[案件来源] 环境保护部环境监察局

[案件点评人] 单红军 王恒斯 王婷婷

[案件类型] 点评类

[案件名称] 大连环保志愿者协会诉大连中石油公司等海洋环境公益诉讼案

[主要污染类型] 海洋环境污染

[主要污染行为] 爆炸事故引发的原油泄漏

[违法企业所属行业] 原油加工、仓储、运输业

[关键词] 海洋环境；公益诉讼；损害赔偿；法律问题

[案件概要]2010年7月16日，位于大连市保税内的大连中石油国际储运公司原油管道发生爆炸并引发大火与原油泄漏，周边海域生态环境受到严重损害。2015午6月5日，民间公益组织大连环保志愿者协会将7名责任人诉至大连海事法院（大连7·16事故案）。同年6月17日，大连海事法院裁定不予受理并驳回了原告大连环保志愿者协会的起诉。在裁定送达后的10天上诉期内，原、被告双方达成和解并签署书面协议。根据该协议，被告应支付2亿元人民币用于受损海洋生态环境进行修复和保护。

[案件启示] 本案是新《环境保护法》于2015年1月1日生效后我国北方第一起环境公益诉讼案件，损失属于海洋环境损害，该案因此对我国海洋环境保护具有重要的代表性与示范性。因争议以庭外和解方式了结，案件未能进入法庭实体审理阶段，因此，案件可能涉及的法律问题，如海洋环境公益诉讼的法律适用问题，公益组织在海洋环境公益诉讼中的原告资格问题，海洋环境公益诉讼的损害赔偿范围、诉讼成本问题等，未能得到司法实践的检验和澄清。

继2012年新修订的《民事诉讼法》（以下简称“新《民诉法》”）第55条首次对我国公益诉讼做出原则性规定后，2015年1月1日生效的新修订的《环境保护法》（以下简称“新《环保法》”）第58条对我国环境公益诉讼制度的建构又做出了具有里程碑意义的规定。根据新《环保法》第58条规定，可以向人民法院提起公益诉讼的组织应当同时满足两个条件：一是依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；二是专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录。同时，该条还规定，符合规定的社会组织向人民法院提起诉讼，法院应当依法受理；提起诉讼的社会组织不得通过诉讼谋取经济利益。无容置疑，新《环保法》第58条是对新《民诉法》第55条中“有关组织”规定的明确化和具体化。

新《环保法》的生效增加了各地环保公益组织参与环境公益诉讼的积极性，之前各地环保法庭“零受案率”的困局也得以破解。尽管我国环境公益诉讼的法律规定与司法实践有了实质性的进步，但我国环境公益诉讼的相关制度仍处于建构期，比如，我国目前仍缺少关于环境公益诉讼审理程序、举证规则等的明确规定。另外，就海洋环境公益诉讼而言，尽管2013年年底修订、2014年3月生效的《海洋环境保护法》（以下简称“新《海环法》”）是新《环保法》的特别法，应当优先适用，但是，新《环保法》晚于新《海环法》的事实导致了“一般法中的新修改内容可否优先于特别法适用”问题的产生，由于理论与司法实践对此问题持不同立场，客观上导致了法律适用的混乱。可以预见，如不及时解决该问题，此将成为制约我国海洋环境公益诉讼健康发展的“桎梏”。

大连7·16事故案是中国北方海洋环境公益诉讼的第一案。由于涉案事故污染海域广，索赔金额大，被告企业规模巨，该案引起了社会的高度关注，加之案件索赔的损失属于海洋环境损害，因此，该案对我国海洋环境的保护具有很强的代表性与示范性。遗憾的是，由于该案没有进入法庭实体审理阶段，因此，案件可能涉及的、同时又是新《环保法》后依然存在的相关法律问题没能得到司法实践的检验和澄清。为探讨我国海洋环境污染公益诉讼法律困境的解决路径，笔者将围绕大连7·16事故案可能涉及的几个法律问题，展开如下讨论。

案件基本情况

2010年7月16日，位于辽宁省大连市保税区的大连中石油国际储运公司原油库管道发生爆炸，继而引发大火与原油泄漏，有约1500余吨泄漏原油流人附近海域，造成大连湾、大窑湾、小窑湾和金石滩等多地海域受损，多项海洋生产也受到严重影响，因此导致巨大经济损失。2015年6月5日，公益社团法人大连市环保志愿者协会提起海洋环境污染公益诉讼，将中石油燃料油公司等七名被告诉至大连海事法院，诉讼请求包括：（1）海洋生态环境直接损失4.96亿元人民币；（2）恢复海洋生态环境费用1.49亿元人民币；（3）公开登报赔礼道歉；（4）承担原告支出的合理费用；（5）承担诉讼费。

2015年6月17日，法院作出民事裁定[（2015）大海立初字第5号]认为，相较于新《环保法》第58条规定，新《海环法》第90条规定属于海洋环境污染的“特别性规定”，而依据《立法法》第92条规定，同一机关制定的法律应遵循“特别法优于一般法”原则，大连7·16事故案应适用新《海环法》。由于大连市环保志愿者协会不具有新《海环法》规定的民事原告主体资格，故裁定不予受理大连市环保志愿者协会提起的公益诉讼。在裁定送达后的上诉期内，原被告双方自愿达成庭外和解并签署和解协议。根据该协议，被告将支付2亿元人民币用于受害海洋环境的修复和保护，原告将不再就该案提起上诉。

海洋环境公益诉讼的法律适用问题

我国1982年8月23日首次颁布的《海洋环境保护法》没有定义“海洋环境”，1999年修订本和2014年修订本（即新《海环法》）也未定义“海洋环境”。新《海环法》适用于“中华人民共和国内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及中华人民共和国管辖的其他海域”。

我国1989年12月26日首次颁布的《环境保护法》所称的环境是指，“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。（第2条）”新《环保法》除全部继承旧法环境定义内容外新增加了“湿地”内容。新《环保法》适用于“中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域。（第3条）”海洋是新《环保法》所称“环境”的重要组成部分。在新《环保法》中，“海洋”是“环境”的下位概念或子概念。

对海洋与海洋环境而言，新《环保法》与新《海环法》是一般法与特别法的关系。依据“特别法优于一般法”的法律适用原则，在海洋环境公益诉讼的法律适用上，新《海环法》应优先于新《环保法》适用。最高人民法院在解释法律适用时遵循“特别法优于一般法”原则，具体可见《最高人民法院关于适用（涉外民事关系法律适用法）若干问题的解释（一）》中第3条第1款规定。

在大连7·16事故案中，海事法院运用“特别法优于一般法”原则机械地得出应排他地适用新《海环法》的结论过于轻率，理由是，在适用新《海环法》或新《环保法》的选择上，除应遵循“特别法”与“一般法”原则外，还应考虑“新法”与“旧法”之间的关系。鉴于新《海环法》第90条第2款和新《环保法》第58条及其他相关条文在性质上是对同一事项“海洋环境损害”的旧的特别规定与新的一般规定，在该两部法律对海洋环境公益诉讼规定不一致时，海事法院不应简单运用“特别法优于一般法”原则确定应适用新《海环法》。在同时存在“新法”与“旧法”之间关系情况下，为慎重起见，其至少应根据《立法法》（2015修正）第94条第l款和第46条的规定，通过最高人民法院向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释的要求。

海洋环境公益诉讼的原告资格问题

从立法层面看，我国迟迟未确立环境污染公益诉讼制度的一个重要原因在于，此类诉讼的原告资格缺乏统一而有效的衡量标准和构成要件。原告资格的“无法可依”，客观上导致了我国自2007年以来高调设立的134个环保法庭面临“零受案”的窘境。以辽宁省为例，环保法庭自1996至2011年的15年间，未曾受理过一起环保公益诉讼案件。

新《环保法》第58条明确规定符合“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”和“连续从事环保活动五年以上且无违法记录”的民间公益组织均可作为环境公益诉讼之原告。2015年1月6日发布的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境公益诉讼解释》）对该两项概括性要件作出了进一步解释，即“设区的市、自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区以上人民政府民政部门”可认定为新《环保法》第58条第2款第1项所称的“设区的市级以上人民政府民政部门”；公益组织的“无违法记录”是指，该组织在从事业务活动中未受过行政、刑事处罚。

海洋环境公益诉讼原告资格的确定应以新《环保法》为依据。新《环保法》第58条第1款第1项是对新《民诉法》第55条所称“有关组织”的明确化和制度化，也是建构我国环境公益诉讼制度的具体步骤之一。无论就新《环保法》的立法目的还是其调整的地域范围看，该法第58条均应是将海洋环境公益诉讼原告资格规范在内的实证规定，也是目前我国海洋环境公益诉讼最直接和明确的法律依据。《环境公益诉讼解释》更是在司法层面对新《环保法》的这一规定作了更具操作性的解释，这也是司法解释对现行法律规定作的必要释义。

就新《海环法》第90条第2款的规定而言，从文义上看，该规定将原告的诉讼行为限定在“代表国家”对责任者提出的索赔。但是按照公益诉讼基本理论，环境公益诉讼在本质上是一种提供社会公共产品的行为，尽管主权国家目前仍是社会公共产品最为主要的提供者，但并非是唯一的提供者，这也是新《民诉法》第55条将“国家机关”与“有关组织”同时规定为公益诉讼原告的规范意旨。新《海环法》第90条与新《环保法》第58条在文义上不是“非此即彼”的排斥关系，将二者解释为是对新《民诉法》所规定“二元主体”的具体化显然更符合规范之文义。从目的上看，新《环保法》第58条的修法意图在于扩大环境公益诉讼原告的主体范围，仅将海洋环境公益诉讼的原告资格限定于新《海环法》第90条所称的“行使海洋监督管理权”的国家海洋局，显然既违背立法本意，也不符合新《民诉法》第55条的实证规范。

我国其他海事法院的司法实践支持了上述观点，如针对2011年6月4日渤海海域发生的“蓬莱19-3油田”重大溢油事故，青岛海事法院于2015年7月21日受理了“中国生物多样性保护与绿色发展基金会”诉康菲石油中国有限公司、中国海洋石油总公司海洋环境污染损害责任纠纷案。同时，该院还就此案的受理发出了为期30日的公告，通知“有权提起诉讼的其他机关和社会组织”在公告期内申请参加诉讼，经审查符合法定条件的，将其列为共同原告。

总之，以“特别法优于一般法”为由否认大连7·16事故案中的原告资格并不符合法律的本意，也是对新《海环法》第90条规定的保守解释。环境公益诉讼作为体系化的法律制度，其具体建构不仅应着眼于规范本身，而应兼顾法律规范之间的体系效应，以达成制度内部的有机衔接。由此，根据新《环保法》和《环境公益诉讼解释》的规定，大连7·16事故案原告大连市环保志愿者协会的海洋环境公益诉讼原告资格应被认定。

海洋环境公益诉讼的损害赔偿范围、诉讼成本问题

环境公益诉讼所救济的是环境公共利益。海洋生态环境是一种公共利益，具有开放性和利益人多数性。环境公益诉讼的难点之一在于如何确定环境损害的具体赔偿范围，此也往往是当事人争议的焦点。我国现行立法将海洋生态环境损害的赔偿范围限定于“已实际采取或者将要采取的”恢复海洋生态和渔业资源等措施的合理费用。司法实践中，对环境损害的确定和损失数额的计算需要由有资质的专业机构进行鉴定、评估，此种技术要求客观上推高了环境公益诉讼的成本。本质上，公益组织诉讼索赔的损失是经量化的公共环境损害，是利他与利己相统一的“非自我获益性”诉讼。环境公益诉讼的高成本和“非自我获益性”已成为制约我国公益诉讼健康发展的非制度性障碍之一。如在2011年云南铬渣污染事件中，法院认可的鉴定机构开出了700万元的生态环境鉴定费用使该案原告的诉讼活动无疾而终。

大连7·16事故案中，为避免发生巨额的评估费用，原告对环境损害的举证没有采用鉴定的方法，而是以两位学者在《海洋经济》期刊上发表的学术论文为主要证据材料，以证明此次事故造成了诸多量化的“海洋环境损失”。依法而论，原告作为证据提交的学术论文几乎没有任何证据效力，原告之所以明知证据力不足但仍然选择提交的做法应属诉讼技巧上的考虑或是无奈之举。

由此可见，环境公益诉讼索赔金额的确定方式及高额诉讼成本等问题也是困扰我国海洋环境公益诉讼走向成熟的非制度性障碍。

海洋环境公益诉讼被告民事责任的承担问题

《环境公益诉讼解释》规定了海洋环境公益诉讼的赔偿范围，即“生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项（第20、21和24条）”。此范围既包括生态环境服务功能损失费用，也包括为修复此种功能而制定、实施相关的修复方案的费用以及后期的监测、监管费用。

《环境公益诉讼解释》没有规定赔给谁。在大连7·16事故案中，赔偿金支付给了大连市人民政府。实践中也有其他的海事法院主张将赔款上交给污染发生地的国库，以用于治理和恢复被污染的水域环境。由于缺少相应立法，目前较为可行的做法是将此类赔偿款直接支付给受污染海域的地方人民政府，并由其设立专门账户，实行专款专用。长远看，我国应设立独立运作的海洋保护基金，并赋予其排他地接收海洋环境公益诉讼获赔款的职能和权力。当然，除此项职能和权力外，该基金还应有海洋污染事故发生后立即提供应急费用的义务并相应地获得代位求偿权的权利。具体，我国可借鉴美国1990年《油污法》的规定及其油污信托基金的运作模式，通过立法设立独立运行的“海洋环境保护基金”，同时将已开始运行的“船舶油污损害赔偿基金”合并人“海洋环境保护基金”，并成立专门的管理机构进行管理与运作。

海洋环境公益诉讼的和解或调解及其扩张效力问题

依民事诉讼理论，民事诉讼中进行和解或接受调解是民事诉讼当事人可行使的处分权，当事人行使处分权的要件之一是当事人对民事诉讼之系争利益（包括实体权利和诉讼权利）予以自由处分的权限。海洋环境公益诉讼中，当事人所争讼的环境公益是无法归属于任何特定主体的多数人利益，原告起诉的功能仅在于启动公益诉讼的程序，即原告仅享有对公益诉讼的诉讼管理权或称诉讼实行权，但不享有所提起公益诉讼实体权利的处分权，因此，其程序性诉讼权利应受到相应的限制。

对公益组织原告针对环境损害责任及赔偿数额的和解或参与调解的权限给予严格限制的主要理由是，在由同一污染事故引起的公益诉讼中，如果存在两个或两个以上适格原告，可以较为有效地避免原告之间进行恶意串通并通过和解或法庭调解形式与被告达成利益妥协，并最终使被告逃脱或减少其应承担的赔偿责任，客观上因此损害公益诉讼“环境公益”的目的，进而动摇公益诉讼的制度基础。《环境公益诉讼解释》针对上述问题作出了专门限制规定，如其第25条规定了调解协议与和解协议的公示制度、公示后以调解形式结案制度、不得以达成和解协议为由撤诉制度、以及调解书公开制度。

大连7·16事故案中，原告的权利应限于代表社会公益启动司法救济程序，其不应享有对海洋环境公共利益的处分权。就该案的和解结案结果而言，根据《环境公益诉讼解释》规定，该和解结案的事实，不可能在法律上限制其他适格的公益组织就同一海洋环境损害事故对中石油等企业提起公益诉讼的权利。

结束语

环境污染公益诉讼在我国是一项革命性的制度探索，新《环保法》为我国包括海洋环境在内的环境公益诉讼走出“零受案率”的困境提供了制度性保障。

本质上，海洋环境公益诉讼仍是民间组织借助司法权力对于社会公共利益即海洋环境的保护，司法权力的介入必将冲破原有的利益格局乙因此，海洋环境公益诉讼案件的受理、立案、裁判乃至于执行能够取得何种实质性进步，客观上仍取决于国家司法权力可多大程度上介入和引导经济发展与海洋环境保护、地方利益与社会公益之间充满张力和冲突的利益分配与再平衡。

主要参考文献

[1]中华人民共和国民事诉讼法[M].2013．[2]新堂幸司．新民事诉讼法[M].林剑锋译．北京：法律出版社，2008：257．

（单红军系大连海事大学法学院教授、博士生导师；王恒斯、王婷婷，大连海事大学法学院在读博士生）