺陷，使得环保执法的质量打上一定程度的折扣。
3、环保部门的执法权限尚嫌不足，执法手段不够充分。主要表现为：其一，环保部门缺乏必要的强制执行权。目前，环保部门只能通过申请人民法院强制执行的方式迫使不履行环保法律义务的相对人履行义务。实际工作中，环保部门普遍感到缺乏必要的直接强制执行权力来保证执法的权威性、严肃性。由于目前环保法律几乎未授予环保部门任何直接强制执行权力，尤其是无工商、税务等部门所拥有的查封、冻结、扣押、没收、强制划拨等手段，使得环保部门对层出不穷的违法行为常感力不从心或束手无策，难以有效地进行监督管理。这就决定了环保执法目前在很大程度上呈现软弱的状态。其二，环保部门缺乏限期治理决定权等刚性的执法权力。从理论与实际的需要看，环保部门应拥有限期治理决定权，以及由此衍生的责令停业、关闭的权力，以加强环保部门执法的权威性与严肃性。目前我国环保法律除《环境噪声污染防治法》规定“对小型企业事业单位的限期治理，可以由县级以上人民政府在国务院规定的权限内授权其环境保护行政主管部门决定”外，其他法律均将这些权力赋予地方政府。然而地方政府往往偏重于考虑产值、效益、职工收入、失业率、社会稳定等因素，并未以环境保护为其考虑问题的真实出发点和立足点，故往往难以“狠”下决心作出这方面的决定。这无异于客观上助长了污染者“有恃无恐”的心理，给环保执法带来一定的困难，无形中降低了环保部门的执法能力。
4、环保执法的民主性和透明度不够，未形成清晰明了和统一的执法标准。这既不利于实现环保执法的公正性，又给环保部门依法行政的形象打上一定程度的折扣；同时，亦无益于有效地监督环保执法活动。如听证程序在环保执法中的适用范围过于狭窄，听证程序无划一的执行标准。有道是：“当根据一个清晰明了的标准，去检验相互对立的各自意见的时候，他们之间的开诚布公、求同存异，至少是可能出现的。”[7]此语对环保执法而言，应是至理名言。因为，基于清晰明了的执法标准而作出的执法决定，是被环保行政相对人心悦诚服地接受和认同的前提条件之一。根据《行政处罚法》等有关法律的规定，目前主要在环保行政处罚领域适用听证程序，而且仅局限于责令停止生产、吊销许可证、较大数额的罚款等少数几个处罚的种类。在排污许可证的核发、较大数额的排污费的征收等涉及行政相对人重大利益的执法领域均未设立听证程序。此外，根据《环境影响评价法》第十一条和第二十一条之规定，规划和建设项目的环境影响报告书在审批前，应举行听证会，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。然而，该法关于听证会举行的程序却无明确、具体的可操作性的规定。难免使得听证会有流于形式之嫌。另外，由于缺乏相应的鼓励民众参与环保执法的激励机制，民众参与环保执法的积极性和自觉性并不高，这也在一定程度上，使得民主程序在环保执法领域的应用受到限制。
5、执法中的环保部门统一监督管理与分部门监督管理相结合的机制尚未真真建立起来。其一，有关部门因缺乏必要的执法手段和措施，而难以配合环保部门的执法工作。如《水污染防治法》第四条第三款规定：“各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。”本来该款体现了统管与分管相结合的原则，有利于发挥上述部门的积极性，共同做好水污染防治工作。但由于该法未赋予卫生行政部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构等三个“协同”部门相应的行政处罚权，就难免使上述部门实施“协同监督管理”的积极性受到限制，同时使“协同监督管理”在很大程度上沦为纸上谈兵。其二，对其他部门给违法者“开绿灯”的行为，由于无相应的监督机制，而无法给予有力的制约。如《环境噪声污染防治法》第六十条规定：在商业经营活动中使用高音广播喇叭或者其他发出高噪声的方法招揽顾客，造成环境噪声污染的，由公安机关责令改正，可以并处罚款。然而事实上，公安机关对此类违法行为往往“视而不见”。因此，群众常常向环保部门投诉，环保部门却不能越俎代庖去进行超越职权的执法。又如建设、国土、水利、计划等部门常常对未执行环境影响评价制度的项目予以非法审批。环保部门对这些给环境违法行为大开方便之门的行为，更是力不从心，甚至是毫无办法。
6、其他障碍表现为：其一，执法队伍的素质尚不能满足执法的要求，易言之，即我国环保执法的高素质要求和执法队伍素质偏低的矛盾较为突出。目前环保执法的水平普遍不高，与此有一定的关系。随着市场经济的发展，环境监督管理工作日趋专业化、复杂化，这必然要求环保执法的高质高量高效。但事实上，我国环保执法队伍尚未形成合理的智能结构。一方面，执法人员的数量相对有限，素质较低。可以说这支队伍中有较多的人缺乏法律专业知识，尤其匮乏高素质的环境法专业人才。这就给愈来愈多、愈来愈复杂的环保执法工作提出了现实的难题。于是有些地方环境监测站、环保公司亦实施征收排污费、罚款、发放许可证等执法行为。另一方面，环保部门为扩充队伍，往往降格以求，以致一些素质很差的人员挤进执法队伍之中，其行政执法质量可见一斑。其二，物质装备较为落后。随着环保行政执法任务的愈益繁重，执法的物质设备、技术水平也应配套。但目前我国许多地方尤其是县级环保部门的技术物质装备还较落后，执法的设施还不健全，一些必备的技术手段亦未充实于机构之中。有些偏远县甚至连基本的人、财、物都难以到位。这些人为的障碍，不可避免地造成以下非正常的执法现象：一方面，执法任务得不到高质高量高效地完成，另一方面，环境违法行为难以得到有效地追究。
二、强化环保执法工作的若干构想
基于上述分析，笔者认为，为进一步加强我国环保法制建设，提高我国环保执法的能力，应着重采取以下几方面的对策和措施： 1、加大环保法制宣传力度，既要增强企业事业单位和普通民众的环保意识、责任和法制观念，又要增强广大环保执法人员，尤其是领导干部的环保意识和环保法制观念。这是强化环保执法工作的至关重要的前提条件。“法律作为一种行为指南，如果不为人知而且也无法为人所知，那么就会成为一纸空话。” [8] 毋庸置疑，如果环保法律意识和责任能够成为扎根于民众内心的理念，领导干部能够真正树立起法律至上的理念，自觉维护环保行政执法，养成依法行政的自觉性和积极性，环保法律法规必然能得到切实地贯彻与实施。 2、强化环保执法责任制，建立领导干部环保实绩考核制度。朱鎔基总理在第五次全国环境保护会议上指出：“必须充分发挥政府的主导作用，关键是责任到人，措施到位，组织到位。”[9]因此，应在各级领导干部和环保执法人员中建立环保执法责任制，将执法责任层层分解到每个部门和每位执法人员。同时，建立起领导干部环保实绩考核制度，将领导干部对环保部门的机构建设、人员编制、财政投入等的重视程度作为环保实绩纳入领导干部本人的人事档案，作为评价干部政绩、评定年度考核等级、实行奖惩和干部晋升提拔的依据之一，而且应将各项考核的指标予以量化，使环保实绩考核制度明确、具体、可操作；并且应当在干部晋升提拔中实行环保工作一票否决制，加强环保实绩考核制度的权威性和执行力度。 3、更新环保立法的模式和指导思想，完善环保立法程序，注重环保立法过程中的综合决策、调查、论证和协调工作。有关部门提交立法草案前，应进行详细地调查摸底，尽可能对所有相关的法律规范进行认真地比较分析，对立法草案要组织相关部门进行论证。可考虑采取“立法协调会”的形式，办好立法协调工作。对争议较大的问题，切不可采取回避态度或者以抽象、模糊原则处理。对涉及多部门的立法，要避免分工模糊。尽量从优化环境监督管理的角度出发，减少职责权限的交叉现象，以防止发生行政执法争议和借法扩权的现象。从而减少或消除环保行政执法的“密集地带”和“真空地带”。此外，应当尽量避免在立法中出现模糊性规定，立法对环保违法行为的构成要件要尽量予以明确界定。当然，从长远的角度而言，加强环保机构的组织法建设，是真正实现环保机构设置、职责权限配置的规范化和法制化的不可或缺的措施和手段；同时，也是衡量一个国家环保机构的设置是否科学、环保执法的职责与权限配置是否合理、环保执法的运行机制是否高效的基本标志。 此外，加强环境行政行为的程序立法，将各类环境行政行为纳入法律的规制范畴，使环保执法行为实现从纯行政化到法治化的转型。因为，“法治的精髓就是制约和监督国家机关及其工作人员。”[10]目前，在环境行政检查、环境行政审批、环境行政强制执行、环境行政奖励、环境行政调解等方面，应尽早制定执法方面的程序性规范。以保证环保部门的依法行政，克服环保执法的任意性和盲目性，最大限度地保护相对人的合法权益，真正体现环保执法的公正原则。 4、强化环保部门的执法权力，提高环保部门的执法能力。我们应当注意到这样一种普遍的社会现象，即“法律的实现虽然不是必然地需要强制，但是没有强制作为后盾，法律的实现也是难以想象的。”[11]环保法的实现又何尝不是如此呢！有鉴于此，笔者建议：其一，赋予环保部门查封、冻结、扣押等必要的强制执行权力，使环保执法真正地硬起来。其二，赋予环保部门限期治理决定权。众所周知，我国已经建立起较完善的行政监察、行政复议、行政诉讼、行政赔偿等救济机制，能为相对人提供较周全的行政救济。而且，由环保部门行使此权力，亦符合环保工作的具体特点。其三，借鉴国外成功经验，在环境监理队伍的基础上，建立刚性的环境警察制度。如美国联邦环保局设有专司侦查、起诉职能的执行处，宾夕法尼亚州设有环境犯罪局。这些部门拥有逮捕等极强硬的权力。这些权力使该国的环保执法具有相当的权威性。我国已进入社会主义市场经济体制阶段，企业极度追求自身经济利益的不良心态将日渐彰显，与环境利益等社会公共利益发生冲突的矛盾亦日益尖锐。加之国民整体环保意识和法律意识差，对环保执法普遍存在轻视甚至对抗的心理。因此，应在适当的时期建立环境警察制度，提高环保执法的权威性和严肃性。1998年机构改革中，国家环保总局曾有此设想[12]，因有关条件不成熟而未能实现。但从环保工作的现实需要和长远发展来考虑，确有必要建立这样一支队伍。 5、加强环保执法的民主性，让环保执法充分体现民心民意。这是保证环保执法的公正性，增强环保执法的透明度，实现环保部门依法行政的必要手段，也是贯彻环境保护“公众参与”原则的重要举措。笔者认为，目前可考虑在环境影响报告书的审批、排污许可证的核发、较大数额的排污费的征收等重大执法领域设立听证程序，并建立鼓励民众参与环保执法的激励机制，增强民众参与环保执法的自觉性和积极性。此外，笔者认为，全面推行环保领域的政务公开制度，也是增强环保执法的民主性的重要手段。各级环保部门应当向民众公开执法的依据、环保方面的政策、办事的具体程序、各类环保收费的项目、标准和依据，从而实现民众对环保执法的民主监督。值得指出的是，环保部门还可以考虑建立环保执法的回访制度，多方面、多渠道征求民众对环保执法的意见和建议。 6、建立起有效的环保部门统一监督管理与分部门监督管理相结合的机制。其一，赋予分管部门一定的执法手段和措施。如可以赋予《水污染防治法》第四条第三款的市政、卫生、水源保护机构等“协同部门”一定的处罚权。充分调动协同部门的积极性，达到各部门各尽其责、分工合作地抓好水污染防治工作的目的。其二，环保部门与其他部门应建立起各尽其责、齐抓共管环保工作的协作配合关系。笔者认为，修改《环境保护法》和环保单行法时，应当明确规定环保部门和其他部门在环保工作上是横向协作配合关系；并在适当的时候，建立强有力的、可行的协作配合机制，具体而言，是指设立专门的机构负责解决环保执法中的“扯皮”现象。该机构的运行机制可以参考和借鉴法院的指定管辖制度。一旦遇有“扯皮”现象，由该机构指定某部门处理具体的执法事项，被指定的部门应在指定的期限内，向该机构汇报有关执法事项的处理结果。值得注意的是，俄罗斯在这方面有可资借鉴的作法。如该国《环境影响评价条例》规定：“如果俄罗斯联邦主体的执行权力机关与俄罗斯自然保护部之间意见不一致，则由仲裁法院依照规定的程序解决争议。”[13]总之，“在处理部门关系上，我们既要坚持原则，又要树立大局观念，主动协调、相互沟通、搞好服务。这样就能把各个部门充分发动起来，形成合力。”[14]
注释：
[1]孙昌军：《法治保证层次论》，《岳麓法学评论》第三卷（2002年）。
[2]胡旭晟：《论法的理想》，《比较法研究》，1995年第4期。 [3]张坤民主编：《可持续发展论》，中国环境科学出版社1997版，第347页。 [4]金瑞林，汪劲著：《中国环境与自然资源立法若干问题研究》，北京大学出版社1999年版，第11页。 [5]中国环境法制电视教育讲座指导委员会办公室：《中国环境法制》，国防工业出版社1994年版，第36页。
[6]《环境法论》，文太印刷企业有限公司，1996年，第1-6页。
[7][英]约翰·奥斯丁著：《法理学的范围》，中国法制出版社2002年版，第69页。
[8]博登海默著：《法理学：法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年版，第326页。
[9]《朱鎔基总理强调坚定不移走可持续发展道路 开创新世纪环保工作新局面》，《环境工作通讯》，2002年第2期，第4页。 [10]张文显著：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社2001年版，第166页。
[11]谢鹏程著：《基本法律价值》，山东人民出版社2000年版，第146页。
[12]《解振华局长在1998年全国环境法制工作会议上的讲话》，《环境工作通讯》，1998年第1期，第3页。
[13]《俄罗斯环境影响评价条例》第1.3条，《外国法译评》，1996年第3期。
[14]解振华：《努力开创“十五”自然生态保护新局面》，《环境保护》，2002年第4期，第4页。
