沈 慎

一 前言

自唐代起，为了增加粮食产量，长江中游一带就不断通过围湖造田发展农业，长江中游沿江、滨湖地区的广袤洲滩和边滩成为著名的粮仓。1949年后直至十一届三中全会这段时间内，在不恰当的人口政策和“以粮为纲”的农业政策支配下，大规模的围湖造田活动更是一直没有停止过。过度的围湖造田使得江汉平原、洞庭湖周边等地湖泊面积急剧萎缩，对长江洪水的调蓄能力大幅度降低，造成1998年全流域性的特大洪水，迫使政府反思以往的决策错误，决定退田还湖。

本案例中的青山垸位于湖南省常德市汉寿县，西洞庭湖南岸，面积约11平方公里。自1975年围垦以来，青山垸每年都要投入大量的资金和人力用于抗洪抢险和堤坝加固。1998年的特大洪灾，青山垸也未能幸免，连续两次崩堤，当地的居民饱受洪涝灾害之苦，直接损失超过3000万元。同年，汉寿县政府痛下决心对青山垸实施退田还湖，将青山垸的土地使用权划拨给了刚刚成立不久的汉寿西洞庭湖省级自然保护区管理。垸内居住的1789户居民均得到国家移民建镇建房补助款，全部迁到青山垸附近的镇子里居住。

二 机构简介

WWF参见案例二组织机构介绍。

三 项目介绍

为了使青山垸的湿地生态环境尽快得到恢复，汉寿县人民政府决定对青山垸进行封闭式管理，不允许任何人进入青山垸滥捕乱猎，破坏青山垸的生态环境。这一政策引起了许多原居住在青山垸的渔民们的强烈不满。对已经失去了土地的渔民来说，不让捕鱼意味着他们最主要生活来源的丧失。

因此，渔民们不顾县政府的明文禁捕，经常在青山垸中进行乱捕乱猎，用迷魂阵、电鱼、炸鱼、毒鱼等各种方法疯狂掠夺青山垸的鱼类资源，使得青山垸的生态环境日益恶化。为了保护环境，当地政府和保护区投人大量的人力、物力，但却屡禁不止，与此同时保护区与渔民的矛盾日益升级，愈演愈烈。最严重的时候，村民使用弯刀对付保护区管理人员，打砸保护区办公室，甚至有个别渔民用炸鱼的雷管袭击保护区的监测巡护船。

作为一家在中国扎根多年的国际NGO，世界自然基金会（WWF）在1999年即与保护区建立了合作关系，为青山垸的退田还湖和生态恢复提供资金和技术等方面支持。面对保护区与社区渔民的激烈冲突，WWF意识到只有妥善解决渔民的生计问题，才能够制止渔民的滥捕滥捞，化解渔民与保护区的矛盾。在1999年，WWF首先开始尝试支持渔民进行网箱养鱼项目，以替代原有的捕鱼。但是，由于周边工厂废水污染导致网箱里鱼儿大量死亡，造成直接经济损失60多万元，使养鱼项目前功尽弃。随后，WWF又在2002年鼓励部分渔民从事生态旅游服务接待，但由于青山垸的生态环境还没有彻底恢复，加上知名度较低，有限的游客仍然无法有效改变渔民的生计。

转机发生在2003年。这一年，WWF与全球环境基金会合作，将“社区共管”[1]的模式引入青山垸，从而使当地的生态保护事业发生了根本性的变化。

为了推广社区共管的模式，WWF在汉寿县举办了“社区共管”培训班，邀请保护区的工作人员和渔民中德高望众的老渔民唐代钦一同参加。培训班不仅使得保护区的工作人员转变了过去的管理理念，也让唐代钦的思想发生了转变。过去，唐代钦经常带领渔民们与保护区和政府执法人员对抗，但是这次培训班让他深刻意识到只有保护好青山垸的生态环境，渔民们才能更好、更长远地受益。有了这种想法后，唐代钦便深入社区主动做起渔民的思想工作来，建议社区渔民和保护区双方一起在青山垸进行社区共管。经过他的努力，渔民们都强烈要求与保护区对青山垸进行共管，纷纷表示，如果与保护区进行社区共管，他们将主动拆除青山垸中的“迷魂阵”，做至船上岸、网入库，使青山垸的生态环境尽快得以恢复。

在世界自然基金会的积极协调和斡旋下，唐代钦等6位渔民代表与保护区、县政府进行了反复磋商和谈判。在2003年10月，保护区和青山垸原住渔民制订了《青山垸社区共管方案》，即在不破坏青山垸湿地生态环境的前提下，保护区允许当地社区一部分原住渔民在青山垸从事生态水产养殖，由保护区和当地社区渔民共同参与青山垸的水生态环境保护。2004年3月，青山垸180户原居（农）渔民和保护区正式签订了社区共管承包经营合同，并成立了“汉寿西洞庭湖自然保护区青山垸社区共管委员会”，唐代钦等6位渔民代表，被推选为青山垸社区共管的负责人。承包协议规定，在不破坏青山垸生态环境的前提条件下，社区渔民获得水面经营权，可以在青山垸从事适当的渔业生产活动，冬季候鸟来临之前允许下湖捕捞一次，冬季候鸟来后不准下湖捕捞。

在社区共管模式下，所有渔民全是股东，不负责经营的渔民每年一样可以分红，平时还可以在外面打工。生态环境的保护与渔民的利益息息相关，从而大大提升了渔民们保护环境的积极性。在社区共管委员会的组织协调下，渔民们主动停止了原来的滥捕滥捞，并自筹资金，在WWF的支持下积极开展渔业生产，积极参与到保护青山垸的行动中来。面对周边污染企业的污染，共管委员会一方面聘请律师打官司，向排污企业索赔，另一方面多次组织渔民请愿，成功推动了地方政府对污染企业的治理。观鸟是青山垸生态旅游的特色，为了保护青山垸的鸟类资源，共管委员会还组织了6位渔民，成立了义务护鸟队在青山垸中巡逻，禁止任何人在湖区捕猎水鸟。在进行旅游接待服务时，渔民也会提醒游客，不要在湖中乱扔垃圾，不要在湖畔生篝火，不要穿鲜艳衣服观鸟等。

传统的渔业为了提高产量，大量使用渔药、化肥、饵料，往往导致水体的富营养化。有机渔业则采用天养的方式，严格按照我国有机农业生产标准来进行生产，几乎没有对水域的生态环境和湿地资源造成破坏。为了推动青山垸的生态开发，WWF多次组织地方政府、保护区和共管委员会代表前往杭州、香港、马来西亚等地考察，学习有机渔业和环境保护的成果经验和模式，让当地政府、保护区和渔民代表看到了生态开发的前景和希望。为了更好地推动有机渔业的发展，WWF积极为当地对接专家技术力量，主动为青山垸对接有机渔业的认证机构，甚至协助渔民进行市场推广。

通过双方的不懈努力，青山垸仅用3年时间就实现了和谐发展。2004年，青山垸的渔业生产也获得了大丰收，创收400多万元，参与社区共管的青山垸原居渔民们个个心里都乐开了花。社区和保护区的关系空前融洽，以前的对立情绪也荡然无存了。更重要的是，青山垸的生态环境也得到了极大的改善，恢复了往日的美丽。2004年冬季，青山垸又重现了30多年以前万鸟齐飞的壮观场面。白琵鹭、小天鹅、红头潜鸭、灰鹤、骨顶鸡等一些久违了的珍稀鸟儿，都来到了青山垸栖息觅食。万鸟齐飞、万鱼齐跃的壮观场面吸引了越来越多前来观光的游客，许多渔民也纷纷加入到“洞庭风光游”的旅游接待服务中来。2005年，青山垸更是被国家建设部批准为——青山湖国家城市湿地公园。2006年11月，青山垸的渔业生产顺利通过了南京国环有机认证中心（OFDC）的检查验收，年产有机鱼达1200吨以上，产品畅销全国各大中城市，深受市场欢迎。“青山垸”牌有机鱼成为湖南省水产品的知名品牌。

目前，WWF也在积极推广“青山垸湿地恢复和社区共管模式”。汉寿县月明潭乡桔园村借鉴青山垸水生态环境保护模式发展有机蔬菜，成立了汉寿县月明潭乡桔园村有机蔬菜种植专业合作社，减少了农业生产对西洞庭湖水生态环境的污染，周边许多乡镇也纷纷成立了生态种植、养殖专业合作社，极大地减少了洞庭湖的污染源，从而保护了水生态环境。长江流域许多像青山垸一样的退田还湖的区域，完全可以借鉴青山垸水生态环境保护模式，走社区共管和可持续发展的农（渔）业生产道路，既合理利用了湿地资源，又没有对水生态环境造成污染和破坏。

四 总结与思考

青山垸在退田还湖初期所发生的官民激烈冲突，折射出地方政府在保护环境，乃至处理社会矛盾中的通病，即一味依赖自上而下的行政强制手段，没有充分考虑到居民在生计等方面的需求。而当政府采用社区共管模式，让渔民参与到自然资源的合理开发时，渔民则展现出极强的主人翁意识，对环境保护不遗余力，因为他们深刻认识到只有保护好环境，才能更好地生存和发展。

在青山垸中，社区共管的顺利开展需要几个条件：乙渔民与政府愿意一起合作；b.有一套良好的利益分配和管理机制；C.对环境合理的开发；d.社区共管能够带给渔民持久的经济回报。任何一个环节的缺失都会导致失败。在这里，我们看到WWF做了大量的工作来确保社区共管的开展。首先，WWF做了大量的思想和宣传工作，让地方政府和渔民深刻认识到社区共管的重要性，并通过积极的斡旋，让水火不容的双方一起坐下来谈判达成一致。随后，在经济利益分配上，渔民与政府是承包的关系，每年上缴一部分收入给政府，渔民内部则采用股份制的方式，建立了合理的分配机制，大大激发了渔民的工作热情。WWF还帮助青山垸开展生态旅游和有机渔业，为当地对接技术、资金和市场渠道等方面的支持，大大提高了渔民的收入，让渔民深刻认识到环境保护与经济发展密不可分，从而可持续地保证了渔民对于保护环境的积极性。