[案情介绍]

1995年5月，甲公司向非银行性质的国有金融机构深圳某财务公司申请贷款870万元，期限3个月，月利率为9.08％0。甲公司将其拥有的位于深圳上梅林的工业厂房第一、第二层及其使用范围内的国有土地使用权抵押给财务公司，房地产证书编号为“深房地字第0059524号”。3个月贷款期限届满后，甲公司未能按期偿还贷款。财务公司于1996年1月向深圳市中级法院提起民事诉讼。此时，另外一个债权人中国农业银行嘉宾路支行却向深圳中院提出，甲公司抵押给财务公司的房地产，早在1982年8月就已经抵押给该银行，并办理了抵押登记。因甲公司破产，财务公司的债权无法得到实现，因此，财务公司于1998年6月对深圳市国土局提起行政诉讼，要求法院确认被告为同一房地产重复发证、重复抵押登记的具体行政行为违法，并赔偿由此违法行为给原告带来的870万元贷款本金以及利息损失。

[法院判决]

1999年5月10日，深圳中院作出一审行政判决，撤销深圳市国土局颁发的0059524号房地产证，由深圳市国土局赔偿财务公司870万元贷款本金以及利息损失，以及甲公司以此房地产证向财务公司贷款的抵押登记手续费。深圳中院裁定，认定甲公司所拥有的上述房地产的地上建筑物及国有土地使用权，在持有“深房地字第0059524号”房地产证之前，已持有“深房地字第0080978号”房地产证，并已将该证所记载的同一地块的国有土地使用权抵押给农业银行嘉宾路支行，并办理了登记手续，这一抵押事项合法有效；而被告在甲公司仅提交“建筑许可证”、“建筑工程开工许可证”，而未提交“国有土地使用权属证明”、“建筑竣工验收证”，其申请不符合法定要件，且未经法定公告程序的情况下，为甲公司颁发的0059524号房地产证的行为不合法，建立在不合法的具体行政行为基础上的抵押登记手续亦不合法，属重复抵押。

赔偿理由：由于甲公司的不当行为和国土局的违法抵押登记行为两个因素，致使财务公司的贷款到期无法收回。甲公司已被生效的判决宣告破产，财务公司对该项民事权利已经穷尽了通过民事程序实现的途径和可能性，邵甲公司已不可能承担偿还贷款的责任；作为致使财务公司贷款无法收回的损失产生的另一个原因，即国土局违法办理房产证和抵押登记的行为与财务公司的损失之间存在因果关系，依法应当承担行政赔偿责任。[评析]国家实行房地产登记制度，目的在于保障权利人的合法权益。房地产证书是权利人享有房地产物权的法律凭证，正是由于这一合法的权利证书为本案的抵押贷款奠定了法律基础，加之房地产管理部门依法进行的抵押登记行为，为贷款的如期偿还提供了法律保障，上诉人财务公司正是基于这种对法律的信任才将870万元贷款贷给甲公司。在当时的情形下，如果贷款到期不能偿还，财务公司作为抵押权人的优先受偿权是能够依法得到保障的。

由于目前房地分离导致房地分别抵押的现象特别严重。一般的情况是，开发商拿到土地之后，先将国有土地使用权在一个银行进行抵押贷款，在房子建成之后，又将房子在另外一家银行进行抵押贷款+造成房地分离分别抵押给不同的债权人，如到期不能偿还贷款，将容易产生纠纷。由于本案中，深圳市规划国土局实行的是房地合一、，房地统一登记，出现重复抵押确属工作中存在疏漏之处。因此，登记机关应对当事人的损失予以赔偿。

[法理研究]

自1990年《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第五十五号）发布实施以后，国有土地使用权可以抵押，国有土地使用权抵押贷款逐渐成为企业融资的最主要的方式之一，土地抵押在盘活资产、保障信贷、促进消费、活跃土地市场、增强经济发展等方面发挥着越来越重要的作用，土地抵押的数量、金额也越来越多。据有关部门统计，目前17万亿的银行贷款中，有超过一半的贷款是以房地产作抵押的贷款，土地已成为银行贷款中最主要的抵押物之一，成为金融业的“风险货币”。

一、抵押登记存在的问题及原因

国土部门如何参与防范金融风险，最重要的就是要把好土地登记关。从目前报导出来的各种案件来看，抵押登记目前还存在以下问题：

1.违规操作、虚假抵押。土地登记机关迫于政府等外界的压力违规操作，在抵押人未依法申请国有土地使用权登记、未依法缴清土地出让金、未领取国有土地使用权证书之前，便办理了国有土地使用权抵押登记。如审计署披露的南海华光骗贷一案中，南海华光在南海工行的1723.3亩土地抵押物，只有76亩具有真实合法手续。

2.多头抵押、重复抵押。一些抵押人利用我国目前土地、房屋分属由不同部门管理的制度缺陷，到不同的银行进行多头抵押、重复抵押。惯用的手法是，先利用国有土地使用权证到银行进行抵押贷款，然后在土地上建起房屋后，又凭房屋所有权证到另一家银行进行抵押贷款，造成多头抵押；或者是不法分子先将土地在一家银行办理了抵押登记后，又假借挂失，骗取新证，然后再到另一家银行办理抵押贷款，造成重复抵押。如前所述的南海华光就是利用一座房产重复抵押。另外本案就是因为甲公司先将土地抵押给农行嘉宾路支行，然后又将房地都抵押给了深圳某财务公司，但深圳市规划国土局都予以了登记，导致登记在后的深圳某财务公司的债权无法得到实现。此案因此成为自《国家赔偿法》1995年实施以来实际执行金额最高的国家赔偿案。

3.抵押物严重高估。评估机构出于营利目的，屈从于抵押人的需要，高估冒算土地价格，造成土地超值抵押。如南海华光向南海工行抵押的位于沙头镇中线公路的土地387.48亩，其受让时，土地单价每亩12.65万元，但抵押给银行时的评估单价高达每亩109万元，是购人价的8.66倍。

产生上述诸多问题的根本原因是登记机关的不统一。当前不动产登记的多头管理，区分不同土地进行分别登记，房产与地产由不同登记机关进行登记的现状，非常不利于不动产的管理、不利于维护合法权利人的利益

二、建立以土地为基础的不动产统—登记的重要性

由于机构设置的原因，房屋和土地分别由不同的部门登记，很容易产生多头抵押和重复抵押。2005年7月10日全国人大常委会公布的《物权法（征求意见稿）》第10条明确规定：“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”但同时，第267条规定：“法律、行政法规对不动产统一登记未作规定前，当事人可以向房产登记机构或者土地登记机构申请一并办理城市房屋所有权和国有土地使用权登记。房产登记机构和土地登记机构应当通过信息共享等办法，为当事人一并办证提供便利”（2005年10月24日的第4次审议稿对这两条没有作出任何改动）。如此规定不切合实际，在实践中无法操作，应该根据我国实际情况，建立以土地为基础、以土地主管部门为登记机构的不动产统一登记制度。理由是：

从自然属性分析，土地是万物之本，是最重要、最基础的不动产。首先、土地具有基础性。任何其他不动产，如房屋、林木等，都不得不依附于土地而存在，离开了土地这些不动产，就不复存在。土地和其他不动产是皮和毛的关系，土地是其他不动产的基础。实践中，其他不动产进行登记时，不得不记录该不动产的座落位置等有关土地的信息。以土地为基础进行登记，可以包容其他的不动产物权的登记。而以房屋等基础进行登记，则无法包容无建筑物的土地的登记，如城市空地、道路、公园等；其次、土地具有永续性。除土地外的不动产，存续时间都是有限的，而土地无论是水淹火烧人力损害等，都改变不了土地的存在。附着于土地的房屋、林木等经常因灭失、砍伐等原因发生变动，仅有土地是相对永恒不变的，以土地为基础统一不动产登记有利于保持登记的持续性和长久性；第三，土地具有不可替代性。土地是不可再生的，不可替代性的。即土地的总数量是既定的，不能增加，同时确定了四至界限的土地，其作用是其他任何物都无法替代的。地上建筑物的价值往往是由于其依附土地的价值决定的，如果将土地和附着其上的建筑物构筑物的价值分开，土地的价值将远远大于地上附着物的价值。

从国际惯例角度分析，世界上大多数国家和地区都是由土地主管部门负责登记。如澳大利亚昆士兰州是在州政府环境与自然资源部下设的土地登记局；加拿大安大略省是在消费与商业关系部下设不动产权利登记处；我国台湾地区是“内政部地政司”等。

从我国土地登记的历史分析，我国长期以来形成了土地主管部门登记的传统。民国初期便设立地政局负责不动产的统一登记，国民党统治时期曾有一段时间由法院登记，后来还是改为地政部门登记。我国台湾地区现在仍由地政部门负责登记。

从登记手段分析，我国实行的产权登记制度，采取的是实质审查主义，需要对权属现状进行实地地籍调查，包括权属调查和地籍测绘工作，运用测绘、测量等专业技术手段来确定土地的权属界限、界址位置、面积等，形成相应的完整的、系统的文件资料和图件资料。这是目前其他部门难以做到的。

从土地登记在经济社会发展过程中发挥着重大的作用分析，土地登记作为物权公示的方式，不仅与其他不动产登记一样在定纷止争，维护交易安全和保护私人合法财产权等方面发挥着重大作用，而且其作为行政管理的一种手段，在行政管理方面也发挥着不可替代的重要作用，主要体现在：1.土地登记是严格土地管理的基础。土地权属是土地管理的核心，而土地登记是土地权属管理的最重要的手段。通过土地登记，确定土地权属的界限、界址位置、面积等，可以为土地的用途、规划管理、用地审批、征地补偿、耕地保护等土地管理的各个方面提供基础数据和资料。就如公安部门对社会人群的管理离不开对人的身份进行登记一样，离开了土地登记，严格土地管理将无法实现；2．土地登记资料是税收管理的依据。土地登记最开始的目的就是税收。我国自夏朝以来，收取税赋的最重要的依据便是土地登记资料。在税收管理方面，土地登记至今仍然发挥着重要作用。如《土地增值税暂行条例》第11条、《契税暂行条例》第12条就明确规定土地行政主管部门、房产管理部门应该向税务机关提供有关资料；3、土地登记在促进国民经济发展、增强利用土地政策参与国家宏观调控的能力、协调社会对土地资源的公平利用等方面也发挥了重大作用。

我国土地登记工作取得了显著成效，不仅为保护产权人的合法权益、维护社会稳定、促进社会经济发展发挥了重大作用，而且为实现全国的不动产统一登记打下了良好的基础。目前，城镇国有土地使用权和农村集体土地使用权登记发证基本完成。土地主管部门在长期的登记工作过程中，建立了完整的规章、制度和技术规程，健全了各级登记机构，培养了一大批训练有素的测绘、登记人才，积累了丰富的登记经验和大量的登记资料，实现了土地登记资料的公开查询。土地主管部门现有的机构、人员和条件，完全可以胜任全国的不动产登记工作。由土地主管部门登记，不仅可以保证登记政策的延续性，而且可以充分利用现有的资源，节约大量社会成本。

三、本案的启示

类似于本案的情况不少，由于登记的不统一致使国家遭受损失的案例屡有发生，为维护不动产权利人的合法利益，同时更是为体现不动产登记的法律效力，避免让不法分子钻政策漏洞空子，我国应该借鉴国外不动产统一登记的做法，早日建立我国的不动产统一登记制度。

（蔡卫华）