[案情介绍]

双方当事人S区J镇甲村（以下简称“甲村”）与Y区T乡乙村（以下简称“乙村”）因对两村交界地区土地的所有权归属产生争议。争议土地位于甲村与乙村交界地区，北邻乙村草地，南邻同意渠，东邻同意渠和甲村草地，西邻乙草地，面积654.86亩，1992年全国土地详查时确定的用途全部为草地。1952年土改期间，争议土地未分配给两村任何村民。此后，从农村合作化、人民公社化至今，争议土地均未固定给任何一村，土地承包到户后，也未承包给任何个人使用。争议土地在解放后由争议双方共同使用，主要是用于放牧和烧碱。2004年，该地由国家征用，双方因征地补偿款项归属发生纠纷，甲村随即向呼和浩特市土地行政主管部门申请土地确权。

[人民政府处理结果、依据]

呼和浩特市土地行政主管部门经过调查后，依据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》的规定，对双方进行了调解，但调解未获成功。根据调查结论，本着尊重历史、照顾现实的原则，并根据本地区实际情况，提出了处理意见，报市人民政府后，作出如下处理决定：

1.将争议地确认为集体土地。

2.根据争议双方人口比例划分争议地内同意渠以西的土地，归争议双方分别所有。

3.将争议地内同意渠以东的土地根据实际使用现状划分给争议双方分别使用。

上述“处理决定”送达当事人后，双方均未提起行政复议，该“处理决定”已生效。

呼和浩特市土地行政主管部门在进行处理时，主要依据《中华人民共和国土地管理法》第11条第4款规定：“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理”；（中华人民共和国草原法》第4条第1款规定：“草原属于国家所有，即全民所有，由法律规定属于集体所有的草原除外”；《内蒙古自治区（草原法）实施条例》第8条第（二）项规定：“牧区、农村集体经济组织使用的草原属于集体所有，但依法使用国家所有的草原除外。”内蒙古自治区党委在《批转自治区党委农牧部、统战部和自治区民委党组关于解决自治区西部地区蒙古族社员土地报酬问题的意见》中的规定：“所有草场，原则上应一律归全民或集体所有。在农业区，由于草场少，面积小，一般的都应归集体所有。”

[评析]

本案在调查处理过程中引发激烈争论，并形成两种截然不同的观点，第一种观点认为：依据原国家土地管理局1995年颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第4条规定：“依据1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划人农民集体范围内的土地属于国家所有。”第18条规定：“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”本案中的争议双方在解放后均未持有争议土地属本村所有的合法有效证据，故争议土地应属国家所有。第二种观点认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第11条第4款、《中华人民共和国草原法》、《内蒙古自治区{草原法）实施条例》以及呼市地区的特殊情况以及争议土地位于两个村之间的实际情况，且已由两村长期使用，该争议土地的权属性质可确定为集体所有。

土地确权的原则是“尊重历史、照顾现实”。根据争议土地在土改期间未分配给农民这一事实，以及呼市地区在解放初期的特殊情况和该宗地的使用情况可以判断，争议土地属土改时期土地分类中的“公荒地”，当地人谓之“官滩”。这类地主要是位于几个自然村之间的大片草地，离城市建成区较远，是历史上分配给定居的牧民（特别是土默特部）的尚未开垦的放牧场所，后来逐渐为周围村民共同割草，放牧至今。因此依据《中华人民共和国土地管理法》第16条的规定，同时根据本案的实际情况，考虑到本案争议土地的沿革的历史背景，从稳定土地权属，保持安定团结，造福一方的角度出发，将争议土地的权属确定为集体所有。

[法理研究]

事实上，本案中所体现国家和集体所有权的划分问题在实践中普遍存在，已成为困扰土地行政主管部门和人民法院的问题之一。

一、解放后农村土地所有权制度的发展阶段

第一阶段以1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》为标志第一次建立起农民土地所有制为主体的社会主义土地制度的雏形，实现了以“耕者有其田”为模式的农民私有制。

第二阶段是变土地农民私有制为农民私有、集体统一经营使用的土地制度。土地改革完成后，政府引导农民走合作化的道路，这一道路先后经历了二个发展过程：一是互助组，二是初级农业合作社。

第三阶段是变农民私有、集体统一经营使用的土地制度为集体所有，统一经营使用的土地制度。1956年6月，第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》标志着私有土地开始向集体所有制转变。在高级社里，土地集体所有，集体经营。土地已不再作为一项私有的财产取得分红。此后又经历了人民公社化运动，最终将土地私有制改造成为农村集体所有制。

第四阶段即实行集体所有，家庭联产承包经营使用的土地制度。

二、现行的法律规定

我国只有两种性质的土地所有权即国家所有和农民集体所有，法律规定城市土地为国家所有，农村和城市郊区土地为农民集体所有。《中华人民共和国宪法》第10条第1款、第2款作出如下规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》第8条也作出类似规定，并将归国家所有的城市土地的范围限定为“城市市区的土地”。《中华人民共和国宪法》第9条第1款对除城市和农村的土地之外，具有典型自然资源属性的广义之地的所有权客体的界分作出了规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第2条对国家所有的土地以列举的方式作出了进一步规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：（1）城市市区的土地；（2）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；（3）国家依法征用的土地；（4）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；（5）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；（6）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。”原国家土地局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称《确权规定》）第4条规定：“依据1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划人农民集体范围内的土地属于国家所有。”第18条规定：“土地所有权争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”

三、实际工作中存在的问题

从上述引用的法律法规可以看出，我国的立法对国家和集体所有权的划分范围的界定上存在一定冲突。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》对土地所有权客体规定有一个大的概括性的原则范围，把土地所有权客体分成两大块，即城市土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。从法律文字表述来看，对农村和城市郊区土地，在《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定中都采用了集体土地所有权优先推定。但在《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《确定土地所有权和使用权的若干规定》却采用了国家土地所有权优先推定的原则。《土地管理法实施条例》对农村集体土地的客体范围未做规定，对国有土地的客体范围却进行了列举性规定，依该《条例》第2条第（四）项规定，依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地属于国有；而{确权规定》则不分地域范围，规定只要不能证明土地属于农民集体所有，即只要农民集体不能提供土改时的土地所有证或不能提供1962年《六十条》“四固定”时划人农民集体范围的相关证据的土地，即属于国家所有。

实际中存在不少历史上未曾颁发土地所有证或证据不足而法律又未明确规定属于国家所有的城市市区以外的土地，这些土地应该确定为国家所有还是集体所有？土改时分配给农民的土地凭证多年后往往无迹可寻；农民个人私有土地转为集体土地一般也无案可查，“四固定”时的划分集体土地常常是依据当地自然习俗和长期习惯，各地方情况千差万别。目前土地确权工作中最大的难点是《六十条》颁布后，农村集体经济组织及其成员扩展开发的且目前仍然实际占用、使用、收益的“四荒地”（荒山、荒滩、荒沟、荒地）应归农民集体还是国家所有？由此引发的国有土地与相邻集体土地间的纠纷大量存在，因法律上没有非常明确的规定，解决难度较大。

四、正确划分两种所有权的对策

1.正确解释现有法律法规

依据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》，对于城市市区以外的土地应该采用集体土地所有权优先取得。也就是说土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于国家所有的，属于农民集体所有。理由是：土地确权首先应以合法性为最基本的原则，因为我国《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》将土地分为城市土地国家所有、农村和城市郊区土地农民集体限制所有两个部分，并且明确规定农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。而这里的“法律规定属于国家所有的”应当指《土地管理法实施条例》、《森林法》、《草原法》、《土地改革法》等法律法规中对国有土地客体的相关规定。

2.结合个案实际情况，查清土地权属

《中华人民共和国土地管理法》第16条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”划分所有权是人民政府不可回避的责任。划分国有与集体土地之间的界线要依据政策，查清事实，一般认为，按照《六十条》的集体土地范围，已经在当时登记造册，或者有充分事实可以证明的，除了已被国家征用的以外，可以认定属于集体所有。如果难以查清《六十条》实施时该土地是否划在该集体范围内，则可根据实际使用状况和解放初土改情况确定所有权。一般情况下，没有明确国有单位管理和使用的土地，应划人集体土地的范围，否则将引起村组农民的强烈反对，以致管理失控，严重者将导致土地植被破坏。

3.加强农村集体土地所有权发证工作

《中华人民共和国土地管理法》第11条第1款规定：“农民集体所有的土地由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”土地登记作为国家的一项制度，已在全国范围内普遍实施，目前，国有土地使用权和集体土地建设用地使用权的确权和登记发证工作已在全国范围内开展，为保护土地权利人合法权益，依法管理土地起到了重要作用，但农民集体土地所有权的登记发证工作才刚刚起步，也没有比较成熟的经验，其中还有许多问题需要探讨研究。国有土地使用权与集体土地所有权及使用权的确权与登记发证工作，能够有效地防止新的土地权属争议的产生。

五、本案的启示

从我国现行的法律规定分析，当土地所有权有争议时主要采取国家所有的推定原则，即无法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。但在实践中存在，土地改革时已经分给农民集体或“四固定”时虽固定给农民集体了，但对此的权属证明材料因为各种原因已经丢失了，但农民已长期在其上进行使用，如果统一采取国家推定的原则将不利于农村的稳定。对此在完善我国的相关法律制度中应考虑，土地确权中，在举证责任的分配上，应分为两种不同情况，即城市范围内的土地所有权争议，农民集体主张权利的，由农民集体承担举证责任，也就是说城市范围内的土地所有权纠纷采用国家土地所有权优先推定，而对于农村和城市郊区的土地所有权纠纷，由国有单位或者国家承担举证责任，采用集体土地所有权优先推定。

（宋美、赵佳佳）