[案情介绍]

贵州省H市苗圃场（原A林场）与H市长途客运公司（原B车队）就H市I办事处辖区内凉水井路31号权属发生争议。1971年前，此地属A林场场部，1971年地区革命委员会生产指挥部以革生（71）便33号文件明确在此设立车队，之后又于1972年以革生，（72）字第010号文件将A林场大部分人进行了安置，重新分配了工作，此地就为B车队所用。此后，B车队在其上修建建筑物15栋，而且保留了A林场场部房屋4栋用于之前未被妥善安排的部分职工居住，土地双方交叉使用的事实一直持续多年。1988年B车队申请办理土地登记时，原A林场提出异议，后由于过境公路修建完成，争议地地价剧增，双方争议加剧经多次调解无效。

[人民政府处理结果、依据]

贵州省H市土地行政主管部门经过调查、核实后，具体处理意见为：

1.对争议宗地依据双方实际使用情况进行重新分割；

2.争议地上的房屋随宗地的分割进行变更。

贵州省H市土地行政主管部门作出处理时的依据，主要是原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第35条的规定：“原由铁路、公路、水利、电力、军队及其他单位使用的土地，一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布以前，已经转由其他单位或个人使用的，除按国家法律和政策应该退还的外，其国有土地使用权可确定给实际土地使用者……”。

[评析]

本案是由于历史原因而久拖未决的国有土地使用权纠纷。在计划经济条件下，这种不区分用地性质而通过当时的政府文件而对土地进行调换的情况大量存在，随着计划经济向市场经济的转变，土地使用制度也由原来的无偿、无限期逐渐转为有偿、有限期，并且随着改革开放的深入和经济的发展，土地的价值日益增加，人们对土地的重视程度也在逐渐提高，由此出现了大量国有土地使用权纠纷。为更好地解决这种历史遗留问题，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第35条明确把《国家建设征用土地条例》的公布时间作为确认政府行政划拨行为性质与效果的起止时间。本案中当地政府的处理正是依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第35条的规定，本着尊重历史照顾现实的需要而对争议地进行了这种行政划拨后的再确认，这样有利于社会安定与秩序的稳定。

另一方面，国家对国有土地使用权进行行政划拨时，必须对原有土地使用者的损失予以合理补偿。本案中，争议双方交叉使用土地的状况持续多年，因此处理结果中要求双方不动产互换但不做差价补偿，显然是一种合法合理并简便易行的处理方式。

我国目前国有土地使用权的取得方式与在计划经济条件下的那种不区分用地性质而一概行政划拨的方式完全不同。对于历史遗留的问题，本着尊重历史的态度，依据我国《确定土地所有权和国有土地使用权的若干规定》第35条规定来处理诸如此类的国有土地使用权纠纷；而对于我国现仍在一定范围内存在的行政划拨，职能部门应依法对行政划拨的程序、划拨土地的适用范围严格把关，以避免为以后的土地纠纷埋下隐患。

[法理研究]

本案主要涉及的焦点问题是历史上革委会所做出的土地调拨文件在土地确权过程中的效力认定。

一、铜署专议[2002]35号文件对国有土地使用权的确认依据

本案争议的国有土地使用权到底由谁享有以及如何享有？本案中，H地区苗圃场（原东风林场）要求归还土地及财产，将争议地使用权确定给他们，理由是（72）字第010号文件中，尚留有部分人员未解决，而且（71）便33号文件属于摊派行为，违反国务院禁止向企业摊派的规定。H地区长途客运公司（原B车队）则认为（71）便33号文件以及（72）字第010号文件是在当时发展生产的客观形势和要求下做出的决定，应认定有效，其应享有该争议地的国有土地使用权。

争议双方都将（71）便33号文件以及（72）字第010号文件作为支撑自己主张权利的依据，因此，应首先明确这两个文件的效力问题。事实上，这两个文件是在特殊的历史时期由革命委员会生产指挥部做出的关于国家土地行政划拨的文件，而革命委员会生产指挥部在当时的历史条件下是具有合法的人民政府的主体资格的，要明确其所做出的行政文件是否有效就要依据现有法律法规判断这种历史上的土地行政划拨是否具有法律效力。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第35条规定，在1982年以前已经通过某种方式转由其他单位或个人使用的，是确定给实际使用者的，那么在此之前，国家通过划拨方式而转移国有土地使用权的当然受到法律的承认和保护，（71）便33号文件和（72）字第010号文件应属有效，也就是在此案中，B车队可以通过这两个文件取得争议地的国有土地使用权。

但是在《确定土地所有权和使用权的若干规定》第35条中也规定了如果严重影响了相关部门设施安全和正常使用的，暂不确定土地使用权，按照有关规定处理后，再确定土地使用权。本案中，A林场原享有争议地的国有土地使用权，由于历史原因而丧失，但是争议地仍保留有属于A林场场部房屋4栋，用于之前未被妥善安置的部分职工居住，由此造成土地交叉使用的状况。如果将争议地的国有土地使用权确认给现H市长途客运公司（原B车队），必然会给现H市苗圃场（原A林场）造成不动产流失的损失和人员安排的困难。另一方面，由于此前一直存在土地交叉使用的状态，H市客运公司（原B车队）与H市苗圃场（原A林场）共同使用该争议地。为避免引起新的矛盾，同时有效地解决该土地纠纷，当地政府在处理决定中明确将该争议地进行重新分割，即将该争议地根据实际使用情况分别属于H市长途客运公司（原B车队）与H市苗圃场（原A林场），并要求当地登记机关协助实地调查，办理有关的土地登记手续。

二、铜署专议[2002]35号文件对土地划拨后房屋不动产所有权的变更

处理结果第二项重新分割争议地后，争议地上的房屋随土地的分割进行变更，而且双方房屋互换后不作差价补偿。这是国家对土地行政划拨后产生的必然法律效果。国家对国有土地使用权进行重新划拨，那么就有必要对原土地使用者进行合理的补偿，通过划拨取得国有土地使用权的人必须支付这种补偿。在此案中由于涉及复杂的历史原因，土地一直存在交叉使用的状况，重新分割后，双方损失则由不动产互换后得到补偿，而且不做出差价补偿。

三、国有土地使用权的划拨取得

政府的调拨土地实际上是划拨国有土地使用权的形式。划拨依现行立法规定是指经县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿，安置等费用之后，将该幅土地交付其使用，或者将国有土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。划拨主要有以下特征：1.划拨是一种具体行政行为。表面上是土地所有者的一种单方授权行为，但在本质上属政府的具体行政行为，体现着国家的意志。正由于此，国家可基于社会公共利益的需要，无偿收回划拨国有土地使用权，也可以改变国有土地使用权的取得方式即将划拨改为出让。2.划拨从国家的角度来讲是一种无偿行为。土地使用者无需支付以地租为内容的对价，其所缴纳的补偿，安置等费用不过是对原先土地使用者因失去土地而引起的损失的相应补偿。土地使用者付出了一定的费用，但并不是地租，所以从国家角度看是无偿行为。3.依划拨方式取得的使用权，原则上只能自用，不能擅自转让、出租、抵押，但为了适应土地有偿使用的原则，弥补计划经济体制下的划拨制度的不足，充分发挥土地的有效利用，现行立法规定一定条件下划拨取得的国有土地使用权可以转让，即允许划拨国有土地使用权的市场化处分。这样就可以使计划经济体制下划拨给企事业单位的国有土地使用权能够进入市场，当然它只是弥补计划经济体制下土地缺陷的变通做法，并非是适用于一切划拨国有土地使用权的普遍规则。4.划拨土地使用权原则上是无期限限制的，但依法律行政法规另有规定的除外。5.划拨国有土地的用途具有特定性。依据《城市房地产管理法》第23条规定，下列建设用地的国有土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源，交通，水利等项目用地；法律，行政法规规定的其他用地。对此《中华人民共和国土地管理法》第54条也作了相应的规定。划拨国有土地使用权的适用范围是严格限定在有关公共利益和国计民生的项目上的，纯商业目的项目一般不适用划拨取得。

四、本案涉及到的有关土地划拨的法律问题

（一）国有土地使用权的性质认定和认定依据

通过前述的分析，计划经济时代的划拨是没有区分商业和公共事业目的，它纯粹是政府基于管理的一种具体行政行为。所以它的适用范围没有严格的限制。本案中H市革命委员会在当时历史条件下是具备人民政府的主体资格的，且1958年1月6日国务院颁布施行的《国家建设征用土地条例》中已有关于土地划拨的规定。H市革命委员会根据当时发展生产的客观形势和要求作出了将原A林场的国有土地使用权划拨给H市长途客运公司使用的决定，其实际上是一种行政划拨。

H地区行政公署依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第35条的规定和《土地权属争议调查处理办法》第22条规定对此土地权属争议所作出的行政裁决是合法的。尊重国有土地使用权已划拨给原B车队即长途客运公司的历史，照顾未被妥善处理的四栋房屋为双方交叉使用的现实，充分考虑到两个单位的团结和当地经济的发展，这种处理是合理的，它实质是一种对原先划拨行为的再确认。

（二）行政公署会议纪要中第二项的性质认定

铜署专议[2002）35号文件中“土地上的房屋所有权随划归国有土地使用权同时变更。”这一法律结果应是土地划拨的必然结果，而不是国有土地使用权转让过程中产权一致原则（又称房地一体原则）的体现。因为土地使用人要取得划拨的国有土地使用权，须向国家缴纳补偿，安置等费用，从而补偿原国有土地使用权人在土地上房屋变更的损失和人员重新安置的费用。本案原单位所属房屋互换后不作差价补偿。尽管此法律结果同产权一致原则存在着外观上的相似性，但它实质上是土地一级市场的问题，不是二级市场中原则的体现。

（朱广新）