江 涛*

一、选择本案的理由

首先，本案是我国检察机关提起民事公益诉讼的一个典型案例，它不仅带给我们司法实践、制度设计上的启示，也为我们提供了环境保护公益诉讼理念上的关注视角。

其次，本案从检察机关接受举报进行调查，进而委托鉴定，到最终法院作出判决，实体和程序上均较为完整，是检察机关提起民事公益诉讼一个较好的范本。

二、案情简介[1]

被告范金河于2001年9月24日以其同村村民董方勇的名字，在乐陵市工商行政管理局以加工、销售橡胶助剂、沥青的名义，注册登记了“乐陵市金鑫化工厂”，并领取了营业执照。

2003年3月，乐陵市郭家街道办事处群众向检察机关举报，该地居民范金河开办的“金鑫化工厂”造成了严重的环境污染。检察机关立即组织人员化装成客户前往调查。在现场，检察人员看到，该厂炼油炉正冒着浓烟，工人正在忙着炼制石油制品，厂区内矗立着4个百吨储油罐。检察人员进行了录像取证，并提取了该厂炼制的产品到有关机构进行化验，结果为不合格产品。根据国务院办公厅国办发[1999]38号《国务院办公厅转发国家经贸委等部门关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序意见的通知》及国家石油和化学工业就局、中华人民共和国公安部、国家工商行政管理局、国家环境保护总局联合颁发的国石化征发[1999]243号《关于坚决取缔土炼油场点有关问题的通知》的规定：由于土炼油设施简陋、工艺落后、产品质量及安全没有保障，爆炸和人身伤亡事故屡屡发生，严重威胁人民的生命财产安全，也造成了环境的严重污染。为此，乐陵市人民检察院于2003年4月24日以被告损害国家公共利益为由向乐陵市法院提起诉讼，请求判令被告：（1）停止对社会公共利益的侵害；（2）排除对周围群众的妨碍；（3）消除对社会存在的危险；（4）将乐陵市金鑫化工厂依法取缔。法院立案后，组织双方进行调解，但调解无效。

2003年5月9日，法院经审理后认为，被告经营的乐陵市金鑫化工厂非法炼制石油制品项目，造成国有资源的浪费及环境污染的严重后果，且产品低劣，属国家明令禁止的小炼油项目。乐陵市人民检察院接到举报后，于2003年3月19日组成调查组，进行专项调查，证实被告于2001年9月24日以他人名义领取营业执照，虽注明加工销售橡胶助剂、沥青，但实际于2001年4月即购进加工石油制品的设备，在同年7月通过非法渠道购进原料，开始非法炼油和石油制品加工，已售额18万余元，检察人员在查询时，被告正进行炼制不合格油料即石油制品项目，检察人员当场将被告的石油制品取样，经山东鲁能石化临盘采油厂化验中心进行检验，属不合格产品，是国务院重点打击并取缔的项目。被告对此也供认不讳。人民检察机关依法对被告的金鑫化工厂作出建议处罚的同时，为制止国有资源的浪费和环境污染，保障人民的生命、财产安全，提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险的诉讼请求，事实清楚，证据确凿，该法院予以支持。根据《宪法》第12条第2款、第15条第3款，《民法通则》第5条、第73条、第134条第1款至第3款及有关法律政策的规定。判决被告范金河将经营的乐陵市金鑫化工厂，于本判决生效后5日内自行拆除，停止对社会公共利益的侵害，排除对周围群众的妨碍，消除对社会存在的危险。

三、法理评析

（一）本案是否属于公益诉讼

一般认为，公益诉讼是相对私益诉讼而言，是以诉讼目的为界定基准，而非一种单独的诉讼形式。它是用来指特定的国家机关、相关团体或个人根据法律的规定，对侵犯社会公共利益或不特定他人利益的民事、行政违法行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任并借此维护公共利益的一种法律制度。

从主体来看，公益诉讼区别于一般民事诉讼的是提起诉讼的原告不要求必须是直接受到违法行为侵害的社会组织和个人。本案中，检察机关作为国家机关，其并没有受到被告方环境污染的直接侵害，但检察机关作为国家的法律监督机关，认为被告行为侵害了社会管理秩序，具有对不特定人的合法权益造成损害或潜在损害的可能，故提起诉讼，符合公益诉讼的主体要求。

从检察机关提起诉讼的动机来看，乐陵市检察院在起诉状中明确，其起诉的原因是认为被告土炼油设施简陋、工艺落后、产品质量及安全没有保障，严重威胁人民的生命财产安全，造成了环境的严重污染。明确了起诉检察机关是站在社会利益的角度，从保护国家利益和社会公共管理秩序出发提起诉讼，符合公益诉讼动机要求。

（二）检察机关提起公益诉讼的现状及依据

近年来，随着理论探讨的深入，检察机关提起公益诉讼已经不是陌生的名词。在因特网搜索引擎谷歌（Google）中写入“检察机关公益诉讼”的关键词就有76,100项查询结果。同时，各地检察机关近年来也不断展开探索，由检察机关作为原告提起环境公益诉讼的报道不时见诸报端。如2003年11月，四川省阆中市环保局在群发骨粉厂周围区域的空气质量进行监测后发现，其悬浮颗粒物、噪声等超标较严重。随后，该市检察院向法院提起民事诉讼。阆中市人民法院依法判决该市群发骨粉厂停止对环境的侵害，并在1个月内改进设备，直至排出的烟尘、噪声、总悬浮颗粒物不超过法定浓度限值标准为止。[2]又如，2008年11月，广州市海珠区检察机关起诉被告陈忠明环境污染损害赔偿案，广州市海事法院开庭审理后认为，检察机关作为国家的法律监督机关，其检察权包括保护国家财产免遭违法行为侵害。当国家财产和资源遭受违法行为侵害时，检察机关有权代表国家提起诉讼。受污染的海珠区石榴岗河水属于国家所有的资源，故海珠区检察机关有权提起诉讼。同时判定陈忠明赔偿环境污染损失费用共计117,289.2元，由检察机关受偿后上缴国库。[3]

但是从法律规定来看，虽然我国《人民检察院组织法》第4条规定：“人民检察机关通过行使检察权，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利”；《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告”；《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向法院起诉”，但是这三条规定均相当笼统。截至目前，我国对授权检察权介入公益诉讼并无明确的法律规定，也使得检察机关提起民事环境公益诉讼缺乏应有的法律基础。

（三）检察机关提起公益诉讼的必要性与可行性

就检察机关提起公益诉讼的必要性来看，在我国，检察机关作为国家专门的法律监督机关，让其参与公益案件的民事诉讼，具有现实的紧迫感。我国在从计划经济向市场经济的转轨过程中，国家的利益遭到了极大的侵蚀，特别是在国有企业公司化改造，资产重组过程中当事人合谋规避法律，私分、侵吞国有资产，造成的国有资产流失已达到了触目惊心的地步。此外，近年来，我国环境污染问题也非常突出，来自国家环保总局的消息称，2002年以来，环保部门收到的环境投诉以每年30％的速度上升，2004年达到60多万件，环境污染引发的群体性事件以年均29％的速度递增。[4]可以说，环境污染触目惊心，由法律授权检察机关提起环境公益诉讼，可以最大限度地避免环境保护“公地悲剧”的发生。[5]

就检察机关提起公益诉讼的可行性来看，首先，就检察制度的自身属性来看，自检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和公共利益的代表的面目出现，并较好地履行了自己的法律职责。在国家利益和社会公共利益受到损害以后，应当说检察机关是最合适的代表国家提起诉讼的机关。其次，检察机关参与涉及公共利益的民事案件符合国际惯例。如1976年《法国新民事诉讼法》第423条规定：在公共秩序受到损害时，检察机关可以为维护公共秩序而提起诉讼。其他西方国家的法律中也大都有类似的规定。

（四）关于检察机关与环保部门职责交叉

本案的案件来源是群众向乐陵市检察院举报，检察院接受举报后开展调查，最终形成诉讼。虽然这种举报在我国属于正常的受理案件的渠道，但我们也不得不问，现行司法实践中，检察机关在这类案件中行使的检察权，是否与隶属于政府的环境保护部门职责存在冲突。

按照《环境保护法》第14条的规定，县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门，有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查。作为政府环境保护部门其职责应该涵盖监督管理辖区内贯彻执行国家环境保护有关标准、技术规范，监督管理辖区内废水、废气、污染源的防治工作；处理涉及辖区内环境污染纠纷，对重大环境污染事故和生态破坏事件进行调查处理。同时《环境保护法》还赋予环境保护部门对造成污染的企业予以行政处罚的权力。

从现实来看，各地区也都是以环保部门行使环境保护检察权和执法权为环境保护的主要手段和途径。实践操作中，一般先由环境保护部门向违规企业开出罚单。如被处罚企业不服，则由环保部门组织听证；听证后仍不服的，被罚企业可以提起行政诉讼。对于服从处罚而拒绝改进或者拒绝缴纳罚款的企业，大多由环保部门申请法院强制执行。然而，这一本应可以有效保护环境的制度程序，却由于实践中或者环保部门人手不足，或者地方保护主义的干涉，一些重大的环境破坏或污染事件没有受到制裁，或处罚畸轻。加上普通公民和社会团体没有诉讼资格或不具有诉讼能力，又使得我国环境保护失去了强有力的司法护航，致使我国目前环境保护效果不佳。这也直接促使检察院提起民事公益诉讼，行使本应由环境保护部门行使的环境监察权。

受困于环境保护部门的行政角色，若能将环境监察执法权划分给检察机关，对于加大环境保护的监察力度，改变环境保护效果不佳的现状无疑会有很大的帮助。一方面，检察机关介入环境公益诉讼，可以弥补环境保护只从行政管理的角度对造成污染的单位追究行政责任，进行行政处罚，而无法责令其进行民事赔偿的缺陷。这在上文中提到广州海事法院判决的海珠区检察院诉陈忠明一案中就得到明显的体现，法院判决被告赔偿环境污染损失费用11万余元，并由检察机关受偿后上缴国库，有效地通过民事赔偿制裁环境污染制造者。另一方面，建立检察机关环境公益诉讼机制，由司法强力介入，某种程度上也可以拓宽对环境危害的救济面，对于那些尚未造成严重危害的环境污染提起民事公益诉讼，防患于未然。

然而，出于现实的考虑，司法实践中，检察机关提起环境公益诉讼的数量还是非常少的。主要因为，现实中，检察机关的财政拨款掌握于政府手中，而政府财政的收入与企业的税收息息相关，倘若政府不能转变思想，真正走可持续发展的道路，盲目贪恋政绩，对检察机关的这种公益诉讼行为自然多有掣肘。另外，对于检察机关自身而言，由于法律并未赋予其这一职权，环境公益诉讼不仅平添了其许多工作量，比如本案中，乐陵区检察院就投入了相当的精力，开展调查，委托司法鉴定等，而且还要冒败诉的风险，这些都会影响到检察机关提起公益诉讼的积极性。

（五）关于宪法规范的引用

本案判决中除引用了《民法通则》的条文之外，还引用了《宪法》第12条：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”第15条：“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控。国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”但《宪法》条文是否能为民事判决直接引用，学界存在争议。

支持者认为，不能因为我国法院不具有宪法解释权而否定法院对宪法的适用权，在我国人民代表大会制度的宪法框架下，法院仍然有适用宪法的空间，且适用宪法本身就是宪法赋予法院的权力和职责，是法院正确处理案件所不能回避的。同时“中国国情决定中国实施宪法要走私法化之路，这是一种现实选择。通过宪法私法化开辟宪法的实施途径，先把宪法适用起来，把宪法的作用发挥起来，把宪法保障公民权利的价值体现出来，把人们对宪法只是政治纲领而不是法律的认识和观念转变过来。然后再推动宪法针对公权力的违宪审查制度可能就会容易一些”。[6]

反对者认为，宪法是根本法，是高于普通法的母法。直接用宪法采调整民事纠纷，会导致权利的滥用，并造成我国法律体系的混乱。同时“法院直接适用宪法，必然的后果是之一是法官造法，而法官造法是包括中国在内的实行制定法国家基本上都不允许的，因为它会与代表机关立法的体制相互矛盾，难免相互侵损”。[7]

笔者以为，上述讨论前提均限定在一般民事诉讼判决中是否能够引用宪法规范的问题。双方的观点均有一定的道理。然而，对于公益诉讼，由于原告代表了国家利益和社会公众利益，其利益提出的出发点与宪法有着根本的一致性，同时由于公益诉讼在我国目前现阶段尚无单独法律予以规范的情形之下，缺少具体的法律规范条款。在此情况下，法院尝试引用宪法条款是可行的。