[案例来源] 环境保护部环境监察局
[案例分析人] 徐本鑫 吴满昌
[案例类型] 环境行政案件
[案例名称] 汤某诉杨州市环保局环境行政许可案
[违法类型] 违法审批建设项目环评报告书
[主要违法行为] 环评审批程序违法
[关键词] 环境影响评价；环评审批；司法审查；审查标准；正当程序
[案例概要] 杨州市某医院根据市人民政府会议要求和市发改委批复进行改造，并委托扬州市环境科学研究所对工程项目进行环境影响评价。201O年6月，扬州市环保局作出环许批复，同意该医院在拟定地点建设。工程投入使用后，与医院毗邻而居的汤某认为：市环保局的行政许可行为程序违法；医院产生的噪声、振动及油烟等污染对其家人的身心健康造成严重侵害，遂提起行政诉讼。2014午8月，此案终审认为：扬州市环保局作出的环评审批，事实清楚、证据充分，适用法律正确；作出批复前没有告知汤某享有陈述、申辩以友要求听证的权利，该环评审批程序违法。但是，程序问题应视力瑕疵，并未影响到环评审批的实体合法性：且本案涉及公共利益，程序瑕疵并不导致环评审批被撤销的法律后果。
[案例启示] 随着公众环保意识的提升和环境法治的加强，大量环评纠纷通过司法程序交由法院裁判。环境影响评价具有专业技术性强，涉及利益主体多等特征。行政部门的环评审批存在较大自由裁量空间，现有环境影响评价立法尚没有为环评司法审查提供清晰的规则指引。环评司法审查在发挥其解释环评法律法规和监督环境行政权利等功能的同时，司法权也不应超越边界对行政权产生不当干预。法院应将正当行政程序作为环评司法审查的边界，重点审查环评审批主体是否适格、专家的产生及构成。是否适当、审批程序是否规范、信息公开是否充分以及公众参与是否有效。
为了从源头上防止环境污染和生态破坏，充分实现环境影响评价制度的立法目的，我们一方面应该厘清环评司法审查的功能，另一方面应该界定环评司法审查的边界。
案情简介
2009年8月，扬州市人民政府经过专题会议讨论，原则同意扬州市某医院进行规划与改造；11月，扬州市发改委作出批复，原则同意该医院进行规划调整；同年12月，医院方委托扬州市环境科学研究所对涉案工程项目进行环评。环评报告编制期间，工程环评两次进行网上公示。2010年4月，环评报告书编制完成。4月9日，扬州市环境科学学会主持召开了项目环评报告书评审会，三位专家组成的评审小组认为报告书经适当修改后可以报批。5月17日，医院方向扬州环保局提交材料，申请项目环评审批。同日市环保局在该局网页上公示项目环评报告受理情况。5月20日，扬州市环境科学学会作出项目环评报告的技术评估意见，认为经评审修改后的报告书总体符合国家与江苏省有关环评报告书的编制要求，可以报批。扬州市环保局于2010年6月3日作出《批复》（扬环审批[2010]41号），同意该医院按环评报告书所列内容在拟定地点建设。该工程已于2013年3月投入使用。汤某的居住地与涉案项目毗邻。汤某认为，市环保局的行政许可行为未依法履行告知义务，剥夺了其申请听证的权利；工程项目投入使用后，产生的噪声、振动及油烟等污染对其家人的身心健康造成严重侵害。汤某于2013年6月28日提起行政诉讼。
此案经江苏省扬州市江都区人民法院和扬州市中级人民法院两级审理，终审认为：扬州市环保局作出的环评审批，事实清楚、证据充分，适用法律正确；作出批复前未依法履行告知义务，剥夺了汤某享有陈述、申辩以及申请听证的权利，环评审批程序违法。但是，程序上存在的问题并未影响到扬州环保局行政许可实体合法性，程序问题应视为瑕疵，且本案涉及公共利益，环评审批程序瑕疵并不导致环评许可被撤销的法律后果。此外，法院还判决驳回汤某要求判决环保局限期停止医院相关设施使用直至彻底消除污染的诉讼请求。
关键问题
该案作为与环评审批有关的环境行政案件，被江苏法院评为“2014年环境资源典型案例”。但是环评司法审查问题并没有引起环评审批工作和法学理论研究的足够重视。中国司法裁判文书网显示，2014年和2015年裁判文书内容中涉及“环境影响评价”的行政案件分别为1843条和1464条；而中国知网显示，2014年至今主题涉及“环境影响评价司法审查”的学术论文仅有4篇。本案中，法院对涉案环评审批行为进行了司法审查，但是环评审批行为如何才算合法合规，环境司法审查如何不越界、不越权等问题值得进一步思考。
环评行政审批行为是否合法合规
本案中，扬州市环保局作出环评审批的程序是否合法，认定事实是否清楚，成为争议焦点。法院经审理认为，汤某作为本案的利害关系人，扬州环保局在作出批复前没有依法告知其享有陈述、申辩以及申请听证的权利，环评审批程序违法，但扬州市环保局作出的环评审批事实清楚、证据充分。扬州环保局根据国家环评导则及江苏省环评报告书编制的相关要求，对医院方提交的环评报告书进行了综合评价，方法客观，其结论应予尊重。在环评报告书编制阶段已有相关专家进行技术评估，出具了环境影响报告书评审意见；在扬州环保局审批阶段，由扬州市环境科学学会出具了技术评估意见，认为符合相关要求；因此，程序上存在的问题并未影响到扬州环保局行政许可实体合法性，程序问题应视为瑕疵。依法行政的基本意蕴是行政权的行使要具备“合法性原则”，即“任何国家机关所作出的特定决定都不得与事先公布的一般法律规则相抵触”[1]。从依法行政的角度看，任何违反法定程序的环评审批行为，都将折损现代法治精神，其合法性也自然无法获得社会认同。虽然有些环评许可程序的瑕疵轻微，但瑕疵的聚合足以影响环评制度的设立宗旨，以瑕疵的环评程序为前提做出的许可处分应当是违法处分。
环评司法审查行为是否越权越界
在本案二审期间，法院委托扬州市环境监测中心站对涉案工程的噪声、振动、油烟排放等进行了监测，各项指标均符合相关标准，确认被诉环境保护行政许可在实体上符合环境保护的相关要求。但是，面对复杂的环境科学知识和不确定的环境潜在影响，欠缺相关科技知识的法院对环评审批的实体合法性审查是否合理正当？按照分权制衡理论，法院在进行司法审查时，应当探求立法机关的意图，发现行政机关的权力界限，并借此阐明控制的正当性[2]。环境影响评价制度作为一项贯彻“预防为主”原则的环境法律制度，其目的是为了在环境行政活动中植入环保理念，通过要求行政机关严格遵守环评审批程序，引导和规范政府行为，提高行政决策的科学性和正当性。违反法定程序的环评审批行为自然欠缺正当性。本案中，法院通过司法审查，判令具有程序违法性的环评审批行为具有实体合法性。这在实际上使环评司法审查行为具有了环评行政审批的效力，不仅超越了司法权的应有边界，也丧失了司法权的监督功能。当环评司法审查行为不能按照清晰的审查标准履行裁判监督功能，而变成某种经济利益的维护工具，并忽视公众合法权益，将严重摧毁人们对法律的信仰，直接产生大量“信访不信法”现象。
案例启示
司法权作为可与行政权相制衡的国家权力，对环评审批行为进行司法审查是现代法治国家的普遍做法。为了从源头上防止环境污染和生态破坏，充分实现环境影响评价制度的立法目的，我们一方面应该厘清环评司法审查的功能，另一方面应该界定环评司法审查的边界。
厘清环评司法审查的功能
环评司法审查固然具有化解环境纠纷、保障公众环境权益、维护环评制度健康运行、促进经济绿色发展等多层面的功能，但是，解释环评法律法规和监督环境行政权利应成为其最基本、最核心的两项功能。
第一，解释环评法律法规。解释环评法律法规是环评司法审查的基本功能。由于环评具有很强的专业技术性和科学不确定性，法律针对环评制度的规定也因此具有很强的原则性、目的性和模糊性，难以为行政机关提供明确的规则约束。例如，《环境保护法》第56条规定，建设单位对应当编制环评报告书的建设项目，应当在编制时向“可能受影响的公众”说明情况，“充分征求意见”。但哪些属于“可能受影响的公众”，征求意见达到何种程度才算“充分”等都不清晰。实践中因“公众参与不充分”“参与形式走过场”等引发了大量纠纷。现阶段环评争议有逐渐进入司法程序，在法院“另辟战场”的趋势。按照司法权设立的初衷，法院拥有裁判环评审批行为是否符合法律要求的权利。因此，在个案审理过程中，结合最高人民法院的“通知”“意见”“复函”等解释环评法律法规，是环评司法审查的基本功能。环评司法审查所形成的典型案例经《最高人民法院公报》登载或推介，可以指导地方各级人民法院的环评司法审查工作，确保环评报告编制和环评审批行为在法律框架下运行。
第二，监督环境行政权利。监督环境行政权利是环评司法审查的核心功能。按照分权制衡理论，环境行政权与环境司法权在环评制度实施过程中各有其核心功能，环境行政权保证环评制度的实施，司法通过环评合法性审查，保障行政机关遵循正当行政程序，实现国家环境行政权与公民环境权的平衡。环境行政权作为一种独立的权力形态，不仅要受到环境立法的约束，而且也应当受到环境司法的控制。即使面对环境行政机关享有较大自由裁量权的专业领域，司法权也拥有一定审查空间。本来不确定的法律概念不是要制造一个基本权保护的法外空间，只是随着不同类型的案件，司法权在审查环境行政行为时的审查强度应作相应调整[3]。有了环评司法审查，环评就变成了一个可以实实在在地影响和改变行政决策的法律制度，环评也从主要针对行政相对人的环境管理制度变成了同时针环境行政管理主体的具有法律效力的约束。监督环境行政权利，并对行政权侵犯公民权利实施救济，是环评司法审查的核心功能。
廓清环评司法审查的边界
法院进行环评审查的目的主要在于确保环评确已充分考虑环境影响，而并不干涉行政机关的专业判断，否则，司法权就会对行政权产生不当干预。因此，法院应明确环评司法审查的边界，确立正当行政程序这一审查标准。具体而言，应从以下方面予以评判。
第一，审批主体是否合法适格。就建设项目环评审批而言，建设单位应当向有审批权的环保部门或其他依法行使审批权的部门提出审批申请。我国《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》对建设项目环境影响评价文件的审批明确了分级审批权限，下级环境保护部门不得超越法定职权、违反法定程序或者条件做出环境影响评价文件审批决定。《环境影响评价法》第19条规定，为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构，不得与负责审批建设项目环境环境影响评价文件的环境保护行政主管部门或者其他有关审批部门存在任何利益关系。法院应当审查环评行政审批机关是否拥有该建设项目环评文件的审批权限，是否与环评报告编制机构存在利益关联，确保不存在“越权审批”和“利益输送”问题。本案中，扬州市环保局审批由其下属事业单位扬州市环境科学研究所作出的环评文件，不符合《环境影响评价法》的相关规定，环评审批主体明显不合法。
第二，专家产生及构成是否适当。有关审批部门在对环境影响报告书进行审查时，可以组织专家对环境影响报告书进行技术评估。我国《环境影响评价审查专家库管理办法》已于2003年颁布实施。专家评审理论上是对环评报告中的专业知识进行把关，但环境决策中的专业知识具有多样、复杂和不确定的特征，科学权威有可能被盗用于获利目的，专家易被腐化而遭“利益俘获”。法院应重点审查专家人数是否符合相关要求，专家产生方式是否以随机的方式从依法成立的环评审查专家库内的专家名单中确定，专家与提供环评技术服务的机构是否存在利益关系等，以确保专家的产生及构成适当合法。审读本案的司法裁判文书发现，法院在本案中欠缺对专家产生及构成是否正当的审查。
第三，环评审批程序是否规范。环境行政部门审批环境影响报告书的正当程序是，先由建设单位提交报批稿，再由环境行政部门予以受理，依法履行公开该报批稿并征求公众意见的程序，进行审查并作出许可与否的决定。实践中，“先上车后补票”“未批先建”等程序倒置和程序缺失是环评审批中的常见乱象，应成为司法审查的重点内容。根据《行政许可法》的相关规定，行政机关在作出行政许可决定前，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系人享有陈述、申辩的权利；发现行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。一些地方性法规中甚至有更为具体细致的程序规定。本案中，扬州环保局在作出环评批复前，没有告知利害关系人享有陈述、申辩以及要求听证的权利，程序违法。
第四，环评信息是否充分公开。环评信息公开是环境影响评价制度的重要内容。环评信息是否充分公开，直接关涉公众能否有效维护自身权益和监督环境行政行为。相关法律法规对环评信息公开已作规定，但也存在“信息公开时间及方式不规范”等问题[4]。法院应结合个案情况对环评信息是否充分公开进行审查。一是公开的环评信息是否真实、全面。环评信息是否全部公开，公开的环评信息中是否存在虚假信息？二是环评信息公开的方式是否足以让公众知悉。法院必须在个案中查明，建设单位、环评机构甚至环境行政机关是否以便于公众查阅的方式发布环评信息，而不能仅从形式上审查环评信息是否进行了公开。比如在网站或者报纸上公布环评信息，而相应的网站或报纸是否受到利益相关者的普遍关注？或者在利益相关者居住场所张贴环评信息，而张贴时间是否足够引起利益相关者注意？如果答案是否定的，那么，法院应认定环评信息公开方式不当，据此作出的环评审批行为程序违法。
第五，公众参与是否真实有效。加强法院对环评程序中公众参与有效性的审查，有助于提升环评结论的正当性与合法性。长期以来，我国环评实践中，“公众参与走过场”“公众意见被代表”等现象大量存在。对于公众参与是否真实有效，法院应从以下方面进行重点审查：一是公众范围的确定是否合理。比如，参与人是否具有代表性，是否通过扩大利益相关者范围稀释影响敏感区域的公众意见。二是公众参与的时间是否充分。时间上是否实现了规划建设阶段、环评报告书编制阶段、环评报告书审批阶段的全程参与，如果项目定好了，报告编好了，再安排公众参与就失去了环评公众参与的意义。三是公众参与的方式是否恰当。参与方式上能否确保利益相关者的意见得到充分表达、不同意见能够充分交流和辩论。比如，采用问卷调查时，问卷所设置的问题是否会诱导或排除公众意见的表达。四是公众意见是否被有效回应和吸纳。司法应审查行政机关是否逐一回应公众意见，是否公开说明行政决定的理由，如此才能实现公众意见可以影响决策形成的效果。
参考文献
[1]王锡锌.依法行政的合法化逻辑及其现实情境[J].中国法学，2008（5）：63-76．
[2]田开友，阮丽娟.环境影响评价司法审查的正当性阐释[J].吉首大学学报（社会科学版），2015（1）：118-123．
[3]阮丽娟.行政权理论变迁视域下环评审批司法审查之重构[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2016（2）：64-67．
[4]李挚萍.建设项目环评信息公开法律机制改革及立法回应[J].环境保护，2016（6）：10-13．
（徐本鑫系昆明理工大学法学院副教授；吴满吕系昆明理工大学法学院教授。吴满昌系通讯作者）
