[案情介绍]

双方当事人为甘肃省A公司和L市人民政府，争议地是L市城关区小稍门96号宗地，争议缘由：A公司不服l市人民政府作出的提前收回已经出让给A公司的96号宗地，并再次出让给B公司的行政行为。1995年9月11日A公司与L市城市规划土地管理局签订《L市城镇国有土地使用权出让合同书》，并获得《关于向A公司出让国有土地使用权的批复》。1996年1月31日、2月1日A公司、C公司、D公司（后改为B公司）分别签订了《合建楼房合同》和《）I，充合同）。1997年1月28日，B公司以A公司同意将该宗国有土地使用权出让给B公司为由，申请将该宗国有土地使用权重新出让给B公司。1997年10月20日，市规划土地局与B公司签订《L市城镇国有土地使用权出让合同》，将已经出让给A公司的96号宗地再次出让给B公司，同日市政府作出《关于向B公司出让国有土地使用权的批复》，并于10月23日作出《关于收回A公司国有土地使用权的批复》，B公司据此申请办理了《t临时国有土地使用证》。A公司不服市政府的批复，于1997年12月2日向L市中级人民法院提起行政诉讼，中级人民法院审理后认为，L市政府作出的《关于向B公司出让国有土地使用权的批复》和《关于收回A公司国有土地使用权的批复》有效，A公司不服一审判决，向甘肃省高级人民法院提起上诉。

[法院判决]

甘肃省高级人民法院在审查过程中发现，B公司所提交的A公司同意将该宗地出让给B公司的材料系由B公司伪造的，甘肃省高级人民法院于1999年8月9日作出如下判决：

1.撤销一审判决；

2.撤销L市人民政府《关于收回A公司国有土地使用权的批复》；撤销L市人民政府《关于向B公司出让国有土地使用权的批复》；

3.二审案件受理费200元，由被告L市人民政府负担。

甘肃省高级人民法院的判决理由：原判决认定的事实基本清楚，但适用法律及判决的理由是错误的。鉴于市政府作出的兰政地字（1997）第42号、第43号批复存在事实不清和主要证据不足、违反法定程序以及超越职权等问题，市政府据此核发给B公司的《，临时国有土地使用证》，属于不当授权。[评析]

本案中A公司依法取得96号宗地的国有土地使用权，该宗地的权源合法、界址清楚。L市政府批准该宗地的国有土地使用权出让给A公司的行政行为符合行政法的有关规定，该行政行为合法有效。根据行政行为的确定力、约束力、执行力三大内容的规定，依法应予保护。L市政府于1997年作出的提前收回该宗地国有土地使用权的批复，是在B公司伪造材料的基础上作出的，因此存在事实不清，主要证据不足的缺陷。从性质上分析，L市人民政府所作出的“收回”，既非行政处罚的“收回”，也不是期满的“收回”，更不是其他法定事由的“收回”，缺乏合法的依据。因此依照《行政诉讼法》第54条第（二）项规定应当予以撤销。L市政府后来将该宗土地出让给B公司的行为，系对同一宗地的重复出让，形成对原权利人的侵害，属于未按法定程序和法律规定非法批准或出让国有土地使用权，这种情况下签订的国有土地使用权出让合同，属无效合同。据此，甘肃省高院撤销了一审判决，撤销兰政地字（1997）第42号、第43号批复的判决是正确的。

[法理研究]

本案涉及三个行政法律关系：

1.批准A公司获得本宗地国有土地使用权；

2.批准提前收回本宗地的国有土地使用权；

3.批准将本宗地的国有土地使用权再次出让给B公司。

（一）三个行政法律关系的焦点是：谁是96号宗地国有土地的合法使用权人。

根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定和原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第2条第1款的规定：“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地行政主管部门具体承办。”A公司获得96号宗地的国有土地使用权是依据法定程序申请、办理，并经过市政府的批准，应是合法、有效的。

对于收回国有土地使用权的情形，法律有明确规定，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条规定：“土地使用者应当按照国有土地使用权出让合同和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地行政主管部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回国有土地使用权的处罚。”而A公司在取得该宗地的国有土地使用权后，陆续取得了《建设用地规划许可证》、《拆迁许可证》等批文，完成了拆迁任务，’合理合法的对土地进行了开发利用，并不具备法律规定的应当给予收回国有土地使用权处罚的情形。市政府作出的提前收回该宗国有土地使用权批复，主要依据是B公司提交的A公司同意将该宗土地的使用权出让给B公司的书面材料，该材料经l市公安局鉴定，属B公司伪造。因此收回该宗国有土地使用权的批复属于事实不清，主要证据不足。

L市政府作出的将该宗地的国有土地使用权再次出让给B公司的行政行为，是在违法收回该宗国有土地使用权的前提下进行的，因此L市政府作出的43号文属违反法定程序的行为。

通过上述分析，A公司应依法享有本宗土地的国有土地使用权。

（二）行政机关在作出行政行为时应注意保护合法保护权利人利益，体现客观、公平、公正。

《关于向A公司出让国有土地使用权的批复》（兰政地字（1995）第36号）是L市政府做出的具体行政行为，是合法主体在法定职权范围内，通过法定程序，做出的内容合法、适当、真实、明确的行为。该行政行为的效力体现如下内容：

1.行政行为的确定力。指行政行为成立、生效后，其内容具有确定性，非法定主体依法定原因不可随意变更或撤销。

2.行政行为的拘束力。指行政行为成立、生效后其对有关对象产生法律上的约束性。在这个具体行政行为中，要强调的是行政行为成立、生效后，对行政主体自身的拘束力。L市政府必须依照该行政行为的内容履行自己的职责，保护A公司的国有土地使用权，非经法定情况不得改变。否则要承担相应的法律责任。

3.行政行为的执行力。指行政行为成立、生效后，行政主体依法有权采取强制手段使行政行为的内容得以实现，进而可以维护国家权力的威严，保证行政管理活动的连续性和稳定性。

而L市政府作出的《关于向B公司出让国有土地使用权的批复》和《关于收回A公司国有土地使用权的批复》两个具体行政行为经过仔细审查，存在事实不清、证据不足、违反法定程序以及超越职权等问题。属于不合法的行政行为，应该予以撤销。省高级法院经过审理后作出的判决，维护了合法权利人的权益，坚持了行政行为的客观、公正、公平的原则。

为规范国有土地使用权的收回制度，有必要对收回国有土地使用权的有关问题进行探讨。

一、收回国有土地使用权的性质

收回国有土地使用权是国家依据法律规定，在符合条件的情况下收回国有土地使用权的行为。根据不同的条件限制，收回有以下几种情形：

1.行政处罚的“收回”

行政处罚的“收回”是指因土地使用者违反了法律法规禁止性的规定，被政府依照法律法规的规定收回国有土地使用权。在具体操作中则由行政机关代表国家“收回”国有土地使用权。例如依据《城市房地产管理法》第25条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置费；满2年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”

2.国有土地使用权期满的“收回”

国有土地使用权期满的“收回”，是指出让的国有土地使用权期满后，由于土地使用者未申请续期，或者申请续期但未获批准，依照出让合同的约定，国有土地使用权由国家无偿收回。这种“收回”是所有权弹力性特征的表现，所有权的内容是可以自由伸屈的，在所有物上可以为他人设定他物权。但是所有权依然存在，在所有物上设定的权利一旦合法地消灭，所有权人可以收回所有物，恢复对物全面支配的状态。比如《中华人民共和国土地管理法》第58条第1款第三项的规定：“土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的”和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条规定：“国有土地使用权期满，国有土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。”这些规定的“收回”都属于国有土地使用权期满的“收回”。

3、其他法定事由的“收回”。

其他法定事由的“收回”是指土地使用者在没有违反法律法规禁止性规定的情况下，因发生某种应当收回国有土地使用权的事件，而被土地行政主管部门收回国有土地使用权。

其他法定事由的“收回”也必须满足一定条件，首先，土地使用者没有违反法律法规的行为；其次，发生的事件可能是土地使用者自己的原因，如单位迁移、解散、撤销、破产，也可能是国家方面的原因，如为了公共利益，或者为了实施城市规划。这种“收回”，一般应当是有偿收回。如根据《中华人民共和国土地管理法》第58条第1款第（一）、（二）、（四）、（五）项的规定和《城市房地产管理法》第19条的规定的收回，都属于其他法定事由的收回。

二、收回国有土地使用权的批准机关

根据《土地管理法》和相关行政法的规定，收回国有土地使用权需经原批准用地的政府批准。这有利于查清事实，提高行政行为的效率。

三、收回国有土地使用权的执法主体

对于已经出让的国有土地使用权只有国家才有权进行“收回”，因此收回国有土地使用权的执法主体只能是国家，而根据我国现行法律的规定，是由国务院代表国家行使所有权，在实际操作过程中，则主要是由地方人民政府（土地行政主管部门），具体组织实施。比如《中华人民共和国土地管理法》第37条第1款的规定：“……连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的国有土地使用权……”，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款的规定：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让”，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款的规定：“未按合同规定的，期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地行政主管部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回国有土地使用权的处罚”。

四、收回国有土地使用权的法律文书

收回国有土地使用权是对物权的处理，行政机关在执行程序上要符合规定，按照《行政处罚法》第39条第1款的规定，应使用《行政处罚决定书》。依据《闲置土地处置办法》第5条规定，对国有土地使用权期满的“收回”、行政处罚的“收回”和其他法定事由的“收回”，应使用《收回国有土地使用权决定书》。

五、本案的启示

为规范我国的土地市场，正确行使行政权力，需要进一步完善收回国有土地使用权的制度：

1.明确规定收回国有土地使用权的情形，防止行政权的滥用。

只有明确规定收回国有土地使用权的各种情况，非据法律规定，非依法定程序，不得随意收回，才能保证既得权利人的利益，维护行政行为的权威性和连续性。

2.明确收回国有土地使用权的批准机关和执法主体。

只有明确收回国有土地使用权的批准机关和执法主体，才能体现出批准机关和执法主体的联系，防止行政机关的相互争议或相互推卸，提高效率。

3.统一规定收回国有土地使用权的法律文书，体现行政行为的正式性、严肃性。

4．正确处理收回国有土地使用权而引起的争议。

本案中的收回国有土地使用权属于没有法律根据的提前收回，是滥用行政权的行为，属于行政诉讼的范畴。同时，依据{国家赔偿法》规定，A公司还可以享有对L市政府提起行政赔偿的权利，因为它受到了具体行政行为不当而造成的利益损失。此赔偿诉讼，可以在提起行政诉讼时，一并提起。

（于飞）