作者：刘能冶，澳大利亚阿德莱德大学法学院高级讲师。

原文载于《中国环境法学评论》2014年总第10卷217-226页。为方便编辑，相关注释已省略。

按语：国际海事组织2004年船舶压载水和沉积物管理和控制公约将于1月22日对我国生效。本文从保护海洋生态系统服务功能以及填补法律空白两个角度分析了中国加入公约的原因。并就公约生效后如何更好的履约提出了一些建议。

关键词：外来物种；压载水；海洋法

一、 引言

每年，航行全球的船舶运输着大约100亿吨压载水。这些船舶从海水抽取的庞大数量的压载水中，包含着大约3, 000到4, 000种海洋生物。它们中又大约有500种生物会通过压载水传播世界各地，危及当地的海洋生态系统，成为所谓外来入侵物种（Alien Invasive Species）。通过船舶压载水、依附于船壳或者其他媒介将外来物种传播到新环境中被全球环境基金（Global Environment Facility）界定为对世界海洋的四大威胁之一。

随着中国经济迅速发展，中国已进入全球航运和贸易大国的行列。截至2012年1月1日，中国控制的船舶总吨位已占到世界航运业总吨位的8.91％，居世界第4位。作为世界上最大的铁矿石进口国、第二大石油进口国和最大的煤炭出口国，国际航运成为沟通中国与世界经济的主要纽带。但是，航运业的兴旺不仅促进了经济的发展，也带来船舶压载水引发的外来物种入侵问题。

1982年制定的《联合国海洋法公约》（下文简称“《海洋法公约》”）第196条第1款首次提出各国应采取一切必要措施以防止、减少和控制由于在其管辖或控制下使用技术而造成的海洋环境污染，或由于故意或偶然在海洋环境某一特定部分引进外来的或新物种致使海洋环境可能发生重大和有害的变化。1992年《生物多样性公约》第8条第h款也规定，每一缔约国应尽可能酌情防止引进、控制或消除那些威胁到生态系统、生境或物种的外来物种。为了应对船舶压载水引发的外来物种入侵对海洋生态系统的危害，国际海事组织先后于1993年和1997年通过没有法律约束力的导则。 2004年国际海事组织制定了专门规制压载水排放的《船舶压载水和沉积物控制和管理国际公约》（下文简称“《压载水公约》”）。尽管公约迄今尚未生效，但截至2013年11月7日，已有38个国家加入该公约，其代表的船舶吨位数占到世界船舶总吨位的30.38%。 已经临近生效条件（30个缔约国，且其所代表的船舶吨位数占到世界总吨位的35%）。我国目前尚未加入《压载水公约》。

本文将首先简要介绍《压载水公约》及其最新缔约情况。之后，依据作者2011年9月至2012年2月在国际海事组织总部（伦敦）、北京以及大连、青岛、烟台、天津、上海、宁波、广州、深圳、海口九个沿海港口对政府部门及航运公司有关代表的访谈，讨论中国为什么暂时不加入《压载水公约》的原因，并指出中国尽快加入《压载水公约》的必要性。最后，本文还就《压载水公约》生效之后如何完善现行有关法律体系和提高执法效力提出建议。

二、中国与《压载水公约》

《压载水公约》适用于悬挂当事国船旗的船舶以及在当事国管辖下营运的船舶。 《压载水公约》建立了压载水管理的双层体系，即公约规定的基本标准和沿岸国在其管辖范围内的特定水域的特殊标准。 根据《压载水公约》规定，自2016年起，世界范围内的船舶压载水的排放都应达到所谓D-2标准，即每立方米中最小尺寸大于或等于50微米的可生存生物少于10个，每毫升中最小尺寸小于50微米但大于或等于10微米的可生存生物少于10个；并且，指示微生物的排放不应超过规定浓度：1）有毒霍乱弧菌少于每100毫升1个菌落形成单位 (cfu) 或小于每一克浮游动物样品1个cfu; 2)大肠杆菌少于每100毫升250个cfu; 3）肠道球菌少于每100毫升100个cfu。

如上文所述，《压载水公约》已经临近生效条件。已加入的国家既包括传统航运强国，如韩国（2009年12月10日）、挪威（2007年3月29日）、丹麦（2012年9月1日）、法国（2008年9月24日）、荷兰（2010年5月10日）和德国（2013年6月20日），也包括发展中大国，如俄罗斯（2012年5月24日）、巴西 （2010年4月14日）、南非 （2008年4月15日）、尼日利亚（2005年10月13日）、墨西哥（2008年3月18日）以及传统的“方便旗”国，如利比里亚（2008年9月18日）等。 显示出该公约在国际社会的广泛接受程度。事实上，如果中国在2013年年底之前加入《压载水公约》，那么公约最快在2015年初（达到生效条件12月之后）将正式生效。那么，中国尚未加入《压载水公约》的主要原因是什么？中国为什么需要尽快加入《压载水公约》？以下将详细讨论这两个问题。

（一） 中国尚未加入《压载水公约》的原因

中国迄今为止尚未加入《压载水公约》。主要原因有二：第一，中国虽然自1989年以来一直是国际海事组织A类理事国 (10个最主要提供航运服务的国家)，并自1976年恢复国际海事组织席位以来一直参与国际海事组织的活动，但中国甚少在国际海事公约的制定过程中发挥领导作用。中国对于国际海事组织制定的一系列公约采取的是所谓“被动支持”的态度。也就是说，中国虽然加入了大部分国际海事公约。但通常是在公约生效之后，中国才会启动加入程序，而不是在公约生效之前就未雨绸缪，积极进行国内准备甚至在国际层面推动有关公约尽快生效。最近的一个例子是有关《控制船舶有害防污底系统国际公约》（下文简称“《防污底公约》”）。尽管《防污底公约》早于2008年9月17日生效，中国直到2011年才正式加入该公约。

第二个原因也是最主要的原因，是根据《压载水公约》的要求，船舶要达到公约规定的压载水排放标准（D2标准），需要安装获得国际海事组织型式认可的压载水处理系统 （Ballast Water Management System）。型式认可应依照国际海事组织制定的《压载水管理系统认可导则》（G8导则）如果压载水处理系统是使用活性物质进行生物杀灭，则还需获得国际海事组织基于《实用活性物质的压载水管理系统的认可程序》（G9导则）的基本批准和最终批准。船舶加装压载水处理系统，对于船东来说是一笔不菲的费用。特别是2008年金融危机以来的经济不景气，更使得航运业对于运营成本的增加心存抵触。此外，尽管国内公司一直在积极进行压载水处理系统的研发工作，当相关技术并不成熟，还不能进行大规模低成本的商业化发展。截至2013年8月20日，国内已有16家研发机构或公司（包括2家国外公司）研发船舶压载水管理系统，并申请海事主管部门（中国海事局委托中国船级社）进行型式认可。

（二） 中国为什么需要《压载水公约》？

1. 保护海洋生态系统服务功能

从航运业的角度来说，中国在国内压载水处理系统技术不成熟的情况下加入公约，将不得不向掌握成熟技术的发达国家公司支付高额费用。这对航运业的营运利润将是一个极大的打击。正如邹克渊所指出的，中国海洋环境法律的一个特点就是法律往往会规定其相应的主管部门。《海洋环境法》第5条规定：“国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责污染事故的调查处理；对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。船舶污染事故给渔业造成损害的，应当吸收渔业行政主管部门参与调查处理。”据此，交通部（及海事局）对于何时加入船舶污染领域的国际公约以及如何执行该公约起着决定性的作用。

然而，部门化的海洋法律决策和执行，越来越不能适应当前海洋治理的需要。海洋生态系统为人类提供了各种服务，包括食物、原材料、调节气候、预防灾害（飓风和洪水等）、废物处理、文化、认同、休闲等等。海洋法律政策的制定，需要全方位的考量海洋提供给人类社会的各种显性和隐性利益，才能实现可持续的、有效的和公平的利用海洋资源、保护海洋环境。

中国近海海域包括渤海、黄海、东海和南海。40%的人口和50%的大中型城市位于沿海地区。海洋环境问题与国家经济和国民生活息息相关。我国主权管辖海域跨越5个气候带，生态系统类型多，这种自然特征使我国容易遭受入侵种的侵害。同时，高速发展的航运业不可避免的导致中国近海海域压舱水排放量大大增长。而港口建设，尤其是水下作业和挖掘对原生态系统的破坏，使得外来物种的入侵更为容易。由于外来物种入侵造成的损害往往具有隐蔽性和长期性，问题的严重性往往容易被忽视。

2006年，中国国家海洋局首次启动中国海洋外来物种现状调查，涵盖沿海地区共11个省市。2007年初，一年一度的《中国海洋环境质量公报》第一次加入了“海洋外来入侵生物现状”一章。压载水引发外来物种入侵所造成的危害主要包括以下几个方面。

中国有着非常多样的海岸生态系统。这一独特的生态系统包括河口、港湾、沙滩湿地、红树林、岩礁和岛屿等。海洋外来入侵生物对入侵海域特定生态系统的结构、功能及生物多样性产生严重的干扰与破坏。比如沙筛贝（False Mussel,Zebra Mussel），原栖息地是在中美洲热带海域，但近年来随远洋船舶进入到我国福建、广东、广西及海南海域。其生活力和繁殖力极强，生长迅速，能与其它养殖的贝类争夺附着基和饵料以及生活空间。导致养殖贝类减产。沙筛贝的大量繁殖，其大量的排泄物也将增加有机物的污染和水体缺氧。该种入侵后，常常覆盖养鱼网箱、塑料筏子、绳缆及砖头沉子，密度可达5740~34360个/m2，严重影响当地的渔业生产，并排挤当地物种，如藤壶、牡蛎等。

赤潮又叫紅潮，是一种水华现象。是指海洋水体中某些微小的浮游植物、原生动物或细菌，在一定的环境条件下突发性增殖和聚集，引发一定范围和一段时间内水体变色现象。由于外来赤潮生物对生态适应性强,只要环境适宜,就可爆发赤潮。近年来，我国沿海赤潮频发，很重要的原因之一就是由船舶压栽水引入的外来赤潮生物。2005年3月31日，厦门市进出口检验检疫局首次从压舱水中检验出赤潮藻。 目前，我国仅船舶压舱水带来的外来赤潮生物，已知的就有洞刺角刺藻、新月圆柱藻、方格直链藻等16个藻种之多。这些外来赤潮生物一旦引发赤潮，导致海洋生态系统的结构与功能几乎彻底崩溃，对海域原有生物群落和生态系统的稳定性构成极大威胁。

中国拥有发达的海洋农业。海洋农业是沿海各省的重要的经济支柱之一。外来海洋生物入侵带来的本地物种减少、景观丧失、养殖退化、经济生物病害、赤潮频发等会直接造成渔业、养殖业、旅游业、运输业和其它海洋产业的经济损失，间接引发劳动就业、保险福利等一系列社会问题。比如2005 年 5 月 30 日至 6 月 7 日发生在南麂列岛周边海域的米氏凯伦藻赤潮，造成养殖鱼类和贝类大量死亡，直接经济损失达 1970 万元。而2005年全国因赤潮造成的直接经济损失则超过 6900 万元。

外来海洋生物入侵造成的本地海洋生态环境污染和引入的病原微生物会对人类健康造成威胁。比如某些藻类可以产生毒素，然后通过食物链进入人类体内。已知有毒的赤潮包括麻痹性贝毒（PSP）、腹泻性贝毒（DSP）、神经性贝毒（NSP）、记忆缺失性贝毒（ASP）和西加鱼毒（CFP）。表1列举了1967至1994年中国沿海地区部分赤潮引发的人类中毒事件。

除了PSP中毒事件的大量纪录，值得关注的是近年来我国南方地区频发的西加鱼毒（CFP）中毒事件。2004年9月份，在广东的汕头和深圳，因误食染有西加鱼毒的珊瑚鱼类，分别造成了50多人和39人的中毒事件。

2. 填补法律空白

迄今为止，无论法律、法规还是规章层面，中国均无专门关于预防压载水引发外来物种入侵的规定。目前涉及压载水管理的法律法规主要如下所述。

1982年通过，1999年修订的《海洋环境保护法》第62条规定“在中华人民共和国管辖海域，任何船舶及相关作业不得违反本法规定向海洋排放污染物、废弃物和压载水、船舶垃圾及其他有害物质。从事船舶污染物、废弃物、船舶垃圾接收、船舶清舱、洗舱作业活动的，必须具备相应的接收处理能力”。同时，为了贯彻《海洋环境保护法》，1983年中国还颁布了中华人民共和国国家标准《船舶污染物排放标准》。而1986年通过，2007年修改的《国境卫生检疫法》第18条第4款则规定“国境卫生检疫机关根据国家规定的卫生标准，对国境口岸的卫生状况和停留在国境口岸的入境、出境的交通工具的卫生状况实施卫生监督：（四）监督和检查垃圾、废物、污水、粪便、压舱水的处理”。

2010年修订生效的《防治船舶污染海洋环境管理条例》仅有第15条对于压舱水的排放做出了笼统的规定：船舶在中华人民共和国管辖海域向海洋排放的船舶垃圾、生活污水、含油污水、含有毒有害物质污水、废气等污染物以及压载水，应当符合法律、行政法规、中华人民共和国缔结或者参加的国际条约以及相关标准的要求。船舶应当将不符合前款规定的排放要求的污染物排入港口接收设施或者由船舶污染物接收单位接收。船舶不得向依法划定的海洋自然保护区、海滨风景名胜区、重要渔业水域以及其他需要特别保护的海域排放船舶污染物。

就国务院部门规章而言，交通部和国家检验检疫局都颁布有涉及压舱水管理的相关规章。比如交通部令2006年第1号《海事行政许可条件规定》第20条规定了船舶在港区水域排放压载水、洗舱水、残油、含油污水的许可条件。国家质检总局令2002年第38号《国际航行船舶出入境检验检疫管理办法》第29条则规定船舶在口岸停留期间，未经检验检疫机构许可，不得擅自排放压舱水。

沿海地区地方政府规章对压舱水管理也多有涉及。比如上海市政府1996年颁布的《上海港防止船舶污染水域管理办法》第17条规定船舶的压舱水、洗舱水、舱底水和生活污水应当委托污染物接收处理单位接收处理，不得任意排放。确需排放生活污水或者含油的压舱水、洗舱水、舱底水的，应当符合国家污染物排放的要求和标准，并在排放的24小时前报港务监督批准。

中国现行的压载水管理体系的立法目的却主要着眼于预防海洋污染，重点是预防油污和疫病的传播。管理机构主要为海事局和国境卫生检验检疫部门。对于压载水引发的外来物种入侵海洋生态系统问题，并未给予应有的重视。目前的实际情况是，到港船舶只要向海事部门申请了压载水排放许可，就可以随意排放压载水。中国管辖的海域内对于船舶压载水排放近乎处于放任自流的状态。对于为什么不对船舶排放压载水可能带来的外来物种进行检查，海事部门给出的答案非常简单，即压载水公约尚未生效，检查无法可依。现行的《海洋环境保护法》第97条规定，中华人民共和国缔结或者参加的与海洋环境保护有关的国际条约与本法有不同规定的，适用国际条约的规定；中华人民共和国声明保留的条款除外。因此，一旦中国加入压载水公约，那么公约就可以迅速的填补国内法律的空白，为海事部门的执法提供依据。

（三）履约建议

本文主张中国不应只囿于航运业的行业利益，而应当从海洋生态系统的角度考量加入压载水公约的利弊。中国需要尽快加入压载水公约，并做好履约准备。就国内法的履约准备问题，本文主要从立法和执法两个方面提出建议。

1．立法准备

《海洋法公约》第211条第4款规定，沿海国在其领海内行使主权,可制定法律和规章,以防止、减少和控制外国船只,包括行使无害通过权的船只对海洋的污染。按照第2部分第3节的规定, 这种法律和规章不应阻碍外国船只的无害通过。第5款则规定，沿海国为第6节所规定的执行的目的,可对其专属经济区制定法律和规章,以防止、减少和控制来自船只的污染。这种法律和规章应符合通过主管国际组织或一般外交会议制订的一般接受的国际规则和标准, 并使其有效。同时，压载水公约也规定沿岸国在其管辖范围内的特定水域内可以制定特殊标准。也就是说，就立法管辖权（Prescriptive Jurisdiction） 而言，针对压载水的排放及其引发的外来物种入侵所造成的海洋环境污染，我国可以在领海内制定更加详细和严格的法律法规。我国《海洋环境保护法》只是笼统提到在中华人民共和国管辖海域，任何船舶及相关作业不得违反本法规定向海洋排放污染物、废弃物和压载水、船舶垃圾及其他有害物质，并未区分领海和专属经济区。

综观世界各国，深受外来物种入侵之害的澳大利亚早在1991年就研究制定了世界上第一部强制执行《压舱水管理指南》，并经多次修订。《指南》规定，澳大利亚检疫和检验局是澳大利亚压载水管理的主管机关，负责所有进入澳大利亚水域的船舶所携带的压载水的管理，强制性的在每个检疫口岸对进入澳大利亚的运输船舶的压载水和沉积物的排放加以控制，在需要的情况下，还可以对所有船只进行压舱水和沉积物的采样和监测。该《指南》是根据国际海事组织压舱水指南的技术和指导原则制定的，向进入澳大利亚的国外船舶通告澳大利亚关于压载水和沉积物排放的控制要求，以最大限度的减少向澳大利亚沿海水体引进有害生物和病原体的风险。所有进入澳大利亚水域的船只都必须按照澳大利亚法律的要求遵守《指南》中提出的有关规定，否则将受到经济处罚。 加拿大2001年航运法中也有专门的压舱水管理与控制规则（SOR/2006-129）。明确规定了压载水的管理、交换和处理等问题。目前，阿根廷、智利、以色列、新西兰、英国以及美国国内的一些州和港口都已经按照A.868(20)决议的要求实施压载水管理。 中国在实施国际海事组织全球压载水管理项目 (GloBallast)中，也开始在大连等北方四个主要港口适用IMO的压舱水申报表( Ballast Water Report Form)制度。

全球压载水管理项目 (GloBallast)中国国家法规调研结论显示，就实施国际海事组织指南的要求而言，通过修改部级的管理规定已能够满足，除此以外还可以提出建议修改部分国务院颁行的条例。修改法律需要经过复杂的法律程序，耗时较长，可在新公约生效后考虑。调研报告建议中国制定一个部级的暂行规定来对船舶压载水及其沉积物进行管理和控制。这个暂行规定应包括以下要求：1.报告程序和申报表；2. 船上压载水操作记录和记录保存；3.船舶采取的减少有害水生物和病原体传播的措施；4. 船上压载水管理计划；5. 监督和检查；6.教育和培训。

本文认为，制定部门规章只能是公约生效前的暂行办法。因为部门规章效力不高，难以避免从部门利益出发立法之嫌，且不利于各相关职能部门协调。同时，《海洋环境保护法》已经对保护海洋海洋环境做出了原则性的规定。因此，由国务院制定一个专门的行政法规，明确预防压载水引发外来物种入侵的主管部门以及各部门之间的协作关系，似是比较可行的办法。同时，相关法律比如《渔业法》和《国境卫生检疫法》也应加以修改，增加涉及生物入侵和压载水管理方面的规定。

2． 执法机制

2013年3月第12届全国人大1次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》对国家海洋局进行了重组。将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。主要职责是，拟订海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海域使用、海洋环境保护等。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。同时，为加强海洋事务的统筹规划和综合协调，设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项。国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担。据此，中国海洋执法领域的所谓“九龙闹海”的局面有所转变。但是，具体到预防压载水导致的外来物种入侵，政出多门的现象仍然存在。

中国目前压载水管理涉及的主管部门主要包括: 环境保护部、国家海洋局、交通部海事局、国家质检总局以及农业部渔业局等部门。

环境保护部及其下属各级环保局根据《海洋环境保护法》负责协调、监督和指导国家海洋环境保护工作；负责实施生物多样性公约；监督对生物多样性的保护；制定行动计划以及调查和处理损害和影响生态和生物多样性的事件；但其主要负责防治陆源污染海洋。

海事局是大部分国际海事公约实施的国家主管机关。现行的《中华人民共和国防治船舶污染海洋环境管理条例》中有关压载水的管理也是由海事局负责。各级海事部门通过开展船旗国监督确保中国籍船舶符合国家法律法规和适用的国际公约的要求，通过开展港口国监督确保到港的外国籍船舶符合中国加入的有关公约的要求，以确保船舶安全和防止船舶造成污染。可是，目前海事局还没有技术条件对船舶排放的压载水所含海洋生物进行监测。此外，海事局对公务船舶和渔船基本上没有管辖权。

国家海洋局负责海洋环境保护，海上自然保护区和生态保护等方面的科研，监测和评估。国家海洋局在大连设有海洋环境监测中心，在天津设有信息中心，在青岛等沿海城市拥有十几家海洋科研调查机构并在中国沿海地区设置了60多个海洋环境监测站。国家海洋局有技术力量对海洋外来生物进行监测，却没有对到港船舶的执法权限。

根据《国境卫生检疫法》，凡是来自被世界卫生组织（WHO）和政府列明为疫区的船舶压载水均要求消毒后方可排放。中国政府在2007年《关于中国实施〈国际卫生条例（2005）〉的声明》中也提到，中国国家质检总局及各地检验检疫机构为《条例》第22条所指的入境口岸的主管当局。国家质检总局在所有对外开放港口设有分支机构，负责在检疫卫生方面对压载水进行处理。由于检疫手续是船舶到港后的第一道进港手续，检疫机构最先得到船舶的压舱水申报。然而，检验检疫部门在国境卫生检验时关注的是疫病，对外来物种的生态影响不关心也无法做出评估。

2003年，根据各部门的职能，国务院确定由农业部门牵头组织全国的外来物种防治工作。2004年，农业、林业、质检、海洋、海关、科技、环保等部门成立了全国外来入侵生物防治协作组，建立了统一协调的机制，全面开展外来物种入侵的综合防治工作。同年成立了外来物种管理办公室，组建了农业部外来入侵生物防治预防与控制中心，主要是开展这方面的管理和有关研究方面的工作。 但预防海洋外来物种入侵的协调机构放在农业部是否合适，还有待观察。作为船舶污染防治的主要部门，压载水引发外来物种入侵的管理问题，似也可以通过立法明确由中国海事局负责。只是在技术力量方面，海事局需要得到其他部门，尤其海洋局的支持和配合。

三、结语

综上所述，中国应充分认识到压载水引发外来物种入侵对我国海洋环境所造成的巨大损害，尽快加入《压载水公约》。同时，以临近生效的《压载水公约》为依据，加快进行国内履约准备。制定专门法规，明确主管机构，综合运用港口国监控、船旗国监督以及沿海国管辖权三位一体的方式，以应对中国沿海日益严峻的压载水引发外来物种入侵的问题。