中国法学会环境资源法学研究会与国土资源部、中国土地学会土地法分会和清华大学联合于2001年12月6日至8日在清华大学召开中国法学会环境资源法学研究会2001年学术年会——“2001年全国环境资源法学研讨会”，会议由清华大学法学院和清华大学环境、资源与能源法研究中心承办。 [53] 来自政府有关部门和海内外的专家学者80余人参加了会议。研讨会围绕“国土资源法律体系的完善与资源权属研究”主题进行了热烈、深入的讨论，内容主要包括：我国国土资源法律体系的研究、国土资源立法研究、国土资源权益问题研究等。现将论文和讨论中的主要观点综述如下 [54] ：

一、国土资源法律体系与国土资源立法 与会代表认为，近年来，我国加强了环境资源的立法，环境资源法律体系不断健全，逐步建立起一系列法律制度，并取得了较好效果，但仍存有严重缺陷。国土资源立法还存在许多问题，需要尽快完善，以适应市场经济体制和可持续发展战略的需要。 马骧聪通过对我国环境资源法体系的历史演进的回顾分析后，认为国环境法、国土法与资源法存在内在统一性，已发展成为一个综合的环境资源法律体系。这一体系主要由三个子系统组成：（1）综合调控法；（2）自然资源法；（3）环境保护法。并建议，为完善环境资源法律体系，极为重要的是尽快由全国人民代表大会制定基本法——环境资源综合保护法。 [55] 张婉丽指出，“十五”期间我国国土资源立法的建设目标是建立保护和合理利用国土资源、保护土地和矿业权利的法律体系。由于国土资源的有限性、统一性、公益性明显，为了实现这一建设目标，需要建立总量供应与需求的平衡机制、利用和保护的平衡机制以及相关的产权交易制度，公正确立国土资源开发、利用和保护中的权利—义务、权利—权力、权力—责任、公益—私益等关系。 [56] 马俊驹 [57] 文伯平对我国国土资源法律体系的建设怎样适应新的形势，提出了五点建议：（1）建议全国人大环境资源保护委员会，将国土资源立法、环境保护立法、自然资源立法、生态环境立法，统一规划，统一组织，统一部署，以提高这方面立法工作的效率和质量；（2）加强国土资源立法，如制定国土调查法、国土规划法、西部开发法、海岸带法、湿地保护法、土壤污染防治法、荒漠化防治法、地质遗产保护法、地质灾害防治法、耕地保护法等；（3）国土资源立法、环保立法、自然资源立法需要紧密结合，协调一致；加强国土资源法学、环境保护法学、自然资源法学、生态环境法学的科研教学；国土资源部门与其他自然资源管理部门、环保部门在职责范围、执法管辖权等问题上，需要划分明确、界定清楚。 [58] 邹丽梅认为，为加强国土资源的保护，我国已经建立起一套国土资源法律体系，但该体系存在不完善之处，主要是现行各资源法没有统一的基本原则和制度，各单行资源立法不完善，各资源法的法律责任制度需要加完善，国土资源的法制管理改革需要继续坚持。因此，为了合理的协调各方面、各部门的综合利益，我国急需建立一部综合调整国土资源的《国土资源保护法》，作为各部自然资源法的基础，对资源综合性开发进行法律规定。并对现有的国土资源单行法进行完善，健全法律责任制度。 [59] 田其云通过审视我国国土资源的法制状况，意识到国土资源法制建设方面仍十分薄弱，存在许多亟待解决的问题，认为现行资源和环境法实质是国土资源管理法，反思其在遵循自然规律、立法宗旨、资源管理模式、法律责任、处理国土资源问题的手段、法律体系、配套法律制度、科学技术法律化和国土资源科研机构的法律地位十个方面存在的失误及认识上的误区，建议在加快国土资源的法制建设中应作出新的选择与创造。 [60] 卢风认为随着环境资源保护事业的发展，在人类社会发展中应树立新的环境伦理观。主张重新界定主体性。认为主体性应是主体有没有目的与能动性。由此，认为万事万物都有主体性，只是主体性的程度不同。人具有最高的主体性，但不能否认其他的非人存在者的主体性。大自然决定了人的存在，人应敬畏自然。 [61] 李启家认为，可持续发展思想指明，经济只有在注重环境资源保护的过程中才能持续、稳定发展，环境资源保护只有放在包括经济发展在内的更大范围内才能最终解决。若将这一思想转化为利益衡平问题，即系指衡平经济利益与环境利益之间的关系，包括经济公益与环境公益、经济私益与环境公益之间的衡平。这一思想在法理上即表现为公益衡平问题。环境法不仅寻求经济利益与环境利益的衡平，同时还力图维护和增进环境利益。由此，公益衡平与环境利益增进问题便成为环境资源保护与环境资源法的重心和基本问题，成为环境资源法的目的考量和价值权衡的基本要求，成为环境资源法基本功能的主要指向，成为环境资源法的制度安排、设计的基本内容。

二、国土资源立法具体问题 国土资源的可持续开发利用，要求协调国土资源开发利用和保护中的经济利益与生态利益、公共利益与个人利益。在这些利益关系的协调需要法律制度的具体安排，并且需要法律制度的功能配套。与会代表认为，在国土资源立法中，既要重视国土资源开发利用的法律制度，也要重视国土资源保护、恢复、更新、增殖的法律制度。 王灿发认为环境资源所有权、使用权的完善是值得注意的问题，但同时环境资源法完善的重点应从环境资源的合理利用和保护方面来进行。并提出了环境资源法制实践中的几个值得研究的实际问题：水资源利用和保护中的上游和下游的关系问题及其矛盾解决；资源开发中资源产地与资源利用地的关系及其资源价格确定；资源所有权、使用权的行使与环境保护的关系；资源有偿使用与收费的负面效应及其抑制；环境资源法如何从防止环境资源污染和破坏走向恢复环境资源与生态系统的自然状态的变革。 葛枫认为，国土资源的整体规制具有必要性，国土资源保护利用法律规制应遵循整体性原则、产权清晰原则、有偿利用原则等基本原则，国土资源保护利用宏观调控包括确定权利归属。总体规划。行政监管等主要内容。 [62] 张璐等认为，自然资源更新产业化立法对我国在市场化进程中，适应可持续发展战略的基本要求，转换资源开发利用和保护战略，不断健全和完善自然资源法制建设具有重要意义。并提出了我国资源更新产业化立法的指导思想、基本原则和基本制度。认为基本原则主要有从保护到发展、从单纯经济开发到全面生态建设，确立经济激励和约束机制、充分运用市场手段，进一步有效强化政府职能等；基本原则主要有尊重自然和生态规律的原则，效益互动原则，受益者补偿原则，国家扶持的原则等；基本制度主要有产业权益制度，产业主体制度，产业促进与保护制度等。 [63] 张明燕从中国加入世界贸易组织对技术法规的需求的角度，探讨了国土资源法律体系的适应与完善应包含国土资源技术法规的问题，认为必须改变我国现行将标准和技术法规混为一体的做法，建立和完善我国的技术法规体系。并提出土地资源技术法规、矿产资源技术法规、国土资源环境保护技术法规等建立国土资源技术法规体系的具体建议。 [64] 汪斌认为，我国目前国土规划立法尚不健全，影响了国土规划的科学性、效益性和规范性。提出我国迫切需要建立以国土规划基本法为龙头，其他各项具体规划法为主体的完善的国土规划法律体系。国土规划基本法应统一国土规划工作的基本指导思想和基本原则，构造国土规划的科学体系，统一国土规划的形式和基本内容，规范国土规划编制工作的基本程序，确立在国土规划活动中所产生的各种法律关系的主体、客体、内容以及法律责任。 [65]

三、土地资源立法 土地是人类赖以生存和繁衍的首要资源，是一切社会生产、生活活动的载体。与会代表认为，新中国成立以来，国家在土地资源开发、利用、保护、治理、管理等方面做了大量的工作，我国的土地法律制度和措施在实践中得以建立和完善。随着我国社会、经济的发展，特别是我国可持续发展战略的确立以及社会主义市场经济体制的建立，我国土地法制建设面临着新的挑战。当前，有必要运用系统分析的方法对我国土地法体系进行全面、系统的分析、评估和研究，进一步推动我国土地法理论和实践的发展。 蔡守秋等在分析土地法体系基本理论和我国现行土地法规体系的基础上，认为建立我国土地法体系，应当确立的基本指导思想有：树立可持续发展观，在土地法体系中贯彻以可持续发展战略为导向的原则；树立国土资源的整体观，使土地法体系符合土地开发、利用与保护、改善相结合原则；树立国土资源管理的全局观，在立法上坚持统筹规划、突出重点的原则树立土地法衡平观；在土地法体系中坚持公法与私法相结合的原则。并提出了具体的完善我国土地法体系立法建议。包括：进一步完善宪法有关土地的规定；制定《土地法》或《土地法典》；在修改《民法通则》或制定《物权法》时加强对土地关系的民法调整；健全直接调整土地关系的法规、间接调整土地关系的法规和其他法律中调整土地关系的法律条文或法律规范等。 陈泉生等通过总结各国土地立法的经验，对我国大陆与台湾土地立法的主要内容进行深入比较，指出二者在土地调查统计和编定、土地利用计划、土地开发和复垦、土地合理利用、土地环境保护等方面各有合理与缺失之处，宜根据实际情况相互借鉴，以期大陆补充和完善土地立法，制定土地利用和保护的专门法规，保护土地使用制度改革的顺利进行。 [66] 赵红梅等认为，物权法与土地法对土地权利的分类可以并行不悖，没有必要统一，两者各有其独立存在的价值和理由。我国需要物权法，但也同样需要土地法，土地法曾与物权法一道列入了全国人大的“八五”立法规划，但1997年后，土地法的立法工作停滞。随着物权法的即将出台，我们呼吁应加快土地法的立法步伐。土地法并不仅是一部土地行政管理法，土地法的历史使命是现今土地管理法不能胜任的。 [67] 李广兵认为，应从资源环境保护的角度，给予土地保护的法理以更多的关注。中国的土地保护立法必须从两个方面同时着手。一方面，通过公法私法化，建立健全土地权属制度，通过明确土地产权，避免公地悲剧的蔓延。另一方面，还是要发挥行政权力对土地使用的管制，防止外部效应的产生。土地立法的公法私法化并不是要抛弃政府管制，完全由市场进行调节，而是要在明确产权的基础上完善和进一步加强政府的管理。土地保护从环境与资源保护的角度而言的，包括土地的数量与质量保护两个方面的内容。 [68] 陈利根等认为，集体建设用地流转是社会经济发展的必然选择，由于对这种流转的认识一直存在差异，我国政策、法律至今未能正式确认其合法性并对其规范，甚至否定这种流转的存在，而实际上集体建设用地流转随着社会形势的发展而不断扩大化，重新审视这种流转具有很强的现实必要性。土地流转是市场经济条件下资源优化配置的选择，是我国当前对集体土地权利政策歧视的必然结果，是集体所有土地制度创新需求的表现，因此，当前有必要构建集体建设用地流转制度。并提出应该在政策、法律上确认这种流转的存在，建立和完善相关的政策、法律、实施方案和配套措施。 [69] 孙佑海认为，考虑到城镇及其附近的农村集体非农建设流转中地价高是由于国家对城市长期开发的结果，为有利于城市规划，并使操作上有利于农民，应采取转让让利的办法。提出农村集体非农建设的流转可根据与城镇远近来区分进行。与城镇连成一体的，应先国有，然后再转让、出租；而其他的，应允许农民自由流转，国家可根据情况取得一定的收益。 [70] 钱水苗等指出，我国农村农地使用权流转存在许多法律及制度上的问题，严重阻碍了农村经济的发展。现实要求我们进行理论及法律制度的创新。并以浙江省和广东省集体土地使用权改革的实践及经验为出发点，对我国农地使用权流转的有关法律问题进行了探讨。认为农用土地流转的基本原则应确立为：坚持城乡地政地籍统管的原则，正确处理土地管理部门与其他有关部门（特别是环保部门）的关系；坚持“大稳定，小调整”的原则，正确处理农用土地流转管理与中央关于联产承包责任制的关系；坚持高效利用，保护土地资源原则，正确处理土地所有权与使用权的关系。在制定《物权法》、《土地承包经营法》等新的相关立法中，有关农地使用权流转的规定必须明确效率与公平原则、限制原则、合同自由原则、登记原则等基本原则。明确规定委托承包、反租倒包、土地互换、股份合作、季节性流转、抵押、出让、出租等主要的流转形式。 [71] 黄河认为，国外由于有较完善的土地市场，经营性用地可以在市场解决。但我国目前经营性用地的取得主要靠城市外沿扩大，《宪法》有关公共目的的规定不符合当前我国建设用地征用的实际情况。因此解决我国土地征用中的实际问题、健全土地征用制度，不能仅修改、制定有关土地法，而且需要修改宪法中关于公共目的的界定，以利于完善国家土地征用制度。相应地，对经营活动予以区分，建立两种补偿标准。并且土地的补偿不应仅是对生产能力的补偿，而应是对土地价值的补偿。 [72] 吴志良等指出，公共利益是土地征用权的依据和界限。土地征用必须遵守比例性原则，保证征用的土地与公共利益目标相当。公共利益目标并不排斥有利于私人的征用，土地征用在满足公共利益的同时，即使也使某一特定个人获益，仍然符合公共利益目的。土地征用权的滥用表现在两个方面，其一是为私益而征用土地；其二是征用的土地与所追求的公共利益目标不相当。土地征用制度的完善应从这两个方面着手。认为我国土地征用制度历来重行政规范而轻民事规范，立法对土地征用中有关民事法律关系的调整未予必要的重视。并从民事角度，分析了民事法律关系的诸要素在土地征用过程中的处理，提出扩大土地补偿费的受益主体，土地征用的客体应包括土地所有权的外的土地他项权利；对禁止征收的客体进行了具体分析；对土地征用的范围提出了限制性规则。同时，为促进被征用土地的合理利用，维护被征用土地原所有人（集体组织）的合法权益，提高土地征用效率，主张确立被征用土地买回权制度的，作为解决当前我国土地征用领域存在的现实问题的一项替代性方案。 [73]

四、自然资源权益 与会代表认为，自然资源权益是环境资源法一个基础、基本的问题，应从发展的眼光加强环境权的研究。在传统的经济和价值观念中，往往认为自然资源（特别使天然的自然资源）没有价值。这种无价观导致经济评价失真，降低了自然资源的效用，带来对自然资源的不合理利用，而且资源的生态价值长期以来被忽视。以致资源浪费、环境恶化、生态破坏，严重影响经济、社会的可持续发展。由于自然资源的多功能、多价值和区域性等特点越来越明显，公正地确定自然资源权益，对于自然资源的合理开发、利用和保护，具有重要意义。 王卫国指出，土地利用具有立体性、多样性的特点，土地利用不仅是土地物理性质的利用，而且具有金融属性。利益主体具有多重性，涉及非产权人的利益。认为土地所有权制度应是本土化，土地权利制度应根据现有利益格局来确定。土地权利的法制建设不仅需要制定物权法，而且需要多部门法律综合；不仅需要界定权利，而且需要界定行为；不仅要保护个体利益，而且需要保护群体利益。 [74] 崔建远认为，水权是从水资源权中派生出来的。其是一束权利，有许多新的特征，按传统的动产或不动产理念都不太适合，应考虑一种新的界定方法。权利类型可以划分为完全水权和不完全水权。作为权利，客体的特定化主要可以通过区域、合同、量化等方式来进行。 [75] 肖国兴指出在我国正走向市场经济进程中，推进资源资本市场化具有重要意义。现有资源制度成为资源无价的根源，妨碍了资源进入市场，法律应当进行选择。我国环境资源的所有权、使用权制度应当变革。政府管理可以推动经济的增长，但也可能阻碍经济的增长，在市场经济中，政府的资源管理的作用应主要是维护资源市场正常运行，提高资源市场效率。而不是替代市场规则。 [76] 杜万平通过分析集体土地所有权的法律地位，认为集体土地所有权与国家土地所有权的法律地位是不平等的，它既表现在土地民事法律制度中，也表现在土地行政法律制度中。造成这种现象有思想观念上的原因，还有管理体制上的原因。无论从集体土地所有权形成的历史、土地利用和保护的现状以及法理上来看，这种不平等均不合理。要实现两种土地所有权的平等，必须完善民事立法和行政立法中相关的土地法律制度。 [77] 五、海洋资源与矿产资源立法 我国国土资源法律体系的构成以单项资源品种法为主，主要的自然资源（如土地资源、矿藏资源、海洋资源、森林资源、草原资源、物种资源等）都已制定了专门的法律。但法律机制不健全，调控手段较单一。根据不同种类的资源特点，建立、健全相关的法律制度，是值得研究的重要问题。 吕忠梅等指出，在实行矿产资源所有权制度的国家，矿产资源一般由国家所有，国家既是所有权人，也是管理者。在开发利用矿产资源时，国家既应履行作为管理者的职责，也应实现作为资源所有人的利益。在这两种制度下，都有一个矿产资源所有权的实现问题。为此目的，法律创设了探矿权、采矿权、租矿权等制度，以使非资源所有人可以与资源所有人合作，共同分享矿产资源的经济收益。从矿产资源所有人的角度来看，探矿权、采矿权、租矿权等权利实为所有权实现的方式和法律机制。在这些制度中以探矿权制度和采矿权制度最为完善。在我国，国家代表全民对矿产资源享有和行使所有权。在社会主义市场经济条件下，允许无偿取得或变相地无偿取得采矿权实际上是对矿产资源所有权的放弃，而国家作为特殊的民事主体无权放弃自己的所有权。为了更好地实行有偿取得制度，优化资源配置，可以实行申请公示和招投标制度。法律可以规定在一个人提出采矿申请后，该申请应经过一定的公示期。在该公示期内如果有他人对同一区块提出同样的申请，国家应根据一定的标准将权利授予最优申请者。在确定采矿权的费用时，国家也应考虑环境保护因素和可持续发展的要求，使矿产资源的价格反映开发该种矿产资源和利用其矿产产品时的环境代价。 [78] 戈华清认为，环境保护是矿区生态协调稳定和资源可持续利用的重要保证。我国矿山环境问题十分严重，且现行的矿业环境法律体制不健全，产权不明晰，法律制度不完善，使法难以有效实施。对此，提出应确立良好的产权制度，严格矿业权许可，强化市场在环境保护中的作用，加强行政引导和调控机制，完善相关的法律制度。 [79] 郭红等指出采矿权与土地使用权是两类不同的自然资源物权，认为处理好矿地使用权与土地使用权的关系是个十分重要的现实问题，而问题的产生在于计划经济时期，采矿权主体单一，大都可冠以“国家利益、公共利益”，通过无偿划拨而取得土地使用权。进而提出重要、特殊矿产的采矿用地具有优先权；其它矿产使用土地按物权一般处理；在保证采矿权人依法进入和使用土地的同时，也对矿业使用土地进行了限制（如自然保护区、文化、古迹、城市、铁路、水坝、优良耕地等范围内禁止设定采矿权）等处理二者关系的建议。 [80] 李铮通过对我国现行立法和国外经验的考察，分析了如何根据可持续发展战略调整我国现行立法以实现海洋资源的可持续利用这一问题，并提出以下三方面的建议：更新我国海洋资源立法的指导思想、构建海洋资源法律体系以及创新一系列基本制度。 [81] 蓝楠认为，由于人们对海域使用的可持续发展认识不够，造成海域使用中无序、无度、无偿的混乱局面，而法律的滞后和不健全导致不能有效规范这些行为，极不利于维护其对人类的持续支持力。因此，必须采取切实可行的法律制度来予以规制。并提出两方面法律对策：一是构建综合性法律，二是健全一系列基本制度。 [82] 六、国际环境资源法与环境资源国家管理 随着人类开发利用环境资源能力的提高，有关的经济联系加深，开发利用、保护与改善环境资源的活动产生的社会关系也变得日益广泛、深刻、复杂、重要，国际环境资源法和国家对环境资源的管理在深度和广度上也不断发展。 王曦介绍了国际环境资源法与比较环境资源法研究的新进展。主要包括：国际法院与环境保护；国际法庭与可持续发展概念的应用；国际正义与环境变化；人权与环境；国际环境协定的遵守问题；现代国际法中“对一切”义务的概念；国际水分配制度与气候变化；发展中国家减排温室气体的实际行动；外来侵袭物种的控制等。 周玉华认为，我国存在着重视经济建设，忽视环境资源保护，或对立经济建设和环境资源保护的情况。应当改革和完善环境资源管理体制，加强和改进政府对环境资源的管理，以实现可持续发展。环境资源管理是国家的基本职责之一，是各级政府行政管理的重要工作内容。环境资源保护的公益性决定了政府负责的必要性，必须设立有力和有效率的自然资源管理行政机构，协调行政监督管理关系，确定并实施保护和开发利用自然资源的政策和措施，加强对自然资源保护和开发利用的行政监督管理，制裁违法行为。 张梓太指出，我国行政管理从1996年发生变革，强调政府工作的公正、公平、公开。环境资源法律管理制度的健全和完善过程中，应借鉴其他部门法的有关制度。

（执笔：罗吉，审阅：李启家、蔡守秋）

[53] 本次会议得到国土资源部、国家环境保护总局、中国法学会、中国土地学会土地法分会、清华大学、武汉大学和国家环境保护总局武汉大学环境法研究所等单位的指导、关心及资金和其他重要支持。

[54] 未经观点代表人审阅。

[55] 马骧聪：《论我国环境资源法体系及健全环境资源立法》（大会发言记录）。

[56] 张婉丽：《开幕式致辞》（开幕式发言记录）。

[57] 马俊驹：《》（开幕式发言记录）。

[58] 文伯平：《论国土资源法律体系》。

[59] 邹丽梅：《完善我国的国土资源立法体系》。

[60] 田其云：《对我国国土资源法制建设十大误区的反思》。

[61] 卢风：《关于环境伦理的若干思考》（大会发言记录）。

[62] 葛枫：《国土资源保护利用之法律规制的指导思想》。

[63] 张璐、秦天宝：《自然资源更新产业化立法构想》。

[64] 张明燕：《论国土资源技术法规体系的建立——对国土资源法律体系的适应与完善的探讨》。

[65] 汪斌：《国土规划法的立法思考》。

[66] 陈泉生、余伟京：《海峡两岸土地的利用和保护比较》。

[67] 赵红梅、黄真：《论物权法与土地法的关系——兼论土地法是否系土地行政管理法》

[68] 李广兵：《土地保护立法：土地权、发展权与环境权的衡平》。

[69] 陈利根、郭立芳：《关于集体建设用地流转制度构建的探讨》。

[70] 孙佑海：《农村集体建设用地流转范围的研究》（大会发言记录）。

[71] 钱水苗、唐光权：《农地使用权流转法律问题探析——从浙江省的实践出发》；刘波：《论农地流转的法律规制》。

[72] 黄河：《土地征用法律制度若干问题研究》（大会发言记录）。

[73] 吴志良：《略论土地征用的公共利益目的》；郭洁：《土地征用之民事透析》；张晓波：《被征用土地的买回权制度研究》。

[74] 王卫国：《中国土地权利的法制建设》（大会发言记录）。

[75] 崔建远：《水权·物权法典的制定·民法理论的反思》（大会发言记录）。

[76] 肖国兴：《中国自然资源产权制度的创新抉择》（大会发言记录）。

[77] 杜万平：《集体土地所有权法律地位探析》。

[78] 吕忠梅、尤明青《论矿产资源所有权及其实现》。

[79] 戈华清：《论我国矿业环境保护法律制度》。

[80] 郭红、侯彦杰：《论采矿权与土地使用权的关系》。

[81] 李铮：《海洋资源可持续利用若干问题之立法思考》。

[82] 蓝楠：《我国海域使用管理法律思考》。