作者：王明宏，中国煤炭地质总局青海煤炭地质局副局长、总法律顾问，法律硕士，主要从事矿业物权制度研究、矿产能源法律实务工作。
原文载于《中国国土资源经济》2018年第11期。为方便编辑，相关注释已省略。
导读
矿业权流转是矿业投资的主要形式，矿业权流转的风险性和不确定性因素较多。矿业权流转需要满足法律、法规、地方性法规、地方政府规章、行政主管部门各种政策规定的条件，同时还要履行严格的审批程序，否则会导致矿业权流转失败而产生法律风险。矿业权流转中当事人既要掌握和了解原矿业权人是否存在未依法履行或违反法定义务的情形，还要注意受让人在受让矿业权后要继续履行原持有人应当履行的各种义务等情形所面临的法律风险。因此，加强法律风险防范意识，预防矿业权流转中可能产生的民事或刑事责任，预防法律风险是确保矿业权流转成功，为矿业权人实现投资利益的关键所在。
01.增强矿业权流转的法律风险防范意识
由于矿山的开采需要大量资金投入，经营成本高、周期长，矿业权人多数选择以矿业权流转的方式缩短投资周期，快速收回投资并获取利益。因此，矿业权流转成为矿业投资的主要形式之一。矿业权流转受矿产品市场价格、行政管理、地质勘查开采专业知识、矿产资源法律法规的规制等多种因素影响，其风险性和不确定性因素明显较其他产业要多，投资风险控制和法律风险防范难度很大，而且矿业权投资往往具有资金金额大、周期长等特点，提高矿业权流转的法律风险防范意识尤为重要。
矿业权流转中产生风险的因素较多，主要有市场因素、政策因素、法律因素等。目前我国矿业权交易市场尚处于初级阶段，矿业市场发展空间和需求较大，矿业权流转的市场规则机制尚不完善，矿业权流转过程中出现的各种复杂情况令当事人难以预料，矿业权流转中存在的诸多风险成为许多矿业权投资者血本无归的重要原因。矿业权流转在我国现行的法律、制度框架下是通过行政许可设立的物权，具有浓厚的行政色彩。矿业权流转过程中权利人承担着大量的因行政管理设置的义务，矿业权流转需要满足法律、法规、地方性法规、地方政府规章、行政主管部门各种政策规定的条件，同时还要履行严格的审批程序。矿业权流转中当事人既要掌握和了解原矿业权人是否存在未依法履行或违反法定义务的情形，这些问题的存在可能会导致矿业权流转无法获得审批等法律风险；还要了解受让人在受让矿业权后要继续履行原持有人应当履行的各种义务，且不得违反相关规定，否则受让人同样会面临许多法律风险。因此，加强法律风险防范意识，预防法律风险是确保矿业权流转成功，为矿业权人实现投资利益的关键所在。
矿业权流转属于高风险的投资活动，要善于识别隐藏的各种法律风险。矿业权流转中应当预防四个关键环节的法律风险：首先，为了保证矿业权流转的合法、合规、安全，应当对目标矿业权做全面调查了解。要全面了解目标矿业权持有人的合法地位，目标矿业权是否存在权利瑕疵，确认其真实性、合法性、有效性；是否存在他项权设置及税费缴纳情况，以及已经完成的投资情况和后续投资情况、投资结构、矿业权持有人情况等。其次，对目标矿业权全部地质资料及相关手续的全面了解。要认真研究核实目标矿业权的地理坐标、矿区面积及目标矿业权的地质资料、资源储量探明报告、资源评价分析等详细情况，避免因对目标矿业权信息了解不全面而做出不适当的决策，给投资人造成重大经济损失。第三，对审批手续方面的风险防范。应全面了解目标矿业权是否具备规定的转让条件，是否存在限制性条件，是否存在应当办理的前置程序等。第四，要充分了解矿产资源的勘查、开采需要办理的一系列审批手续，要审查矿业权应当办理的证照是否齐备并合法有效。按我国现行的矿产资源法律法规的规定，办理探矿权、采矿权通常要办理的审批资料有：勘查许可证、经审批的勘查实施方案、采矿许可证、安全预评价报告、矿山地质环境影响评价报告及环境部门审批意见、矿山地质环境保护与综合治理方案等。以上任何一个审批环节的缺失都有可能给矿业权投资人带来灾难性的后果。
02.全面了解矿业权流转规制，避免交易不能的风险
目前我国矿业权的性质虽已确定为用益物权，但行政色彩依然十分浓厚。矿业权的流转不但程序繁琐，而且条件苛刻，相关权利人的矿业权可能会被矿业权管理部门通过行政管理权限限制或禁止流转，甚至矿业权流转主体也会受到行政处罚，从而影响矿业权流转。
目前我国现行的矿产资源法律、法规中有关矿业权流转方面的规定，多数都是针对矿业权流转的条件、程序等方面从规制的角度做出，但是对矿业权流转的保护，尤其是对投资人、相关权利人的保护规定较少。因此，矿业权流转从规制的角度，对权利人而言存在较大的法律风险。矿业权保护是法律对国家作为矿产资源所有人的权利保护，是对探矿权和采矿权流转秩序的保护，但是从私权利角度而言，矿业权流转主体的权利也应当通过法律的强制性保护扫除矿业权流转过程中的各种障碍，确保矿业权流转的实现。1996年修订的《矿产资源法》及其配套行政法规、部门规章囿于时代的局限，对私权保护力度明显不够，有关制度规则明显欠缺。此外，地方法规及规章出于对地方矿产资源的保护，在矿业权的配置方式、配置条件、市场流转等方面做出了保护性或设置条件的规定，这些规定对矿业权流转表现出不同程度的限制，给矿业权流转中的权利人带来了潜在的法律风险。
笔者认为，矿业权流转中只要权利人依法履行了矿业权流转的义务，其权利就应当受到法律的保护，任何滥用权利或侵犯依法形成的矿业权都应当承担由此引起的法律责任，切实维护矿业权流转中权利人的合法权益。国家及地方立法应当进一步规范和完善对矿业权流转的管理规制，从鼓励矿业权交易、发展矿业权流转市场的角度，平等保护矿业权流转中各方当事人的权利，避免矿业权流转因受地方规范性文件或政策的影响产生法律风险，造成重大损失。探矿权、采矿权属于用益物权，具有财产权属性已经有法律依据，通过流转方式依法取得的矿业权应当受到法律保护，并且有排除侵害的效力。矿业权立法规制应当严肃矿业权流转秩序，促使行政主管部门和义务相对人严格履行义务，所有妨碍矿业权权利实现的行为都应当承担相应的法律责任。立法机构及行政管理机关颁布的法律、行政法规和规章应当正确引导矿业权流转，明确规范权利人的权利范围，如此才能够判断权利是否被侵犯，更好地保护矿业权流转权利人的权利。同时也需要规范矿政管理部门的行政管理行为，强化依法行政，以实现主动、有效地促进合法矿业权的流转。
03.矿业权流转中民事责任防范
矿业权流转中产生民事责任的情形有多种，如矿业权转让合同签订后应当向自然资源部门（国土资源部门）提交转让申请并获得批准，如果转让人未履行报批义务或未按约定办理矿业权变更登记均会产生民事责任；矿业权的流转不具备法律、法规规定的条件，或矿业权投资合作、抵押，矿业权承包等间接流转方式中操作不规范都有可能产生民事责任。本文从以下几个方面探讨矿业权流转中民事责任的防范。
3.1 确保拟流转的矿业权合法性、有效性
按照我国现行的矿业法律法规规定，矿业权是一种通过行政许可设立的物权，行政许可的同时也为矿业权人设置了大量的义务，只有矿业权人充分履行了这些义务才能确保矿业权正常流转。矿业权流转应当具备的条件主要包括：①保证拟流转的矿业权证真实、合法、有效，转让人与矿业权证载明的权利人一致；②拟转让的探矿权勘查范围或采矿权矿区范围与矿业权证载明的勘查范围或矿区范围一致；③拟转让的矿业权应当按照《矿产资源权益金制度改革方案》（国发〔2017〕29号）规定缴纳出让收益、矿业权占用费，或者在转让协议中明确约定出让收益、占用费缴纳义务方，如果转让人不履行缴纳出让收益、占用费的义务，则会导致不能正常办理矿业权转让的变更而产生民事责任；④确保矿业权人信息公示正常，未被列入“黑名单”，避免矿业权不能正常流转产生民事责任；⑤如实陈述拟转让矿业权是否存在权利负担或限制的情况，如矿业权是否设置了租赁权，是否设定了抵押权，是否存在其他投资主体或权利人,是否涉诉或存在司法查封、冻结等；⑥转让矿业权的企业是否按要求计提了矿山环境治理恢复基金，是否按规定缴纳了资源税，如果矿业权转让方未按规定计提矿山环境治理恢复基金或存在欠缴资源税的事实，则亦不能正常办理矿业权转让变更，同样会产生民事责任；⑦拟转让的矿业权是否属在自然保护区、风景名胜区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域内勘查开采矿产资源，违反法律、行政法规的强制性规定或者损害环境公共利益的情形，如果存在上述这些情形，按照《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》的规定，矿业权转让合同会被人民法院认定无效而产生民事责任。上述内容直接关系到拟转让矿业权的合法性、真实性、有效性，是矿业权流转的基本底线，这些因素对矿业权能否正常顺利流转会产生直接影响。此外，涉及矿业权的治理恢复、生态环保等一系列手续是否完备，也会关系到矿业权转让人正确、全面履行规定的义务。矿业权持有人应当确保矿业权完整，不存在瑕疵，避免流转中的民事责任。
3.2 确保拟转让的矿业权符合转让条件
我国现行有关矿业权转让的法律法规均明确规定了探矿权、采矿权转让应当具备的条件，矿业权人在转让持有的探矿权、采矿权时只有完全符合转让条件，才能获得矿业权主管机关的审批，转让方才能完全履行转让合同，避免因转让合同无效或违约而承担民事责任。另外，为了避免转让过程中的民事责任风险，还应当熟悉有关矿业权流转的禁止性规定或政策变化后的新规定。如2017年原国土资源部下发的《关于进一步规范矿产资源勘查审批登记管理的通知》对探矿权的变更做出了明确规定：对以申请在先、招标、拍卖、挂牌方式取得的非油气探矿权申请变更主体的，应当持有该探矿权满2年，或持有探矿权满1年且提交经资源储量评审备案的普查及以上工作程度的地质报告，具备以上条件方可转让。如果是以协议方式取得的非油气探矿权，应当持有探矿权满10年；未满10年的，不得转让，只能按协议出让探矿权的要件要求及程序办理。同年还下发了《关于完善矿产资源开采登记管理有关事项的通知》，对采矿权的转让做出限制性规定：①采矿权部分转让变更的；②同一矿业权人存在重叠的矿业权单独转让变更的；③未按要求缴纳出让收益等费用，未完成矿山地质环境恢复治理义务的；④国有矿山企业申请办理采矿权转让变更登记的，应当持矿山企业主管部门同意转让变更采矿权的批准文件；⑤采矿权处于抵押备案状态未经抵押权人同意的；⑥采矿权被国土资源主管部门立案查处，或法院、公安、监察等机关通知不得转让变更的；⑦除母公司与全资子公司之间的采矿权转让变更外，以协议出让方式取得的采矿权未满10年不得转让变更，确需转让变更的按协议出让采矿权要件要求及程序办理。综上，如果矿业权人不遵守相关规定，转让不符合条件的矿业权，将面临重大的法律风险。只有保证拟转让的矿业权完全具备转让条件，才能保证全面履行转让合同，避免引发民事责任。
3.3 避免因矿业开发政策变动引发的法律风险
在我国矿业领域，政府及其职能部门经常会综合运用经济、法律和行政手段进行产业政策和产业结构调整，对通过正常程序出让的矿业权以收购、兼并、参股等形式进行整合或调整；或以行政决定对一些小煤矿、小型矿山企业责令关闭或整合。在这种情形下，即便是已经依法批准取得的矿业权，仍存在被强制收购、参股、兼并或关闭的风险。如2011年青海省政府对青海木里煤田实施整合，按照“一个矿区一个开发主体”的原则将木里煤田当时存在的探矿权、采矿权进行整合，有的矿业权持有人在整合期间对采矿权实施转让，但由于不能办理转让变更手续产生了大量的民事纠纷案件，甚至有的采矿权持有人利用伪造相关资料的手段实施诈骗，引发了多起刑事诈骗案件。2017年原国土资源部下发的《关于进一步规范矿产资源勘查审批登记管理的通知》对探矿权的延续和转让做了进一步严格规定：申请新立、延续、变更勘查矿种，以及探矿权合并、分立变更勘查范围，需编制勘查实施方案，且勘查实施方案应当符合地质勘查规程、规范和标准，计划勘查资金投入不得低于法定最低勘查投入要求。非油气探矿权延续时，应当提高符合规范要求的勘查阶段，未提高勘查阶段的除规定的情形外应当缩减不低于首次勘查许可证载明勘查面积的25%。国土资源行政管理部门对不符合上述规定的不予办理矿业权延续。如果矿业权在日常维护中不符合该规定，则不能正常办理矿业权延续和转让，那么就会给矿业权的正常流转带来政策风险，这种政策壁垒可能会给矿业权人造成重大经济损失。因此，矿业权流转时不仅要密切关注国家层面的政策，还要关注地方政府的有关政策，避免因政策因素无法履行矿业权流转的相关义务实现正常流转而承担民事责任。
3.4 矿业权流转中其他需要注意的民事责任防范问题
第一，正确履行矿业权延续，避免因未正常延续造成矿业权流转限制或探矿权勘查面积被缩减而承担民事责任。首先，要清楚新立的探矿权有效期是3年，期满后要及时办理延续，每次延续最长2年，延续时要符合关于提高地质勘查工作阶段（如预查阶段要提高到普查阶段）的条件。其次，探矿权延续时一定要提高勘查程度，如果在同一勘查阶段申请探矿权延续即便得到许可，但按规定要在原勘查面积的基础上缩减不低于25%的勘查面积。如果矿业权人不注意这些规定会使矿业权产生权利瑕疵，难免产生民事责任。
第二，以矿业权的价值评估作为交易依据。矿业权评估是确定矿业权交易价格的手段和途径，如果未经评估而转让矿业权，则可能出现受让人受让的矿业权资源量与实际不符等情形，矿业权转让双方会因此产生纠纷并产生民事责任；另外，转让国有性质单位持有的矿业权必须进行评估，而且转让价格不得低于评估价的90%，否则不能得到国有单位上级主管机关批准，导致转让方无法正常履行转让合同而承担民事责任。
第三，必须按规定履行报批义务。按照矿业权转让的相关规定，矿业权转让合同签订生效后，转让人应当向自然资源部门（国土资源部门）提交转让申请并获得批准，否则矿业权不能办理变更登记。在交易实践中，如果矿业权转让人不履行转让申请报批义务，导致矿业权不能办理变更登记，则转让人要承担未履行义务的违约责任。
由于矿业权兼有物权和行政许可权的特点，在流转过程中不仅要符合矿业权行政管理的规定，还要履行行政管理的义务，从而确保全面履行合同约定，顺利完成流转，避免民事责任的产生。
04.矿业权流转中刑事责任防范
4.1 矿业权流转中刑事犯罪形式
矿业刑事法律责任，是指违反《矿产资源法》和《刑法》的有关规定，破坏国家矿产资源造成了严重经济损失，或者非法侵害他人矿业权合法权益，造成了严重后果，具有刑事违法性并构成犯罪应当承担刑事责任的行为。矿业刑事法律责任通常包括侵犯矿产资源等财产权、危害公共安全、破坏矿业经济秩序、妨害社会管理等行为应当承担的刑事法律责任。本文阐述的矿业权流转中的刑事法律责任与上述矿业刑事法律责任并不完全等同：矿业刑事法律责任是大概念，包含矿业权流转中的刑事法律责任；矿业权流转中的刑事法律责任较矿业刑事法律责任范围窄，罪名种类少。
我国《刑法》没有就矿业权流转的刑事责任类型单独规定罪名和处罚形式，而且矿业类刑事犯罪罪名种类在《刑法》规定中较少。矿业权流转刑事法律责任，是指因矿业权流转方法、手段或流转结果违反了刑事法律的相关规定，依法应当追究刑事责任的情形。
司法实践中，因矿业权流转过程中所采用的手段、方法违反了刑事法律被依法追究刑事责任主要有以下几种：第一，没有真实的矿业权买卖、合作、作价入股等流转事实，采用虚构事实、隐瞒事实真相等非法手段骗取他人财物的构成诈骗罪；第二，矿业权流转未获得矿业权行政管理机关的批准，即未办理法定批准手续或未取得采矿许可，违反了刑事法律规定，构成非法采矿罪；第三，以非法融资方式实现矿业权流转目的，在实施融资过程中违反了刑事法律构成非法吸收公众存款罪；第四，以占有为目的，以转让矿业权、作价入股、合作、合资等为由虚构事实骗取集资款构成集资诈骗罪。
4.2 矿业权流转中刑事责任防范措施
矿业权流转中刑事责任的防范主要是矿业权人主动预防矿业权流转中的刑事违法，避免因流转行为构成犯罪而承担刑事责任，主要有以下几个方面：
第一，确保矿业权的真实性、合法性和有效性（简称“三性”）。矿业权持有人对拟流转的矿业权必须保证矿业权的“三性”，如实陈述矿业权的基本情况，如矿业权取得的方式、转让人与矿业权证载明的权利人是否一致等。这方面的主要内容与民事责任防范中介绍的相同。矿业权转让人为了证明拟转让的矿业权的“三性”，最好是与受让方一同到矿业权行政主管机关查询核实，必要时由主管机关出具相关证明材料。矿业权的“三性”是保证矿业权正常流转的前提，如果以虚构事实或伪造相关资料等方式流转矿业权获取受让人财物的会涉嫌诈骗罪，矿业权流转实务中因矿业权的“三性”问题而以诈骗罪被追究刑事责任的案例较多。
第二，拟流转矿业权的地质资料、勘查报告和资源量(储量)等相关情况的真实性。矿产资源的储量、质量及可开采经济价值等直接决定了矿业权的价值，转让人必须如实提供拟转让矿业权的各种地质资料，不得伪造。主要包括：在勘查过程中形成的各种地质资料，包括槽探资料、钻探资料、取样分析报告，以及储量评审意见和评审备案证明。矿业权流转实务中经常发生转让人为了获取高额的转让价款伪造矿业权的储量、矿产品质量等地质资料，或者通过伪造地质资料将不具备开采价值的矿业权对外流转。这种伪造矿业权地质资料的行为会涉嫌构成诈骗罪。矿产资源具有天然隐蔽性，受让方只能通过地质资料判断矿业权的经济价值，进而作为是否受让的依据，如果转让人伪造了相关地质资料，那么就掩盖了矿业权的真实情况，受让人会因此做出错误的判断和不真实的意思表示，当发现受让的矿业权与实际情况不符时会以诈骗罪追究转让人的刑事责任。矿业权转让方可以与受让方一同到矿业权主管部门查询或核实地质资料的真实性和完整性。转让方向受让方移交地质资料时要有双方的交接手续，移交资料清单列明移交内容、份数、页码、资料来源、接收人、接收时间等各种信息，保全证据，以免日后受让方以转让方提供资料不全、隐瞒事实情况等理由，指控转让人涉嫌诈骗。
第三，矿业权流转必须符合法定条件，并履行相应的审批手续。按矿业权流转的相关规定，各种形式的矿业权流转必须向登记管理机关提出申请，经审查批准后办理变更登记手续。凡不符合转让条件或未经矿业权行政管理机关审批，私下进行转让并实际形成矿业权主体发生转移的，都属于非法转让矿业权的行为。非法转让矿业权，对转让人而言如果未经审批程序并伪造了矿业权的相关资料，可能会构成诈骗罪；如果资料真实，只是未经审批程序，虽然不会构成犯罪但也要受到行政处罚，对受让人而言则可能构成非法采矿罪。现行的《矿产资源法》规定“禁止倒卖矿业权牟取利益”，实践中常见的以牟取暴利为目的倒卖矿业权的行为有以下几种情形：一是取得矿业权后，不做任何投入，短期内将矿业权转让的，这种情形转让人为了获取暴利往往会伪造资源量、矿区面积、矿产品质量等地质资料，以此为手段对矿业权进行“包装”达到获取高额暴利的目的；二是倒卖擅自印制或伪造矿业权证的，这种情形无疑是构成犯罪的；三是倒卖准备吊销、注销的矿业权证的，这种情形也是涉嫌诈骗行为；四是倒卖有矿业权纠纷的矿业权的，这种情形一般都是以隐瞒真相的手段，骗取受让人的信任，通常也会涉嫌犯罪；五是在已设置的矿业权旁边再申办一个矿业权，实际并无矿体，俗称“虚构矿区、矿体”，欺骗购买者，使购买者误以为已设置的矿业权就是准备转让的矿业权，这种情形也是典型的诈骗。上述情形都是法律、法规禁止的，实务中还有几种情形，这里不再一一列举。如果转让人在转让矿业权时有以上情形，可能会构成犯罪而被追究刑事责任。
05.结语
矿业作为国民经济体系的基础产业之一，是国民经济发展的重要驱动力，矿产资源合理化配置尤为重要。矿业权的流转是整个矿业产业运行中的重要环节，矿业权流转规范有序是矿业商业化投资、风险勘查和开发的重要保障。矿业权兼具民事物权和行政特许的法律属性，矿业权流转往往涉及多方利益主体，公法与私法交融的特点较为突出，在矿业权流转实务中经常会出现矿业权转让合法、非法的争执，转让合同有效、无效纠纷，以致引发流转过程中相关民事纠纷与刑事犯罪边界的问题。
目前，我国专门针对矿业权流转中的民事、刑事责任问题的研究非常薄弱，尤其是矿业权流转过程中民事、刑事责任的边界辨析更是缺乏专业研究和制度设计。因此，无论是从矿产资源领域的规范化建设来看，还是从更好地维护矿产资源市场秩序、保障矿业权人合法权益来看，研究矿业权流转中的民事刑事责任问题，不仅能为保障矿产业健康可持续发展的法治建设提供理论支持，而且对树立产权保护意识，确保物有其主、物畅其流，提高矿产资源利用效率有着十分重要的实践意义。
转载自“中国国土资源经济”微信公众平台
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