[案情介绍]

本案双方当事人为呼和浩特市托克托县Y乡D村（下设8个村民小组）（以下简称“D”村）中的第四村民小组与其余七个村民小组。争议地位于D村内，双方都主张争议地的所有权。争议土地位于D村，东至呼大公路西侧，南至学和渠，西至学校路东第一土圪楞，北至张永珍店门前东西大路，面积为276.8亩，土地四至界线清楚。土改时期，争议土地内的部分土地曾分配给D村第四村民小组。1988年以前，该宗地大部分为天然草地，少部分为旱地，D村村民断断续续在其上耕种；1988年，D村村委会曾组织该村村民在此种植柠条，因柠条的成活率极低，故没有坚持下来；1992年起，D村第四村民小组在该地范围内开荒进行大面积耕种，现争议地已基本转变为耕地。2003年该地被国家征用，因涉及征地补偿的分配，D村其余七个村民小组以土改时期该地只是部分分配给第四村民小组且第四村民小组没有享有农民集体土地所有权的资格为由，向呼和浩特市托克托县土地行政主管部门申请土地确权。[人民政府处理结果及依据]

托克托县土地行政主管部门经过调查后，根据我国现行法律规定及当地实际情况，提出了处理意见，报县人民政府审批后，作出如下处理决定：

将争议土地的所有权确定给托克托县Y乡D村第四村民小组。

当地政府在处理本案时主要依据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》的规定，对双方进行了调解，但调解未获成功。根据调查结论，本着尊重历史、照顾现实的原则，依据《中华人民共和国土地管理法》第8条、第9条、第10条、第16条、中共中央《农村人民公社工作条例修正草案》第20、21条、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权若干规定》第20条第—款，内蒙古自治区《实施{中华人民共和国土地管理法）办法》第6条第一款、第二款的规定。

[法院判决]

托克托县Y乡D村其余七个村民小组接到上述“处理决定”后不服，向呼和浩特市人民政府申请复议。呼和浩特市人民政府审查此案后，于2004年1月12日作出了《行政复议决定书》（呼政复决字[2004）1号），维持原处理决定。

2004年2月2日，托克托县Y乡D村其余七个村民小组向呼市托克托县人民法院起诉，要求撤销前述《处理决定》。托克托县人民法院经开庭审理后，于2004年4月5日作出了《行政判决书》（（2004）托行初字第6号），维持原处理决定。

托克托县Y乡D村其余七个村民小组接到一审判决书后不服，于2004年4月12日向呼和浩特市中级人民法院提起上诉，要求对一审判决进行改判。呼和浩特市中级人民法院经开庭审理后，于2004年8月9日作出终审判决，驳回上诉，维持原判。

[评析]

本案涉及的焦点问题是村民小组是否可以作为农民集体土地所有权的主体。针对此问题形成了几种不同的观点，第一种观点认为，我国宪法规定村民委员会是目前农村最基层的群众性自治组织，因此村委会以下的集体经济组织不能作为独立的土地所有权主体，不享有农村集体土地的所有权，也不具备承包合同中发包方的主体资格。在本案的调查处理及法院诉讼过程中，D村其余七个村民小组一直拒绝认可该村第四村民小组享有集体土地所有权，认为，既然八个村民小组都隶属于一个行政村，那么村内的土地应属D村集体所有，征地补偿款也应当由全体村民共同受益。

第二种观点认为，第一种观点混淆了农村最基层的自治组织和农村集体经济组织这两者的概念。农村集体经济组织作为民事主体与具有行政职能的村委会在法律上分属不同的范畴，不能混为一谈、，不能用简单的上下级隶属关系进行解释。

1962年，《农村人民公社工作条例修正草案》中明确规定了“……生产队范围内的土地归生产队所有……”。改革开放以后，我国农村中的公社、大队、生产队等组织变更为乡（镇）、村、组。由生产队变更而来的村民小组，虽然不再具有行政意义上的职能，但是其对原先由生产队所有的土地仍然享有所有权。1992年《国家土地管理局在答复山东省土地管理局关于< 土地管理法>实施中的几个问题》时指出“……原生产队所有的土地，可以属于该村民小组相应的农业集体经济组织的农民集体所有……”。1994年12月30日，农业部在《关于稳定和完善土地承包关系的意见》一文中指出，“……严禁强行改变土地权属关系，不得将已经属于组级集体经济组织（原生产队）所有的土地收归村有……”。所以，村民小组可作为该组范围内的土地所有人，有权获得相应的征地补偿。[法理研究]

在现实中，我国有些村、乡（镇）或其他组织，常把村民小组看作其下属或附属的一个部分，通过行使行政管理职权，有意或无意的侵犯村民小组作为农村集体土地所有权主体的合法权益。事实上根据我国现行法律法规规定，村民小组完全可以作为农民集体土地所有权的主体。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》已明确农民集体土地实行“三级所有，队为基础”，《中华人民共和国土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”因此在村农民集体所有的土地分别属于村内两个或两个以上农业集体经济组织所有的情况下，村民委员会往往就仅具有基层群众性自治组织的职能。村农民集体所有的土地和其他财产的经营、管理职能就分别属村内的两个或两个以上的农业集体经济组织各自享有和行使。

一、村民小组是集体土地所有权的一类重要主体

土地权利的确认是民事物权法的一个重要范畴，土地确权在一定程度上就是对土地权利的确认。

从主体的角度对权利进行分析，土地所有权具体包括占有、使用、收益和处分的几大权能，实际上是权利主体对自己所有物的直接支配的权利。它是私法权利中最为绝对、最为强大的权利之一，目的就在于保护和实现权利主体的经济和社会价值。所以，能成为某一物的所有权的主体也就意味着能够获得一种绝对排他的强大支配力和一种非常稳定的权利支配状态。在人类历史上，只有在出现了私有制之后才有了真正意义上的权利。私人所有是社会的一种常态，个人而非团体是财产的常态主体，因为私人产权不管是在权利行使和利用的效率上还是权利保护的积极性上都占有相当的优势。但是，公有制也是我国客观存在的一种所有权形态。而一旦财产权利的主体不是单个的个体而是国家或者集体，或者中国特色的“全民”的时候，其权利难以得到充分的行使和保护。对物的共有虽然会在一定程度上实现规模化效应和权利保护机制的相对强化，但却容易出现行使、保护成本的提升和权利不明时的冷漠与不关心。

从我国现行法律规定分析，不管是1982年的《宪法》、其后的《中华人民共和国土地管理法》、《农业法》还是《民法通则》都对农民集体的土地所有权进行了详细的规定，基本上将集体土地的所有权主体分为三大类：乡：（镇）农民集体、村农民集体和村民小组。这些具体的法律根据主要包括：1962年9月中国共产党第八届中央委员会第十次会议通过的《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）第2条规定：“人民公社的基本核算单位是生产队。根据各地方不同的情况，人民公社的组织，可以是两级，即公社和生产队；也可以是三级，即公社、生产大队和生产队。”在第四章第20条规定，生产队是人民公社中的基本核算单位。它实行独立核算、自负盈亏，直接组织生产，组织收益的分配，第21条规定，生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。生产队所有的土地，不经过县级以上的人民委员会的审查和批准，任何单位和个人不得占用。集体所有的山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有。《六十条》的颁布实行，标志着我国农村开始长实行“三级所有，队为基础”的农村集体所有制。生产队，即村民小组的前身，已成为行使农村集体土地所有权的主体。《中华人民共和国土地管理法》、《农业法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等也对此进行了规定，并将集体土地所有权的主体明确分成了三种形式，即乡（镇）农民集体、村农民集体和村民小组，三者为民事关系中的平等主体。

二、村民小组行使集体土地所有权的障碍及其改进

（一）法律障碍

尽管《宪法》和《中华人民共和国土地管理法》等法律规定我国农村土地的三级“农民集体所有”：乡（镇）农民集体、村农民集体和村民小组，但是1986年通过的《民法通则》中却没有明确把村民小组作为农民集体土地所有权主体，从而造成了相关法律条文之间的冲突和人们现实认识的困惑，从而为村民小组在现实中行使集体土地所有权带来了一定的障碍。因为村民小组即原生产队集体经济组织本来就是一类比较特殊而在现实中又很容易被人们忽视的一种所有权主体，从而引起对集体土地所有权确权的误解和对相关权利人保护的不利状况。《中华人民共和国民法通则》第74条第2款规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”可见，上述规定中没有提及村民小组的规定，实践认识中淡化甚至否认了村民小组的集体土地所有权主体地位，从而成为村民小组行使所有权的法律上障碍。

（二）现实障碍

所有权保护意识淡化，全国不少村或村民小组没有办理集体土地所有权证，致使发生土地权属纠纷时，争议双方都缺乏法律凭证。对于大量的农村集体土地，其所有权主体究竟是确定为村还是村民小组，对集体土地所有权发证工作影响很大。一般来讲，衡量一个农村经济组织是否具有集体土地所有权的主体特征，一要看其占有的土地有否明确的权属界线，二要看其对自己认定的界线内的土地有无法律规定的占有、使用、权益、处分的权利。现在村内的村民小组一般是农村体制改革实行大包干以后，由过去的生产队演化来的，有一定的组织形式和组织机构，且土地界线基本明确，但实际上已部分丧失了对土地的发包权；处置权方面，国家征用土地经常是以村的名义享受补偿，对外的民事行为也是以村为单位行使，很多村民小组已经成为村内为便于管理而设立的内部机构而已。

（三）村民小组行使集体土地所有权的改进

农村集体所有权的代表，必须具有稳定性、权威性和代表性。因此，建立健全村民小组的组织管理机构十分必要，该机构应当具有独立的经济核算形式和办公地点，并且由小组成员选举村民小组长。一些地方统一规定村民委员会为集体土地承包的发包方，违背了民事主体法律地位平等的原则。应明确按照《中华人民共和国农村土地承包法》第12条的规定，对未突破村民小组界线的土地，根据情况由村民小组行使发包权。对未突破村民小组界线且界线四至清楚的土地，国家建设征用土地时，将补偿款项交由村民小组的组织机构进行分配。

根据国土资源部发布的《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》更加明确了农村集体土地所有权主体的落实的要求，规定：“凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组（原生产队）界线，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。考虑到各地的差异和村民小组组织机构不健全的实际，在具体登记发证时，可采取两种方式进行：一是有条件的地区，可将（集体土地所有证》直接发放到村民小组农民集体；二是采取‘组有村管’的方式，将《集体土地所有证》发放到村，由村委会代管。为体现村民小组农民集体的所有权主体地位，土地证书所有者一栏仍填写村内各村民小组农民集体的名称，并注明土地所有权分别由村内各村民小组农民集体所有。待条件成熟时，可将《集体土地所有证》换发到组。对于已经打破了村民小组农民集体土地界线的地区，应本着尊重历史，承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有”，各地应明确村民小组作为集体土地所有权主体资格的具体落实。

三、本案的启示及问题思考

集体土地所有权确权过程中最大的困难在于权利主体不明，自我维权和保护不力。确认村民小组的土地所有权主体地位将会更加有利于权利主体的细化和权利保护的强化，增强农民对自己土地权利保护的有力性和自己权利保护声音的民主机制的传播，有着重大的现实意义。我国的历史和现实以及法律规定都承认村民小组的所有权主体地位，因此在实践中不应忽视。

本案中，D村的争议土地四至界线清晰，并且也一直由D村第四村民小组实际使用。在土改、合作化和四固定时期，D村第四村民小组也拥有占有、使用该争议土地的证据，而且争议土地地理位置距该村民小组较近（周围与该村民小组承包土地接壤）。在实行家庭联产承包责任制后，D村第四村民小组也取得了争议土地的承包经营权。因此根据本案的实际情况，将争议土地的集体土地所有权确定给D村第四村民小组并承认其占有征地补偿款是合理的，符合我国一直承认的村民小组集体土地所有权的历史和现实，也是符合我国现行法律的规定的。

在本案的调查处理及法院诉讼过程中，D村其余七个村民小组一直拒绝认可该村第四村民小组享有集体土地所有权。并且，D村其余七个村民小组所持的上述观点在实际生活中也十分普遍，特别是在国家建设征用土地过程中，征地补偿费用的分配常常忽略村民小组的所有权主体地位，而由村委会截留或在村内均分，使村民小组及其所属村民的利益得不到完全体现，容易引发土地权屑纠纷，破坏农村地区的安定团结。对此，我们应当大力主张和宣传村民小组的集体土地所有权主体地位的事实，为农村土地纠纷解决进一步扫清障碍。

（刘承韪）