[案情介绍]

2000年10月19日，王某向某市人民政府申请办理初始土地登记，该市土地行政主管部门调查中查明，王某申请办理初始登记的83．42平方米土地范围内有李某所建的长达31年之久的房屋，且双方对该宗地的权利归属存在争议。2001年8月27日，该市土地行政主管部门依据《江苏省土地登记办法》第14条的规定，通知王某暂缓办理土地登记。2001年10月9日，市人民政府作出《关于王某申请初始土地登记的处理决定》（市政籍[2001]01号），对王某申请办理的初始登记暂缓办理。王某不服该决定，于2001年11月15日向市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销该决定。中级人民法院认为王某应对该土地争议先行提起行政复议，不予受理。王某不服又向省高级人民法院提起上诉。

[法院判决]

省高级人民法院经审理作出如下判决：

1.本案不属“复议前置”的范围，对本案涉及的土地权属争议应依照《中华人民共和国土地管理法》第16条的规定处理。

2.撤销市人民政府《关于王某申请初始土地登记的处理决定》（市政籍[2001]01号）；

法院判决理由：

1.由于行政机关的具体行政行为侵犯行政相对人已经依法取得的自然资源权利的，当事人必须先提起行政复议，而在本案中，当事人尚未取得争议土地的使用权，因而不适用于“复议前置”的要求。

2.在王某申请初始登记的83.42平方米土地范围内，存在李某所建并使用的长达31年之久的房屋。《中华人民共和国土地管理法》第16条第1款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”因而市人民政府应该依据《中华人民共和国土地管理法》的规定依法作出处理。

3.《土地登记规则》第67条第1款规定，土地权属争议尚未解决的，土地行政主管部门可以作出暂缓登记的决定。故王某对“该宗土地依法登记”的请求，可由市人民政府依国有土地使用权登记的有关法规办理。

[评析]

在本案的处理中，争议的焦点是是否应对行政机关做出的行政行为先行提起行政复议。我国《行政复议法》第30条第1款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。按照本条的规定，本案当事人尚未取得争议土地的使用权，该土地处于权属不明的状态。因而不是上述“复议前置”的范围，而应按照土地权属争议处理。

[法理研究]

本案中双方争议的关键问题是对于该土地争议的类型划分以及由此带来的争议处理程序的不同。根据本案涉及的问题，对我国目前土地争议的主要类型以及对于不同争议法律所规定的不同的处理程序进行探讨。

一、目前我国土地争议的主要类型及其处理方法

对于我国目前的土地争议案件，有关学者从法学理论上将其划分为三种类型：第一种是土地权属纠纷案件。即由于土地所有权或者使用权归属不明，尚未对该土地进行确权发证或者在确权发证过程中引起争议的案件。根据国土资源部发布的《土地权属争议调查处理办法》第2条的规定，这类争议是指土地所有权和使用权归属争议。例如因土地所有权不明导致的集体与国家或者不同集体之间对于同一宗土地的所有权争议；不同单位之间对于同一宗土地都主张权利而引起的争议。第二种是土地违法案件，即对违反土地管理法规，应当由土地管理行政机关依法追究法律责任的案件，例如因为违法开荒、违法建筑等引起的土地争议。第三种是土地侵权案件，即因侵犯他人的土地所有权和使用权，需要追究民事责任的案件。例如未经他人批准在他人所有或享有使用权的土地上违法建筑、种植林木等引起的土地争议。[1]

按照我国目前的法律，我国针对不同的土地争议类型适用不同的争议解决方式。对于土地权属纠纷，我国《中华人民共和国土地管理法》第16条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”（行政复议法》第6条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：…（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；……”因而，对于土地权属争议的处理程序和方法是先由当事人协商，协商不成的由人民政府处理，对于人们政府处理决定不服的，可以向复议机关提起行政复议或者直接向人民法院提起行政诉讼。

对于土地违法案件，由于我国在对违法（广义的违法，包括犯罪行为）行为进行处罚时根据行为的社会危害性进行了划分，因而对于土地违法行为的惩处也适用行政处罚和刑事处罚两套制度。对于一般的违法案件，《中华人民共和国土地管理法》赋予了土地行政主管部门在必要时候的行政处罚权和申请人民法院强制执行权，因而主要适用的是《行政处罚法》的法律规定。对于严重的土地违法案件，如果其已经触犯了刑法，则应当按照刑法的规定，依法由土地行政主管部门移交有关司法机关处理，·因为此类案件已超出了行政机关的职权范围。

对于土地侵权案件，由于其属于普通的民事侵权行为，因而一般适用我国民事法律的规定，即当事人可以协商解决、也可以请人民调解组织进行调解或者向人民法院提起民事诉讼，其适用的纠纷解决程序与普通的民事纠纷没有差别。

二、我国土地争议解决制度的特点

1.类型决定程序的原则。即按照土地争议的不同类型适用不同的争议解决程序，将权属争议和其他土地争议如土地合同争议、土地侵权争议、土地违法争议等区分开来。在土地权属争议的处理上更加注重政府的作用，将其排除在法院民事案件的直接受理范围之外。当事人只有在经过了政府处理程序之后，才能向法院提起行政诉讼。其他土地争议的解决则更注重司法和仲裁机构的作用，行政权力一般不强制干预。

2.我国特有的程序设计和法律制度导致政府在土地权属纠纷中时常处于被动的地位。首先，我国的土地权属争议以历史遗留问题居多，这些问题往往时间久远，关系复杂，有的甚至已经经过政府的数次处理，当事人对自己的权利要求期望值普遍较高。政府在裁决这些争议时，除非是双方自愿让步、达成协议，否则政府的行政裁决很难做到双方都满意的程度。往往结果是政府裁决了，当事人却不理解，又提起行政复议、行政诉讼，费时费力，社会成本高。其次，由于我国立法思想“宜粗不宜细”的特点，我国的《中华人民共和国土地管理法》、《草原法》等实际上只起到了一个“赋权”的作用。政府部门在处理土地争议时，主要还得依据历史上的土地政策、部门规章和地方规定，而部门规章在我国《行政诉讼法》上只能作为法院判案的“参考”，土地政策和地方规定的效力更低。也就是，说政府部门作出行政裁决所依据的规范性文件，很可能在行政诉讼中不被法院接受，导致政府败诉，这也是基层部门不愿行使这种裁决权的原因。再次，由于土地权属争议的政策性较强，因而本来行政机关在处理争议时应当具有更高的效率和科学性，但在现实中由于我国行政机关内部没有专门的争议调处机构、人员和经费保障，效率无法保证，如果再考虑当事人提起复议或行政诉讼的因素，效率更低，行政机关相对于法院本应有的便捷优势荡然无存。

三、完善我国土地争议解决制度的建议

土地争议解决制度归根结底要建立在行政裁决制度的完善上，我国土地法、行政法等领域的学者、专家从国外行政裁决制度、特别是英国的行政裁判所制度中得到很大启示，提出了我国完善行政裁决制度、并最终在土地等特殊领域建立专门的争议裁决制度的设想。从我国目前的土地争议情况及今后的立法发展分析，这一设想应当成为建立我国土地争议裁决制度的目标。[2]

因为，这种独立的行政裁决制度具有以下优点：

1.裁决人员专业化。英国的行政裁判所建立的基础是经济和社会发展所带来的各种与行政管理密切相关的特殊领域的问题，如交通运输、环境保护、移民、土地争议等。对于这些纠纷的解决，不仅需要法律知识，还需要行政管理或者其他专业知识，而这是普通法院法官所无法达到的。裁判所的裁判人员大多是各个领域的专家，很多还要求具有律师资格，因而与普通法院的法官相比，在其所属领域更加专业化。

2.裁判所和人员的独立性。英国的行政裁判所都是依据议会的法律设立的，既不属于法院，也不属于行政系统，在组织上与行政系统联系，在活动上则保持独立。裁判所独立办案，不受行政机关及其官员干涉。没有取得大法官同意，部长不能解除裁判所成员的职务，裁判所的办公费用一般由有关的部供给。这从人员、经费和组织活动上保证了裁判所能够独立地处理纠纷，有利于裁判的公正性。

3.裁判程序、证据规则简单便捷，方便当事人。裁判所在审理案件过程中不受普通法院程序的拘束，可根据不同性质的诉讼制定不同的程序规则，而且还可以不受法院证据规则的拘束，可以采用较方便的证据规则，例如不禁止采用传闻证据，证人一般不必宣誓。这些都使得行政裁判所与普通法院相比更便捷、更高效。

在研究我国土地争议目前存在的问题和国外经验的基础上，专家提出了建立土地争议裁决制度的具体建议：首先，通过制定一部统一的法律，从机构设置、程序，裁决效力等各个方面对这一制度进行规定；其次，在机构设置上实行省和中央两级，对于省裁决机构的决定不服可以上诉到中央裁决机构；再次，在裁决法律效力上，中央裁判机构的裁决具有终审权，当事人只有对其适用法律问题不服时才可以起诉到法院，法院对事实问题没有司法审查权。[3]通过实践分析，在我国建立相对独立的准司法性质的专门的土地争议解决机构，应当是我们裁决土地争议的长远思路。

四、本案的启示

我国目前的土地争议解决方式主要是先由争议双方进行协商，协商不成，由人民政府处理。具体处理是单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。但在实践中有不少土地争议是由于政府的具体行政行为引起的，因此在处理此类争议时，政府就成了既是球员又是裁判的角色；在处理程序上，如当事人对有关人民政府的处理决定不服的，向人民法院起诉时，人民法院又将案子转至土地行政主管部门进行具体处理，从而产生恶性循环的怪圈，非常不利于纠纷的有效解决。借鉴国外的成功经验，建立独立的土地争议裁判制度，将能更有效地解决土地争议案件。

（李炳辉、钟京涛）